乡村振兴背景下乡村旅游的政策扩散研究——以田园综合体为例

○谭贵艳 李发耀

(贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

一、引言

乡村振兴战略作为党促进新型城镇化建设与农村农业现代化发展的重点工作之一，为地方政府如何实现其在广袤的乡村土地上生根发芽提出新的挑战。旅游业作为一项综合性服务业，长期以来对乡村地区经济增长具有强带动作用，发挥着资金、人才与技术等向乡村地区流动的功能，从而实现了乡村地区产业结构重整，促进了产业一体化的发展，是实现乡村振兴战略的有效途径[1]。在乡村振兴背景下，农业发展将承担着促进乡村地区经济发展的功能，但传统的农业园区却存在着发展模式固化的问题，难以实现经济发展常态化下对其转型升级的需求，因此，急需探寻综合性发展模式以解决问题。在此背景下，作为乡村建设与农业综合发展高级业态的田园综合体，是融合现代农业、休闲旅游和田园社区的可持续性发展模式，可以有效推动乡村旅游从单一发展模式转变为农业综合改革发展模式，为乡村旅游改革升级增添新动能，推动农村农业现代化发展进程[2]。为此，本文拟以田园综合体为例，分析乡村振兴背景下乡村旅游政策创新扩散的时空特征、路径模式与驱动因素，透视地方政府进行地区经济发展的行为逻辑，以丰富中国情景下政策创新扩散的研究，探索我国经济结构与社会结构转型的治理之道。

二、关于田园综合体政策扩散的总体考察

从时间上看，我国首个田园综合体项目—无锡阳山田园东方，于2012年在江苏无锡落地实践，地方政府的自主探索实现了田园综合体政策的首次创新。2017 年2 月，中央“一号文件”提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体[3]。随后，在财政部颁发的《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》中确定了福建、江西、山东等18个省份开展田园综合体建设试点[4]。从空间上看，田园综合体项目在东、中、西地区均有统筹推进，引发了全域建设。随着田园综合体在促进乡村地区经济发展中的价值凸显，田园综合体项目在推动农村农业现代化建设发展中的有效性得到了中央政府与相关部门的重视，田园综合体项目建设逐渐在全国范围内展开实施。田园综合体政策作为乡村振兴战略在地化实施的一项有效行动方案，在全国范围内快速扩散，截至2021 年底，全国已有37 个田园综合体建设试点。因此，本文基于政策扩散理论，从政策扩散的时空特征及路径模式解析乡村旅游中田园综合体政策的创新扩散过程与特征。

三、解释框架：政策扩散理论的分析

政策创新扩散是指随着时间的推移，一项政策（项目）在社会系统内通过某种方式交流传播的过程[5]。政策创新扩散理论探讨了多个政府由于学习、模仿、竞争或强制机制在特定的时间内采用或不采用某种政策解决方案的情况[6]。值得注意的是，政策扩散具体是指政策采纳者由一变多的过程，这既可能是一个自发进行的，又可能是存在某个角色助力推广的过程[7]。随着互联网信息技术的发展，公共政策的信息流动与扩散也愈加频繁，政府的政策制定活动也愈加受到社会的关注。选用政策扩散理论分析我国乡村旅游政策扩散旨在从理论框架上阐述乡村旅游“地方实践—试点推广”的理论逻辑，在现实方案中透视乡村振兴战略在基层场域中在地化治理的内在逻辑。

（一）政策扩散的理论要义及本土化成果

随着国外学者对政策创新扩散研究的纵深推进，现其相关研究较为丰富。如学者BROWN 和COX[8]认为政策创新活动具有在时间维度上呈现“S”形曲线、在空间维度上表现为邻近效应、在区域内出现领导者—追随者的层级效应的特点。在此基础上，学者BOUSHEY[9]提出了R型曲线和阶段模式。基于中国单一制的政治体系下，国内学者将政策创新扩散理论进行本土化修订以更好地契合中国话语体系下的政策创新扩散活动，中国情景下的政策扩散别具特色。如学者杨宏山和李娉[10]认为在中国的政策创新扩散过程中，中央政府发挥着主导性作用，并通过试点推广、吸纳推广、强制推行和官员异地交流等方式推动政策创新扩散的速度。学者杨静文[11]对政务中心制度的政策扩散进行了实证分析，验证了中国的政策创新扩散活动符合S形曲线。学者王浦劬与赖先进[12]根据公共政策制定与扩散主体的特点，并结合政策实际运行的状况，提炼了自上而下的层级扩散模式、自下而上的政策采纳和推广模式、区域和部门之间的扩散模式和政策先进区向政策跟进地区的扩散模式四种模式。

（二）开展乡村旅游政策扩散的可行性分析

2018 年9 月，在中共中央、国务院联合印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》中提出，“发展乡村旅游和特色产业，形成特色资源保护与村庄发展良性互促机制”[13]。这意味着乡村旅游从地方实践上升到中央顶层，反映了乡村旅游成为中央政策设计者推动乡村振兴战略在地化实施的重要行动策略。乡村旅游的政策扩散主要得益于两个方面。一方面，政策实验的成功带来的明星效应成为政策扩散的前提因素。“田园东方”因促进地区经济发展而获得上级政府的认可，从而具有政策扩散的初步效应。如今，全国18 个省份已确立了田园综合体项目试点，旨在以试点的形式将田园综合体的政策经验以以点带面的形式推广至更多地区。另一方面，田园综合体的学习与创新不仅为地方政府带来了上级政府的政策支持与资源倾斜，同时企业、社会与农户的协同参与为田园综合体带来了资金、技术与创意方案的支持。除此之外，田园综合体作为新型农业发展模式，有利于一二三产业的融合发展与带动农民增收创业，具有巨大的社会效应。因此，田园综合体带来的政策创益是其政策扩散的驱动因素。

四、乡村旅游政策扩散的时空特征及路径模式

（一）乡村旅游政策扩散的时间特征

截至2022 年4 月，笔者以中央及地方政府颁发的与田园综合体挂钩的规范性文件与工作文件为基准在北大法宝与相关人民政府官网上搜索，共收集到政策文本71份。为细致展现各地区政策颁布的时间分布规律，本文以各地区田园综合体政策颁布时间为横轴，以当年田园综合体政策扩散累计量为纵轴做折线图，通过折线图的分布来揭示乡村旅游政策扩散的趋势与演进机理（见图1）。

图1 田园综合体政策扩散曲线图

从图1中可以发现，我国地方政府田园综合体项目建设存在显著的扩散效应，时间上呈现出“S”形扩散的特征，契合中国情景下的政策扩散时间分布规律。2012年，江苏省人民政府颁发《江苏省人民政府关于同意设立江苏省无锡阳山生态休闲旅游度假区的批复》，意味着田园东方项目正式落地，在随后一年内扩散到四川省成都市。因此，可将2012 年视为田园综合体政策的扩散起点，但由于此期间田园综合体政策尚处于探索阶段，因此田园综合体的政策采纳发生的相对不频繁。随着田园综合体在促进城乡协同发展和促进农村经济发展中的价值凸显，田园综合体项目于2017 年被写入中央一号文件并开始确立试点。至此，各级地方政府以中央出台的政策为导向，兼顾地方发展情况相继出台田园综合体项目建设的方案计划，高位的政策指向引导地方政府出台更为详细的田园综合体项目建设方案。同时，地方政府的先行试点“由点带面”的加速田园综合体项目向周边地区扩散，田园综合体政策进入到快速增长阶段。从整体上看，田园综合体政策还处于S形扩散曲线的第二阶段，这是源于田园综合体政策尚处于成长期，相关发展模式尚处于试验阶段，政策扩散尚未进入饱和阶段，至于何时进入到S 形曲线的第三阶段，还需进一步观察。

（二）乡村旅游政策扩散的空间特征

西方学者普遍认为政策扩散活动具有邻近效应。对应的，我国的政策扩散活动在空间分布上也同样展现出邻近效应的特征，其原因在于：其一，地理位置相邻的地方政府间更容易形成沟通交流网络，信息传递成本更低[14]。其二，相邻地区间的经济发展情况与资源禀赋条件相近，从而为政策创新扩散创造了有利的外在条件；同时，在社会系统相容性的作用下，相邻地区政府间往往处于争先创优的“锦标赛”式府际竞争中，由此进一步推进了地方政府间政策的学习与借鉴，从主观上形成了政策创新扩散的内生动力。从实践上看，自江苏无锡首次建设田园综合体后，越来越多的田园综合体项目布局点在苏南地区落地建设，随后扩散到浙江、安徽等相邻省份。同时，从中央一号文件中确立的试点省份地域分布来看，田园综合体的空间分布趋势呈现较为集中的特点，即试点地区主要分布在经济发展良好与乡村发展具有特色的省市，展现出了明显的政策扩散“邻近效应”。

（三）乡村旅游政策扩散的路径模式

1.自上而下的层级扩散模式。单一政治体系下的中国，中央政府与地方政府间上下级的层级关系是其典型的特征，这样的层级关系意味着中央政府可以通过行政指令的方式在地方政府间实现快速扩散。2016 年，中央农办领导前往江苏对无锡阳山田园东方项目进行考察指导，并对田园综合体在乡村地区经济发展中的促进作用给予了高度评价。2017年，田园综合体被纳入中央一号文件中，并称其为乡村产业发展中的亮点措施。在中央采纳了田园综合体项目后，运用行政指令的形式在各省市间确立试点，即为自上而下的层级扩散模式。于各个省市间展开田园综合体项目建设试点对全国城乡建设发展产生了不容小觑的示范效应，上级政府和相关部门通过对地方创新经验进行倡导有利于地方政府落实与执行该政策。在田园综合体的项目建设中，不同于无锡田园东方自下而上的自发探索，大部分省份的田园综合体项目是在被确立为试点地区后由相关部门的统一规划后展开实施，在确保项目正常开展的同时不损害农户的利益。例如，2018年1月，温州市人民政府办公厅颁发《温州市人民政府办公室关于开展市级田园综合体试点工作的实施意见》，提出了田园综合体项目建设的若干要求和意见[15]。乡村振兴背景下的项目建设政策若被上级政府和相关部门采纳，在上级政府行政指令的推动下，往往能快速推动相关政策扩散到下级政府和相关部门。

2.自下而上的政策采纳和推广模式。政策试点作为基于中国情景下探索出的政策创新模式，其展现的是自下而上的层级关系与地方政府的政策创新与权力分解。在一定程度上，政策扩散就是“吸收”和“辐射”的交集。在吸收阶段，上级政府发挥着裁判者的作用，对下级政府的自主创新进行综合评估，并给予相应的“提示”与“预警”。在辐射阶段，上级政府一方面需要确定试点地区和考量政策扩散的速度，另一方面需对政策实施过程进行监督与考察。在田园综合体的项目建设中，地方政府发挥了积极性和主动性，成为田园综合体政策扩散的行为主体，使其形成了自下而上初步扩散的现象。2012 年，江苏省无锡市“田园东方”田园综合体项目落地实践，运营过程中在促进城乡一体化发展方面发挥了巨大的作用。2016年9月，中央农办对田园综合体项目进行了考察指导并于2017年将其上升为国家政策，实现了田园综合体从地方到中央的采纳过程。2017 年5 月，在财政部下发《关于开展田园综合体建设试点工作的工作》中明确了重点建设内容、立项条件和扶持政策，并确定河北、山西、内蒙古、江苏、等18个省份开展田园综合体建设试点[16]。2017年6月，财政部进一步印发《关于开展田园试点工作的意见》，在文中提出对田园综合体项目进行适时组织考评，实施动态调整，对试点成效显著的，中央将继续给予奖补；对试点工作开展不力，试点成效不明显的，将取消试点资格并通报[17]。从而实现了田园综合体从中央到地方的推广过程。

3.不同发展水平区域间政策跟进扩散模式。WALKER[18]认为某些州在一项政策方面是领导者，其他州争相效仿这些领导者，加以跟进。在中国横向的府际关系中，可表述为许多地方政府接受来自他们地区中的一个或者更多先进地区的指导。以跨区域的两个田园综合体为例，无锡阳山田园东方与朱家林田园综合体从地理位置上看一个属于江苏区域管辖地，另一个属于山东省区域管辖地。由于南方地区相比于北方地区田园旅游产业发展较早，田园综合体项目的建设也先于国内其他地区，在田园综合体项目建设发展过程中必然积累了较为丰富的政策经验。因此，北方田园综合体项目在建设时必将学习与借鉴南方田园综合体项目建设的政策经验。根据区域政策扩散自然传播与扩散的特征，政策扩散将通过政策动力源向区间外政策优势低的地区进行扩散[19]，因而田园综合体政策从南方地区进行自然传播与扩散。在这样的扩散过程中，无锡阳山田园东方扮演着政策先驱领导者的角色，而朱家林田园综合体及北部地区田园综合体政策则扮演着政策跟进者的角色。

4.同一层级的区域间扩散模式。同一层级的区域间扩散模式认为政策创新扩散在受到相邻地区政府影响的同时还受到同一层级政府间的影响。针对多个相同级别城市采纳政策创新的情形，以及同一个省份内部先后推行政策的情况，可以称为同侪效应[6]。无锡灵山小镇与昆山理想村同为政府主导型小镇，在地理位置上都位于江苏省境内，所处城市仅隔一市。同属于市级城市，同级政府间锦标赛式的经济增长需求促使两个城市在公共服务资源与财政资源等方面均存在竞争关系，这样的竞争与博弈意识促使了乡村旅游政策在同级政府间的快速扩散。在实践层面，2019年6月，在《文化和旅游部办公厅、国家发展改革委办公厅关于开展全国乡村旅游重点村名录建设工作的通知》中明确指出，通过委托第三方机构等方式，适时对全国乡村旅游重点村开展考核评估，完善激励约束机制，建立有进有退的动态管理机制[20]。2021 年6 月，在《全国乡村旅游重点村镇名录建设工作方案》中，制定了更为详细的遴选标准，并要求严格落实好动态管理细则。

五、乡村振兴背景下乡村旅游政策扩散的驱动因素

（一）行政体系下的政策实施需求

在中国的行政组织体系中，自上而下的层级关系意味着上级政府可以通过行政指令的形式推动一项政策（项目）的快速扩散与实施。在田园综合体的政策扩散过程中，来自上级政府的行政指令在这其中扮演着至关重要的角色。2017 年，国家财政部颁发的《财政部关于开展田园综合体建设试点工作的通知》实际上就是中央政府对于田园综合体政策推广的重要举措，在高政治势能的推动下，田园综合体政策得以在地方政府间快速落实与实现试点地区相关政策的扩散。同时，在田园综合体项目建设过程中，中央政府给予试点地区资源上的倾斜与财政上的支持，以此激励试点地区根据政策创新性在地化实施。从实践结果上看，田园综合体项目在推动城乡一体化建设和新型城镇化建设方面发挥着巨大的作用，从地方层面来看，田园综合体建设拉动了乡村地区经济发展和改善了城镇单一发展的局面，并以此打破城乡间发展壁垒。国家层面的政策推行打消了地方政府因财政投入局限而不愿推广的顾虑，这是田园综合体政策得以快速推广的主要原因。

（二）政策制定需求

田园综合体的政策扩散是技术导向和社会导向双重作用的扩散结果。技术导向是效率与结果的导向，即认为组织更倾向于学习与模仿其他组织已采纳的且已取得明显价值回报的政策方案[21]。政策的学习与模仿从本质而言是政策的消极执行，因为不同于在自身发展实践中学习总结和发现自身优势，其是通过政策的趋同性展开的政策模仿行为，难以在政策扩散过程中与自身实践相结合。从田园综合体制定的政策内容中可以发现诸多相似之处，政策跟进地区出于项目建设经验不足与经济基础薄弱的原因，以期通过学习与模仿政策先进地区的政策方案以降低政策制定成本与实施风险，同时，上级政府的相关支持在地方政府“政策克隆”中扮演着重要的角色。当一个地方获得政策成功后，往往会吸引上级相关部门的注意与其他地方政府的政策模仿，当其他地方政府对政策内容赋予新的政策目标后，政策创新扩散现象由此形成，因此减少政策制定成本和降低政策实施风险成为田园综合体政策扩散的动力来源。

（三）地区经济发展需求

无论是国家层面的政策扩散还是地方政府层面的政策创新扩散，都是以田园综合体建设为途径促进地区经济发展，从而有效推动城乡一体化发展步伐与为推进农村农业现代化增添经济价值。在田园综合体项目建设自我完善的过程中，地方政府根据地区经济发展需求与人民对美好生活需求全方面、多元化的创造多方面收益，使田园综合体项目建设形成良性循环。例如，在田园综合体项目建设中采用的“农业+文旅+地产”的综合发展模式，就是为了发现乡村风貌与其他产业、产业经济和地方经济的共存关系。“农业+文旅+地产”发展模式能在城乡一体化建设中较大地带动产业辐射力度，实现城乡一体化建设与农业农村现代化发展目标，因此，地区经济发展无疑成为田园综合体政策扩散的重要动力源泉。

（四）横向竞争政策创新需求

在乡村振兴建设发展过程中，地方政府尤其是相邻政府间在资源配置、经济发展与社会公共服务等方面都存在着竞争关系。在田园综合体政策扩散过程中，通过地方政府间的相互竞争，可以促进政策的因应式创新，使田园综合体可持续性发展。通常情况下，田园综合体试点工作开展的越好，地方政府的政治收益越明显，与此同时，地方政府还需考虑被纳入乡村振兴发展考核的田园综合体项目发展对本地GDP 的贡献，这些内容都将成为田园综合体政策内容是否有利于地区经济发展的验证。例如，在财政部办公厅印发的《财政部办公厅进一步做好国家级田园综合体建设试点工作的通知》中提出，以适当的方式对试点项目组织开展评价评估。这样的形式使不同地区的田园综合体项目在建设过程中存在竞争行为，同时从中也可以透视出地方政府在乡村振兴建设过程中的竞争行为。这样的实践模式可以成为乡村振兴建设中新的产业经济增长点，加速农业农村现代化进程。因此，横向竞争下的政策创新为田园综合体政策扩散提供了动力源泉。

根据以上分析，本文绘制如图1所示的地方政府采纳乡村旅游政策的驱动因素分析框架图。

六、结语

在乡村振兴全面推进的背景下，乡村旅游政策扩散活动日渐频繁并展现出不同的扩散路径，充分体现了乡村振兴背景下乡村旅游不同路径的政策扩散过程。通过对田园综合体案例的政策扩散分析后发现：在时间维度上，乡村旅游政策扩散符合“S”形曲线规律，且处于快速扩散阶段；在空间维度上，乡村旅游政策扩散具有强烈的邻近效应，符合涟漪地理流扩散的特征；在扩散路径上，其路径模式包含有自上而下的层级扩散、自下而上的采纳与推广、同一层级区域间的扩散和不同层级区域间的跟进模式。研究发现，地方政府在面对国家级战略布局时，首先，来自上级组织的行政指令在地方政府的政策创新方面发挥着主导性功能；其次，源于学习与模仿机制，在同侪压力的作用下主动扩散乡村旅游政策；最后，地方政府在地区经济发展与“政策锦标赛”的压力下加速了乡村旅游政策创新扩散步伐。

乡村旅游作为地方政府实现城乡统筹发展与推进乡村振兴战略的重要抓手与切入点，在中央的持续政策宣导下实现了在地方基层场域中的实践推行，具有政策扩散的效果与意义。从政策扩散理论视角对乡村旅游政策进行研究有助于乡村旅游政策的良性发展，也对我国农村农业现代化发展提供一定的启示和借鉴。一方面，在乡村旅游实施过程中，应打破固有的执行模式，各地方政府应根据本地区的资源禀赋条件因地制宜地制定乡村旅游政策，以避免盲目模仿带来的“政策不融和”现象；另一方面，上级组织在对乡村旅游宏观调控的基础上应给予地方政府更多的自由裁量权，使地方政府在政策执行过程中增加弹性，畅通政策执行通道，使乡村旅游成为地方经济增长点。

图2 地方政府采纳乡村旅游政策的驱动因素分析框架