农垦国有农地制度的建立、存续与变迁——基于社会演化的视角

○陈阳 张玉臻 ,2叶剑平

（1中国人民大学公共管理学院，北京 100872；2中国人民大学土地政策与制度研究中心，北京 100872）

一、引言

农垦国有农场是我国农业的重要有机组成部分，对我国粮食安全具有重要的意义，国有农场有序健康发展是实现农业现代化必要条件之一。当前农垦国有农场仍面临着“经营机制不活、社会负担重、政策支持体系不健全”等一系列问题。2020年中央1号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》明确提出要“加快推进农垦制度改革”。农地是国有农场的核心生产资料和重要资产，国有农地制度的改进是农垦国有农场制度改革的关键抓手。在此背景下，探究农垦国有农地制度七十年来的建立、存续与变迁，明晰其动力机制，对于推进农垦国有农场体制改革，探索未来中国农业现代化路径具有重要的理论与现实意义。

当前有关农地制度的研究仍聚焦于集体所有土地，有关农垦国有农地制度的研究并未得到应有的重视。国有农场具有有别于农村和城市的独特性[1]，当前有关国有农用地的研究主要从国有农用地管理经营[1-7]和农地权利的配置与设计[8-12]两条路线展开。国有农地经营管理的研究更多聚焦于农地经济效率比较和国有农场经营体制改革等方面；而国有农地权利配置的研究主要从土地法律制度的视角切入。当前针对国有农地制度变迁的研究仍聚焦于政策研究与政府工作总结[13-14]和均衡截面分析[15]。有学者从合约的角度对比了改革开放后农村和国有农场两类农地制度变迁的模式及其经济效率，但并未触及制度变迁的动力机制[16]。总体而言，当前对农垦国有农地制度的研究总体上仍存在一定的不足，特别是缺少针对国有农场土地制度变迁的历时性理论分析。

综上，本文尝试吸收已有的研究成果，建立农垦国有农地制度变迁的分析框架，进而对国有农地制度的历史演变展开分析，以期丰富现有农垦国有农地制度研究，为当前国有农地的制度改革提供镜鉴与参照。具言之，本文试图回答三个问题：其一，新中国成立以后国家缘何建立农垦国有农地制度？其二，如何解释新中国成立至改革开放期间农垦国有农地制度的长期低效率存续？其三，如何解释改革开放后农垦国有农地制度的变迁？

二、分析框架与核心命题

（一）分析框架

制度变迁理论需要回答制度的存续与变迁、制度变迁的渐变与突变、制度多样性等问题。当前的制度变迁研究，依照关于行为体的假设——合作与冲突，可以将制度变迁研究分为和谐和冲突两大基础研究范式[17-18]。前者认为制度是行为体寻求个人利益而采取的合作与协调行为的结果[19-20]；后者则认为制度是行为体为解决利益分歧而采取的冲突行为的结果[21-22]。而依据其动力机制是自发演进还是顶层设计，制度变迁研究又可以分为诱导性制度变迁和强制性制度变迁两类[23]。农地制度不仅是一项经济制度安排，决定了农地的经济绩效；农地制度亦是一项政治制度安排，影响社会公正秩序。经验地看，农垦国有农地制度的变迁过程无疑既蕴含了社会的合作与冲突，亦涵盖了基层创新与顶层设计，因而需要一个一般性的元理论分析框架。

与生物界类似，人类社会亦遵循“变异—选择—遗传”的演化规律[24]。制度体系构成社会的骨架，制度变迁是社会变迁的基本动力之一，同样也遵循“变异—选择—遗传”的演化规律[18，25]。社会演化理论是一种具有高度一般性的元理论范式。在具体的制度变迁过程中，往往需要将一般性的原理与细节性的机制解释结合起来[26]。在现代社会，国家在制度供给层面居于核心位置。一方面，农垦国有农地制度的存续与变迁，国家（权力）扮演着最为重要的角色；另一方面，农垦国有农地制度的基因（观念），则来自于包含国家和社会的诸多行为体。因此，本文尝试在社会演化的范式下，通过引入观念和权力的核心概念，统合合作与冲突、自发演化与权力控制二元对立的动力学解释，构建制度变迁的分析框架（见图1）。

图1 社会演化范式下的制度变迁分析框架

观念包含信念、意识形态和倾向等多种形式，是制度的基因。观念反映了行为体的利益，是人的主观能动性的体现。制度包含了正式的制度安排和非正式的规范和惯例[27]。制度变迁的过程是择取众多观念固化成制度的过程。行为体是自利的，凭借自身的资源和权力为自己的利益而动员，实现有利于自己观念的规制化。行为体会采取合作的方式，亦会选择冲突的方式，这一方式的选取有赖于行为体之间的利益冲突与力量对比，即权力的配置。所谓权力指的是“一个实体——行为体(如个人）、组织、制度安排或系统（他们必然以行为体和组织加以支撑）——所拥有的在既定社会背景下，通过或者无须这个实体有意识的行为，就可以促成或组织某事的能力”[18]。有权者可强制实行他们偏好的制度安排[28]，获得分配利益，并维持其分配优势，并影响下一轮的制度变迁。换言之，制度的发展与演变是社会成果分配的结果；制度维持和稳定则是由于制度规则能够获得分配优势[17]。

在社会演化范式下，引入观念和权力，制度的存续与变迁可以被具体分解为三个阶段：新观念的产生、制定权的争夺与制度的设计、制度的稳定化与存续。前两个阶段对应制度的变迁，即新的观念不断对当前的制度发出挑战，行为体争夺规则的制定权并制定规则；后一阶段对应制度的存续，即新的观念得到合法化并稳定下来。三个阶段的往复循环，构成制度的螺旋前进，推动了社会的螺旋式发展①经验地看，制度或会陷入“低效率”的陷阱，但是制度的演进总体朝着“帕累托改善”的方向前进。。

第一阶段是新观念的产生。观念包含了信念、意识形态和倾向等多种形式，与主体的利益相一致。新观念的产生取决于人类的智力与制度环境，即人的创造性与人类社会的需求（如生存压力）。一方面，人类的创造能力和解决问题的能力是社会持续性变异的重要机制[29]；另一方面，现存的制度环境会规制观念的形成，这一规制可能是促进性的，也可能是制约性的。环境的开放性无疑会增加新观念的产生。就其具体产生方式而言，新的观念可经由学习产生，如新的知识的产生。新的观念可能是旧观念的再兴，如近代以来民主观念的兴起和当代新儒家的兴起；新的观念也可能由社会互动从系统外部传入，如佛教自印度的传入和近代马克思主义在中国的传入。正如变异并不必然形成遗传，新的观念并不必然能够发动制定权的竞争。

第二阶段是制定权竞争与制度的设计。制定权的竞争便是社会动员的过程，因而规则制定权的获得与观念的吸引力和社会动员能力有关。一方面，规则制定权的获胜方将主导规则的制定，因而行为体会动员自己的所有力量（经济和政治的）来争夺规则的制定权。另一方面，社会制度结构通常在限制受众的权力的同时，强化执政者的权力，这就导致制度变迁通常是困难的。所以，制度的变迁通常会伴随着社会运动，如历史上的土地革命、女权运动等。在现代民主国家，规则的制定权通常掌控在国家手中，制定权的竞争通常经由一定的政治程序，因而制度的变迁很多时候会采取比较温和的社会变革方式。在制度设计过程中，获胜者依照其偏好设计制度，这一制度必然会符合获胜者的利益，亦会倾向于增强获胜者的权力。这也解释了为何制度变迁不可避免具有“路径依赖”的特征。与此同时，制度的设计又必然受当前制度环境、社会结构和行为体力量对比的限制，而呈现出一定程度的“妥协”。

第三阶段是制度的稳定化和存续。新制度需要得到系统内行为体的认可（合法化），方可稳定化，进而存续下去。新的制度合法化需要满足受众的利益诉求；另外，获胜者亦可通过权力使得制度合法化。新制度是社会结构的有机组成部分，社会结构必然约束了制度的变化，反之社会结构也会强化制度的稳定性。因而，新制度的稳定化需要与整个（社会结构）社会制度体系匹配方能稳定存续下去。这一匹配过程是制度变迁深化的过程，是制度的适应性边际调整过程。

（二）核心命题

将上述社会演化的制度变迁框架引入到具体的农垦国有农地制度的建立、存续与变迁的经验分析中，本文尝试提出和验证以下三个理论命题。

P1：农垦国有农地制度是执政者土地观念的规制化。

制度是观念的固化。新中国成立以后，中国共产党获得制度的制定权，贯彻其土地制度观念，建立了农垦国有土地制度。具言之，一方面，受中国屯垦传统和社会主义意识形态的影响，中国共产党决定建立“政社合一”的农垦国有农地制度。另一方面，在集权化的政治体制和计划经济体制下，中国共产党通过颁布一系列的政策文件，贯彻其土地观念，建立农垦国有土地制度。

P2：农垦国有农地制度的存续源于制度和权力的双重保障以及观念的稳定。

观念与权力结构的稳定保证了制度的稳定与存续。农垦国有农地制度的存续有赖于政治集权体制、计划经济体制。首先，中国集权化的政治体制和计划经济体制构成的制度结构，强化了农垦农地制度，约束了农地制度的变化；其次，“政社合一”的制度结构，约束了国家与社会的观念与行动，强化了国家与社会行动的稳定性，因而整个社会层面没有出现挑战性的观念。

P3：农垦国有农地制度变迁的过程是新观念替代旧观念的过程。

新观念的挑战是制度变迁的开始。改革开放后，思想解放，新的土地制度观念产生，农村产生土地制度改革。执政者学习农村集体土地制度改革经验，在既有的制度基础上逐步改进了农垦国有农地制度，实现了制度的变革。与此同时，社会从国家中逐渐分离，社会观念逐渐多样化，并与国家观念产生互动，推动了农垦国有农地制度的多样化发展。

综上，本文基于社会演化研究范式，将观念和权力作为关键变量引入，构建农垦国有农地制度变迁的分析框架，并将制度的存续与变迁分解为新观念的产生、制定权的竞争与制度制定、制度的稳定化与存续三个阶段，进而提出农垦国有农地制度建立、存续和变迁的三个理论解释命题。

三、基于历史经验的考察

社会演化范式下制度变迁分析框架的引入旨在对农垦国有农地制度的建立、存续与变迁进行真实且确切的动态解释。这一解释不能仅仅构建在抽象的理论分析之上，亦应通过历史经验的验证。下文以新中国成立以来农垦长时段的发展经验为材料，考察农垦国有农地制度存续与变迁的内在机制。这一经验的考察以1949 年建国为分析起点，分农垦国有农地制度的建立与存续和农地制度的变迁与深化两个部分展开分析。

（一）农垦国有农地制度的建立与存续：1949-1978

新中国成立以后，执政者审时度势，在恢复和发展农业生产、巩固国防、安置官兵、稳定政权等多重目标下，贯彻其对社会主义土地制度的理解，建立了农垦国有农地制度，这一制度稳定存续至二十世纪七十年代末。下面就其建立缘由以及存续的动力机制展开具体分析。

1.制度的建立。新中国刚成立时，国家局势尚不稳定，国家对内需要恢复经济的正常运行，对外还要面对西方国家的封锁。与此同时，伴随着战争的结束，大量官兵需要转业。平衡发展经济、巩固国防、安置官兵、稳定政权等多重目标是新中国无法躲避的现实问题。中国是一个传统农业国家，工业基础薄弱，这些现实问题的解决必然要先从农业方面寻求解决方案。加之，中国自古以来便有屯垦戍边的传统，这一传统在中共革命战争时期亦得到应用，以支援战争和减轻人民负担[13]，如西北和东北地区军队参与农业生产的农场。在恢复存量农地的正常生产的基础之上，派遣官兵开垦农用地，便成了领导人在当时制度环境约束下的理性选择。

秦汉至民国之屯垦，主要以家庭经营方式为主，建立“政社合一”的农垦国有农地制度，则主要是受意识形态上的影响。在经典马克思主义著作中，土地是一种重要的生产资料，土地的公有制是实现社会主义的必要条件之一。在1927年开始土地革命时，中国共产党就明确指出要取消土地私有制度，实现土地国有。受苏联集体农场发展的影响，中央一度认为，现代的农业生产应该是土地国有化基础上的集体大农业。在二十世纪三十年代，中国共产党便尝试建立过国有制的“苏维埃农场”。新中国成立后，中国共产党获得执政权，便希望通过建立国营农场，推广示范先进的农业生产方式和先进的农业技术与经验[30]，并逐步实现所有农地的国有化。当时分管农业工作的邓子恢曾指出“……国营农场要在集体化的过程中起示范作用，推动作用，要它作为一个榜样来推动广大农民的集体化”[31]。这一定位不仅体现在领导人的讲话当中，亦以文件的形式予以明示和动员，如政务院在《关于1952年农业生产的决定》中便明确指出，要求各县办好一两个国营农场，并以国营农场的优越性对农民进行集体化的示范教育。

在当时的社会结构下，国家可以通过政治权力实现其观念的规制化。一方面，由于国内与国际环境动荡不安，我国逐步建立了“全能主义”政治体制和计划经济体制。另一方面，党中央“砸烂一切旧的国家机器”，废除国民党的法制体系，法律制度体系近乎处于真空状态。因而国家能够针对国内和国外的环境快速推出一系列指示、命令、决定和方法，并通过强大的组织动员能力强制性推行。1949年12 月5 日，毛主席颁布的《关于一九五零年军队参加生产建设工作的指示》，“号召全军，除继续作战和服勤务者外，应负担一部分失衡产任务，使我国人民解放军不仅是一支国防军，而且是一支生产军，借以协同全国人民克服长期战争所遗留下来的困难，加速新民主主义建设”；并在1952 年2 月《人民革命军事委员会命令》进一步指出，要将中国人民解放军31 个师转为建设师，其中15 个师参加农业生产建设。与此相应，原农业部农场管理局于1952 年2 月28 日颁发了《国营农场组织规程》，对国营农场机构设置中的总体原则和组织机构及职责分工做出了具体规定。原农业部则于1952 年8月9日颁布《国营机械农场农业经营规章》，对农场中的基本情况调查、土地利用及规划，以及农场经营环节的基本规程做了具体规定。借助一系列政策文件的颁布和实施，国有农场建设快速推进，农垦国有农地制度随之建立。具言之，农垦农地归国家所有，国有农场成为国有土地所有权的直接行使者[35]，国有农地的使用无流动、无期限。从土地经营制度上看，与农村公社类似，是国家行政机构的一个生产单位，承担政治和社会双重责任。国有农场的职工参加国有农场生产经营活动，领取等级工资，并享有与国有企业职工相同的劳动和社会保障。

2.制度的存续。农垦国有农地制度建立后保持了相对的稳定，并一直维持至二十世纪七十年代末。在此期间，农垦国有农地的变化主要在其耕作技术结构，处于农垦农地制度核心的所有制和产权结构并未发生变化。这一阶段农垦国有农地制度的存续可从拉力和推力两个层面得到解释。在拉力层面，权力与制度结构本身对自我维持进行强化。其一，在当时的集权型政治体制和计划经济体制下，国有农场与职工并无多大的决策权，若执政者没有制度改革的计划，其他行为体要强力推动制度变迁的成本巨大。其二，农垦国有农地制度是社会制度体系的有机组成部分，深深嵌入整体社会制度体系。集权化的政治体制与计划经济体制形成对农垦国有农地制度的有力制约。在整个社会政治经济制度体系未发生变化的境况下，农垦国有农地制度很难单独发生变革。

从推力层面来看，整个社会难以出现具有挑战性动员力的观念。首先，在重工业优先的战略下，农垦国营农场土地制度有利于国家从中抽取资本积累，实现农业剩余向工业的转移，顶层制度改革的意愿不大。其次，从利益分配上来看，相较于农村集体，无论国有农场还是农场个人，都分配到了较好的利益。具体而言，国有农场拥有不低于县团级的行政级别，并享有相对于农村集体经济组织的优先权。农场工人则拥有和国有企业工人一样的劳动与社会保障待遇；家庭成员迟早会获得场镇户口，以及附着其上的实物保障和其他福利。再次，农垦国有农地制度是广大农工付出巨大的艰辛创办起来，对农垦国营农场具有情感上的依赖，整个系统内部亦较难产生新的“制度基因”。另外，改革开放前，在冷战的国际氛围中，中苏关系恶化，又遭到西方世界的封锁，中国很难从外部获得其他的观念来源，对当时农垦国有农地制度形成有力的挑战。正因如此，在当时农垦国有农地制度下，尽管国有农场经济效率低下，成本居高不下，形成巨大财务亏损，农场职工生活水平亦提升乏力[33]，但是国家采取的解决方案主要是采取改变经营结构与技术改进等措施来解决财务亏损的问题，如农牧结合，农业与工业、副业相结合等方式。而产权制度以及建立在其基础之上的经营制度并未发生实质性的变化。

如上所述，农垦国有农地制度的观念主要受中国屯垦传统和社会主义意识形态的影响。在集权化的政治体制和计划经济体制下，执政者通过颁布一系列的政策文件，贯彻其土地观念，建立了农垦国有土地制度。一方面，国家权力与制度结构对农垦国有农地制度的维持进行强化；另一方面，整个社会层面难以形成新的观念。国有农地制度因而保持了长时段的稳定，稳定延续至二十世纪七十年代末。总之，农垦国有农地制度的建立与存续的历史经验吻合于前文提出的理论命题1和命题2。

（二）制度的变迁与发展：1979年至今

二十世纪七十年代末，农垦系统朝着市场化的方向展开变革，农垦从“包干制”逐步过渡到“大农场套小农场”的双层经营体制，并在各地形成各色的“两田制”；与此同时，农垦农地权利逐渐细化，在国有农场、职工（农户）之间实现不同程度的分割。下面就其动力机制展开具体分析。

1.制度的变迁。1978 年，党的十一届三中全会重新确立了“解放思想、实事求是”的思想路线，结束了以“阶级斗争”为纲的口号，明确将党的中心转移到社会主义现代化建设当中来。首先，党的中心的转移也改变了农垦国有农场的制度目标结构，其经济亏损得以“显化放大”，提升了领导层寻求制度改革的意愿；其次，思想解放使得制度改革的观念得到更多表达自己的机会，为观念的产生提供了良好的环境；再者，放权和扩权导向的改革为各地国有农场的经营制度改革提供空间，进而为规则制定权竞争提供了可能。

1967—1978年，农垦全系统连续12年亏损，累计亏损达到37.2 亿元[13]。随着安徽凤阳小岗村发起的“包产到户”提高了集体农地的经济绩效，并得到中央的认可，农垦便寄希望于通过“大包干”改变农垦的财务亏损的境况。1979 年10 月，农垦部在武汉召开国营农场经营管理会议，确定生产队恢复“定、包、奖”为主要内容的责任制，在生产队内部实行“任务到组、责任到人、定额计分、以分记奖”的责任制。在“大包干”经营制度下，国家仍保有农地所有权，各地的国有农场自负盈亏，获得了较大的经营自主权，农业经营则下放到生产队和组，职工参与生产。1980 年，杜润生在省委第一书记座谈会上指出，包产到户不是资本主义的复辟，与会者达成妥协，形成“75号文件”，包产到户获得意识形态上的合法性。1983 年11 月，农牧渔业部颁布实施了《关于兴办职工家庭农场的若干意见》，在各垦区和农场试办了一批家庭农场。家庭农场改革得到国家层面的认可，被写入1984 和1985 年中央一号文件。在中央的指示精神下，农垦部于1984 年在全国农垦工作会议制定了《大力发展和办好职工家庭农场》《国营农产职工家庭农场章程》（试行草案）两个文件，全面推动职工家庭农场和其他形式小农场的快速发展。随着经济体制改革的进一步深入，1986年中发8号文件进一步提出建立“大农场套小农场”的经营管理体制。截至二十世纪八十年代末，藉由一系列政策文件的颁布和实施，农垦基本上形成了国有农场统一经营和家庭农场分散经营相结合的“大农场统筹小农场”双层经营体制。具体而言，国有农场通过职工代表会议形成土地经营方案，公开进行土地配置。一方面，符合条件的职工依照其职工身份与农场签订合同，取得土地承包权；另一方面，农场职工还可以通过法定方式在土地承包地之外的经营地上获得土地经营权。在职工获得土地承包权或经营权的同时，国有农场则需要对其核定产品、利润、税金、企业管理费等上交任务②参见原农牧渔业部《国营农场实行“大包干”、办家庭农场有关财务管理与会计核算问题的意见》（农牧渔业部〔1984〕农垦字第4号文件）。。综合来看，农垦国有农地制度的变迁是在改革开放的大环境下，基于观念学习，由执政者以强力的方式推广到整个制度系统的过程。农垦国有农地制度的变迁并非是一蹴而就，农垦农地制度的变革先从国有农场开展试点，经由“观念扩散”逐步在全国进行推广，进而实现制度的变迁。

农垦国有农地经营制度的变化必然会导致产权制度的变革。一旦获得管理与经营的权利，国有农场与职工便呈现出自身的意志和利益，进而产生农地权能分割的诉求，即农地使用权与经营权从所有权分离出来的诉求。但是，农垦国有农地制度产权的分割受到极大制约。一方面，经济绩效是国有农地制度改革的主要驱动力，这并未改变国家对国有农地在维护国家粮食安全和维护边疆稳定的核心目标，亦未改变执政者对土地公有是社会主义的本质属性的基本认知；另一方面，农垦国有农地制度的变迁受到制度结构的约束，并未突破当时中国的政治经济体制框架。因此，尽管国有农地制度的经营体制发生了突破性的改变，国家仍通过制度设计保有对国有农地的巨大控制力。农垦农地管理经营主体仍在国有农用地使用权流转、抵押、登记等方面受到极大的约束。

2.制度的深化。随着社会政治经济体制改革的深化，我国经济关系、社会结构日趋于多样化。农垦农地的多元主体对农地的制度需求也日益分殊，形成多元观念的互动：在国家层面，农垦国有农用地仍承担着保障粮食安全与维护边疆稳定的责任；在国有农场层面，农地的管理和经营是国有维护农场财务平衡、提供公共服务的重要手段；对职工而言，对农地的需求则逐渐从社会保障需求向增加收入、改善生活水平转变。在此背景下，农垦国有农地制度在双层经营的框架下进一步发展和深化，农业生产的决策权以及风险责任也逐渐从国家和国有农场向职工（农户）转移，以适应农业现代化发展的现实需要。

在经营制度层面，各地因其资源禀赋和外部环境的不同对农垦国有农地经营方式进行了积极的探索，在改革中逐渐形成了各异的“两田制”经营模式。“两田制”在各地称谓不同，如湖北垦区称之为责任田与租赁经营田；安徽称之为身份田与招标田。在新疆生产建设兵团和黑龙江垦区亦实施“三田制”，即“两田一地”[32]。“两田制”源于1992 年黑龙江垦区部分农场启动了“两费自理”（生产费和生活费自理）的改革，主要是为减轻“办社会”带来的财政压力。1994 年1 月召开的全国农业工作会议明确提出：“要下决心坚决推行生产费和生活费自理（两费自理），两年内所有农场的农业生产都要做到职工自费经营，并尽快做到土地承包到户、核算到户、盈亏到户、风险到户（四到户）。”截至1997年底，家庭农场实现“两费自理”的有153.62 万户，占垦区农场总数的86.7%[33]。随着“两费自理”和“四到户”的推进，农业生产的决策权以及风险责任也逐渐从国家和国有农场向职工（农户）转移。整体而言，无论“两田”还是“三田”，按照功能，都可以将国有农地划分为基本生活保障上的基本田和增收的规模田两类[34]。农场向职工无偿分配“身份田”，基本田的收入主要用于职工的社会保障费用，面积一般参照周边农村的人均耕地面积，期限一般到职工退休，可以以有限的方式流转，具有明显的用益物权性质。基本田以外的农地作为“承包田”向职工配置，规模田则根据面积、区位和肥力的登记收取地租，地租一般低于市场地租。规模田的合同期限不定，有些地方5年左右，亦有部分农场实施“三年小调整，五年大调整”[16]，一般不允许流转。显然，“两田制”是地方国有农场通过“两权分离”获得使用权后在“办社会”③所谓“办社会”，即农垦国有农场在从事农业生产和经营的同时还创建了一批面向农场职工及其家属的文教卫生、公安司法、社会基础设施等非经营性机构，以满足农场社区需要。体制约束下形成的理性设计。

农垦国有农用地仅占全国农用地的百分之五左右，国有农场经营管理中所遇到的矛盾亦弱于农村集体农用地。在主流话语体系当中，农用地一般被直接等价于集体所有农用地。因而，长期以来，国有农地制度的改革较少获得国家层面或整个社会层面的关注，农垦改革便主要由农垦部门和地方国有农场主导。当前，农垦国有农地制度与市场经济体制存在一定的矛盾，无法满足多元主体的实践需求。例如，国有农用地使用权已经具备物权的属性[9]，但是国有农用地使用权并未在相应位阶的法律制度中予以表达，导致国有农地产权制度模糊性，制约了国有农场的资本化改革。相应地，这也给国有农场使用权的确权登记、国有农场管理体制的改革、双层经营体制规范化带来了极大的困难。党的十八大以来，全面深化改革与依法治国的思想成为社会的共识。在既有的土地制度框架下，国家也提出农垦国有农地制度改革的要求，国有农地制度变迁有望在顶层设计层面得到进一步深化。

如上所述，农垦国有农地制度的变迁起步于外部学习，主要聚焦于农地的经济绩效。新的观念得到了执政者的支持与强力推动。农垦国有农地制度变迁并非一蹴而就。换言之，农垦国有农地制度变革的过程便是“观念的扩散”的过程。“观念的扩散”受到当时制度结构的制约，并逐步在正式的政策文件予以规范化，实现了制度的变迁。显然，农垦国有农地制度的变迁经验与前文所提出的理论命题3相吻合。需要指出的是，当前农垦国有农地制度仍处于适应性调整的阶段，并有望得到进一步改革深化。

四、结果与讨论

农垦国有农地制度建立、存续与变迁是中国波澜壮阔社会变迁的生动缩影，遵循“变异—选择—遗传”社会演化的规律。新中国成立初期，国家领导人对现代化农业的理想憧憬便是国有化大农场。在集权化的政治体制和计划经济体制下，执政者通过颁布一系列的政策文件，贯彻其土地观念，建立了农垦国有农地制度。其后，国家权力与制度结构对农垦国有农地制度进行了强化，并制约了整个社会层面具有挑战性的观念的形成，从而维持了农垦国有农地制度稳定延续至二十世纪七十年代末。改革开放后，整个社会思想得到解放，国家简政放权，国家目标转移到经济建设当中来。执政者学习农村集体土地制度改革经验，推动了农垦国有农地制度改革。但是，农垦国有农地制度变迁并非一蹴而就。农垦国有农地制度先后经历了“大包干”“家庭农场”等改革，形成了“大农场套小农场”的经营体制。换言之，农垦国有农地制度变革的过程便是“观念的扩散”的过程。执政者在既有的制度基础上逐步改进了农垦国有农地制度，实现了制度的变革。

农垦国有农地制度改革仍有待进一步深化。实现农垦国有农地制度的改革设计，推动国有农地的市场化配置，不仅是社会实践的需求，也是当前全面深化改革与依法治国的应有之义。从农垦国有农地制度改进路径来看，制度的改进需要具备两个条件：一是尊重社会观念的充分表达，进而实现观念的互动与集结；二是国家在观念集结的基础上，藉由其权力实现制度的设计及其实践的表达，解决社会面临的问题。当前农垦国有农地制度已经形成了包含法律、政策与合约构成的制度体系。国家则需要针对农垦国有农地制度面临的问题，做出进一步具体的制度改进设计，以满足农垦体制改革需求与农户的土地经营需求。

另外，应该清楚地认识到，在当前经济和政治制度下，与集体农地制度改革类似，国有农地制度改革关涉多主体的诉求，具有巨大的复杂性。而国有农场作为国有企业，在管理经营大量农用地的同时，亦经营管理了大量的建设用地。其中包含了工业用地、商业用地、公益事业用地和住宅用地等。如何统合集体农地制度和国有农地制度、农垦国有农地制度与建设用地之间的联动改革，实现土地制度的整体性改进，不仅仅考验着执政者的政治智慧，也在学理层面具有重大的挑战。这也需要学界在研究框架和研究方法上进行更多的尝试，以期实现知识的增进，为农垦国有农地制度的改进提供镜鉴与参照。