山东青州市深入推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设研究

吴全军

公共法律服务是由相关法律部门提供的，主要是为改变广大群众当前法律服务匮乏现状，保障社会各个主体的合法权益，有利于促进社会公平和保障人民生活安定的法律服务项目。包括：法律常识的普及与法治文化宣传系列活动，困难群众与特殊案件的司法援助，公益性法律咨询与代理等服务，民间纠纷的调解与化解等。党的十八大以来，习近平总书记对司法行政工作指示批示最多的就是公共法律服务工作。党的十八届四中全会从全面推进依法治国的战略高度，明确提出要建设完备的法律服务体系，并对推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设作出部署。党的十九大作出完善公共服务体系、加快推进基本公共服务均等化的决策部署。习近平总书记在2019年1月召开的中央政法工作会议上强调，要深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，提出到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。本文通过对山东省青州市的公共法律服务现状进行具体研究，发现其存在的县域共性的主要问题，提出以组织建设、创新服务、队伍培育、资源下沉、机制构建等为主体的多项改善路径。

一、青州市推进公共法律服务体系建设的丰富实践

近年来，青州市高度重视公共法律服务体系建设，有效整合各类法律服务资源，积极推进构建公共法律服务网络体系，不断满足全市广大人民群众的基本法律服务需求，取得了扎实成效。

（一）加强顶层设计，强化领导作用

科学的顶层设计是推进公共法律服务体系建设的关键。2016年青州市委办公室、青州市人民市政府办公室联合印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的实施意见》，结合青州市实际，对全面推进公共法律服务体系建设作出部署，提出要以公共法律服务均等化、城乡服务一体化为目标，在不断健全公共法律服务实体、热线、网络三大平台基础上，积极推动公共法律服务资源向农村、基层和社会弱势群体倾斜，实现广泛覆盖，全面提升公共法律服务质量水平，为群众提供优质、高效、便捷的公共法律服务。并将公共法律服务体系建设纳入“十四五”规划和法治政府建设重要内容，列入政府工作报告和市委常委会年度工作要点，构建起了党委领导、政府主导、司法行政机关组织实施的工作体系。

（二）注重平台建设，延伸服务作用

平台建设是有效开展公共法律服务的重要载体。市级高标准建成市公共法律服务中心，积极推进县镇村公共法律服务中心、工作站建设，以青州市13个镇（街道）司法所为纽带，以市公共法律服务中心、镇（街道）公共法律服务站、村（社区）公共法律服务点为骨架的公共法律服务网络体系基本形成，在服务党委政府中心工作、服务经济社会发展、保障和改善民生中发挥了积极作用。在市、镇（街道）、村（社区）三级公共法律服务实体平台全覆盖的基础上，开展公共法律服务实体平台规范化建设，并完成10处社区以及25个村司法行政工作室规范化建设。青州市公共法律服务中心经省司法厅验收被命名为“山东省公共法律服务示范中心”。弥河镇大关营村被评为“全省民主法治示范村（社区）”。整合“12348”法律服务热线，落实律师值班制度，提供便捷化全天候法律服务。建设一体化智能交互平台，深入推进“互联网+法治宣传”，开通网上公共法律服务大厅和官方微信，加强“青州普法”微信公众平台建设，开设“以案释法”“律师值班”“智能在线法律咨询”“午间说法”等栏目板块，不断提升新媒体平台宣传实效。打造拓展各类法治文化阵地，以法治文化公园建设为抓手，积极营造法治宣传环境，先后打造了弥河湿地法治文化公园、南阳河公园等法治文化阵地。

（三）推动普法治理，夯实支撑作用

青州市推动落实普法责任制，围绕重要节点，坚持分类施策，大力宣传以宪法和民法典为核心、相关部门法为重点的法律法规知识，开展重点专项普法活动形成新常态。扎实组织实施普法依法治理规划，积极发挥职能作用，不断创新法治宣传的方式方法，大力深化“法律六进”活动，加强法治文化建设，将普法依法治理融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设之中，较好地发挥了法治的引领和规范作用。组织村（社区）法律顾问开展“五个一”专项行动，通过矛盾纠纷排查、法律咨询、“乡村振兴”法治宣传、“法律体检”公益活动、专题法治讲座为群众提供便捷高效、均等普惠的法律服务。组织镇村法律顾问，广泛开展法律宣讲、法治宣传、法律服务活动，助力“五清强基”百日攻坚行动。2016年，青州市被评为“2011—2015年全国法治宣传教育先进市”。2019年，青州市被省普法办表彰为全省“七五”普法中期先进县（市），青州市司法局获评全省“七五”普法中期先进单位。2020年，青州市成为首批“山东省法治政府建设示范县（市、区）”。

（四）加大法律援助，彰显保障作用

青州市各级司法行政机关坚持把法律援助工作作为一项重要的民生工程、德政工程来抓。落实中央、省关于完善法律援助制度的意见，扩大法律援助覆盖面，建立了法律援助工作部门协作机制，建立法律援助远程服务平台，不断加强窗口建设、制度建设和队伍建设，健全案件跟踪、投诉处理和质量通报制度，强化目标考核，青州市每年办理法律援助案件600余件，当事人满意率较高。推动普遍建立法律顾问制度，将律师化解和代理涉法涉诉信访案件项目列入年度政府购买服务计划，选派优秀律师参与信访值班和领导接访工作。在公证行业引入ISO9001质量管理体系，公证质量和公信力不断提升。

（五）完善人民调解，增强维稳作用

青州市各级党委、政府高度重视人民调解工作，把矛盾纠纷调解工作与综治维稳和信访工作有机结合，提高了矛盾纠纷化解的质量和效率。青州市已建成市“一站式”矛盾纠纷调处中心，建成市级和三个镇级“无讼超市”，指导行业性调委会建设，成立青州市金融纠纷人民调解委员会，重新组建青州市医疗纠纷人民调解委员会。积极推行法律顾问、基层人民调解员参与调解制度。近年来，人民调解成功率均达到98%以上。青州市成立了由市政府有关部门领导的青州市行政争议审前和解工作领导小组，在法院挂牌成立青州市行政争议审前和解中心，以行政调解、和解的形式对违法不当的行政行为进行“软纠错”。2019年以来，全市各级调解组织共排查各类矛盾纠纷4996起，调解成功4867起，调解成功率达到97%以上。

（六）落实律师公证，拓展服务作用

青州市完善政府常务会会议议题合法性审核制度，2021年对10项市政府常务会议议题以及10件政策类文件进行了法律审核，审查市政府合同（协议）23件，提出意见建议70余条，为市政府50件“12345”争议事项提供意见建议。开展律师服务民营企业活动，提升企业防范法律风险能力。2020年，向200余家企业发放调查文件，征求企业法律需求意见；举行了“法治引航 助力民营企业”启动仪式；组织律师宣讲团开展“法律进企业”公益法治宣讲12场次；建立“企业法律管家”机制。组织全市12家律师事务所的执业律师，对青州辖区的800余家企业进行“上门问诊”，重点围绕政策咨询、风险防范化解、权益保障、涉法涉诉信访、政策监督、行政决策等方面提供全方位服务，对照《企业法治体检表》及时发现企业存在的问题，完善有关法律预案，出具法律服务体检报告，为企业发展保驾护航。

二、青州市在公共法律服务体系建设中存在的不足

经过近几年的努力，青州市的公共法律服务网络体系骨架基本搭建起来，但现状仍然与实现所有群众和社会主体都能获得全面而具体的公共法律服务的战略目标具有较大差距，公共法律服务体系也存在诸多短板，这应当引起各级党委、政府和各级司法行政机关的高度重视，并采取相应措施补齐这些短板。

■层层碧浪｜付秀宏/摄

（一）公共法律服务的可及性欠缺

可及性衡量的是群众与社会公共服务的“适合度”，也可理解为“方便性”，也就是指所提供服务的各个方面是否使服务对象可以便利地享受到。对照这一标准，青州市公共法律服务网络织得还不够密，广大群众在享受法律服务上的“方便性”还不够。例如，市政基本实现了法律顾问制度的建设，但在一些机关单位和中小企业中仍空缺专门从事法律工作的人员。一村一法律顾问和一社区一法律顾问的建设任重道远，法律顾问制度也未达到“普遍建立”的建设标准。经费缺乏进一步制约公共法律服务系统的普及。公共法律服务不同于私人的法律服务，保持公共法律服务的运转需政府加大资金投入，以确保其拥有持续的资金要素支持，尽可能缩小城乡公共法律服务建设水平和社会实际需求的差距。此外，受行政体制人员编制制度的影响，人手不足问题一直牵制着基层法律服务业务的开展，现有人员的数量与司法工作所需严重不匹配，专职公共法律服务从业人员更是稀缺。这些因素都影响了公共法律服务可及性。

（二）发展水平不够均衡

公共法律服务体系需要大量的人力物力财力投入，相比于城市公共法律服务资源的充沛，农村公共法律服务资源就显得十分匮乏。受市场、地域等因素影响，城乡法律服务队伍配置失衡，部分偏远镇、农村法律服务人员资源相对匮乏，法治文化阵地建设还需加强。律师、公证、司法鉴定等法律服务资源在城区较为充裕，而在农村特别是偏远乡村则相对不足。

（三）平台建设不尽完善

受司法业务用房以及经费不足的制约和影响，全市的公共法律服务工作站和服务中心硬件设施和软件配套均不够完善，缺乏一些必要的基础设施。一些村居的常设服务点或临时服务点更是缺乏资金支持，部分服务点受资金影响形同虚设。尽管青州市在统筹全市法律资源上已经做出了很多努力，但各个资源各自为战的现象仍然存在。在进一步统筹各方资源，着力实现公共法律服务一个窗口通办上还有着较大的提档升级空间。信息化水平还不高，在网络平台和新兴传媒的运用上缺乏一个统一的方案设计和网络信息平台的建设标准，离形成法律服务自媒体矩阵、融媒体平台等信息发布平台，以及覆盖司法行政各项业务工作的网络信息服务平台的目标还有一定的差距，群众缺乏使用现代软件工具和传媒平台寻求法律服务的便捷途径。

（四）缺乏具有社会影响力的品牌

公共法律服务的推广需要塑造极具社会影响力的品牌，需要强化品牌意识，着重做好品牌建设的长远规划。长期以来，对基层公共法律服务开展过程中的突出成果和宝贵经验一直缺乏总结，没有树立典型进行推广。缺乏政策引导，没有特色鲜明的品牌已成为工作进一步开展的制约，品牌化难以成为公共法律服务发展的新动能。

三、加快覆盖城乡的公共法律服务体系建设的具体路径

（一）进一步优化顶层设计，加强组织建设和经费保障

一是加强对于城乡公共法律服务建设的重视，将相关问题摆上常委会议，写进重要议程之中，将城乡公共法律服务体系的建设任务作为党委、政府绩效考核的重要指标。设立专门的任务和指标，专人专组负责，开展公共法律服务体系蓝图设计，系统规划城乡公共法律服务布局，细化与每个建设周期相匹配的建设任务，加强建设实施期间监督，保持后续关注。二是加大经费保障。实施与法律服务政策配套的激励政策，提高奖励力度，稳步提升基层法律服务人员的政府补贴标准，建立健全系统化的公益服务补偿和补贴机制。强化经费投入的相关制度保障建设，确保在基层政府财政预算中明确体现法律服务专项支出。根据经济发展水平量力而行，激励政策要适应政府的财政承受能力，避免过度支出，造成较大的财政压力。积极引入社会其他主体力量，利用社会资本促进公共法律服务事业发展。三是强化宣传，充分发挥媒体的积极导向作用。从理论依据，经验分析和真实案例多个角度出发，利用短视频公众号、微博等多种平台宣传建设城乡公共法律服务体系的重要性和必要性，加强社会各界对于城乡公共法律服务体系的认识，为群众提供使用该服务体系的简化途径，在群众的积极参与中发现新问题、解决新问题，促进公共法律服务体系的良性发展，塑造全社会互动参与、共同维护的良好环境。四是进一步强化制度建设，用制度强制力促进公共法律服务体系的建设进程。为公共法律服务体系建设确立阶段性的核查标准，加强监督工作，确保城乡公共法律服务建设有序推进。同时，利用制度推进资源合理调配，鼓励城区将较为完善的公共法律服务设施、经验等要素输送到相对落后的农村地区，推动公共法律服务体系的跨区域同步建设。

（二）进一步创新模式，提高服务质量

一是改进服务方式，在互联网时代要推动公共法律服务向智能化、专业化、信息化转型。充分发挥现代电子信息技术的显著优势，发展大数据、视频直播、远程VR等新型服务手段，不断提升法律服务的智能化水平，增强公共远程法律服务的互动效果。通过现代科技着力实现公共法律服务不再受地域限制，让被服务者参与相关服务更加方便。二是改进服务流程，为群众提供具有标准化的公共法律服务项目。提高公共法律服务从业人员的服务意识，通过打造服务评价系统进行系统约束。要为改进服务流程创造基础条件，建设一站式的服务平台，打造一个平台即可走完服务全程的模式，简化相关法律服务项目的办理程序，提升公共法律服务的便利性和整体运作效率。要为特殊人群提供更加便利的服务，打造上门服务等专项便民服务，提升特殊人群幸福感。要充分利用社会多元主体的力量，促进社会多元主体良性互动机制的形成，让其他主体充分反馈对于公共法律服务的意见，建立行之有效的科学监督体系，促进公共法律服务质量提升。要牢记以群众需求为导向，积极提供适应群众普遍需要的专业化产品，不断解决群众关心的切身事项。

（三）进一步强化队伍，增强服务效果

一是要着力破解基层法律人才匮乏瓶颈，不断开拓各种渠道吸引人才，探索更加科学的人才福利政策，形成市、镇、村三级的分级法治人才体系。打造极具包容性，又兼具专业性的兼业性法律队伍，积极吸纳社会人才投身到公共法律服务实践，探索制定科学合理的福利保障政策，提高社会人才的积极性。在退休法官、检察官、警官和党政干部中，选聘身体健康、热心公益的人员到服务中心，力所能及地开展普法咨询、纠纷化解等公益服务。二是强化队伍建设，通过系统的专业知识和电子信息培训，不断提高队伍素质。同时加强司法政法专项编制人员招录，实行满编运行。不断拓宽人才招引渠道，充分利用“三支一扶”等专项招录项目，将更多的法律专业人才引导到基层去，把大部分人员充实到县级服务中心、镇级司法所工作，从而满足基层法律服务的需要。

（四）进一步推动资源下沉，提高资源效能

要不断提升各个服务站和服务中心的服务水平，强化全民服务意识。统筹、鼓励、引导城镇法律服务资源向基层政府、中小微企业辐射，实现法律顾问制度和公职律师、公司律师的全覆盖。要因地制宜地开展公共法律服务，彰显地域特点，让全市人民特别是偏远乡村的群众都能真正感受到法律服务就在身边，不断增强广大人民群众的获得感。同时，积极利用有线频道或广播等信息传播渠道，开展举办专题法治宣传节目，让法律变得通俗易懂，让群众更容易接受。积极推动工作人员上网上广播，与群众开展零距离互动，建立起系统的网络互动答疑机制，让资源发挥最大价值。长期以来，偏远地区的居民寻求法律服务的途经和机会都十分匮乏，公共法律服务网络互动机制的建立，能够尽最大可能为偏远地区的居民提供便利，满足他们的需求。

（五）进一步完善机制，塑造品牌服务

通过构建完善的公共法律服务体制机制，打造为民服务的良好品牌。一是健全法律援助机制。扩大法律援助宣传，扩充法律援助渠道，加大资金补贴力度，降低法律援助经济困难的门槛，以家庭人均收入低于最低工资标准群众的支付力作为参考，将更多有偿的法律援助项目进一步落实为群众愿意支付、支付得起或者不用支付的项目，将法律援助真正普惠到困难群众之中。扩充关于民事、行政案件的法律援助范围，拓宽法律援助的涉及领域，围绕群众的生活重心，把包括但不限于劳动领域、教育领域等作为法律援助的重点范围。积极导入三方评估机构，树立“标准化、常态化、服务化”原则，每半年开展一次法援案件质量评估，把评估结果作为对援助机构、律所、律师考核的重要依据，促进办案质量不断提高。二是健全人民调解机制。扩大专业性调解组织覆盖面，做到“早谋划、早建立、早工作”，加强重点领域专门调解机构建设，形成“重点项目在哪里落地、哪里就有调解组织，重点工程推进到哪里、哪里就有人民调解员”的良好局面。三是落实好法律顾问制度。树立“花小钱办大事”思想，聘请常年法律顾问。以“防患于未然”的思路，用好用足法律顾问，把好法律关。