基于内部控制视角下的交通运输财务管理信息化建设研究①

牟华娟

（交通运输部北海救助局，山东 烟台 264012）

一、内部控制与财务管理信息化融合发展的必要性

（一）优化内部控制环境的需要。控制环境包括治理职能和管理职能，以及治理层和管理层对内部控制及其重要性的态度、认识和措施。控制环境设定了内部控制基调，影响职工对内部控制的认识和态度，良好的控制环境是实施有效内部控制的基础。财务管理信息化让传统的粗放办公更加精简集约，管理模式和管理载体都会发生较大改变，管理者更容易获取财务信息，内部控制通过信息化更容易得到固化。

（二）降低管理风险的需要。财务管理的信息化将业务流程进行了自动化的设置，大大降低了业务人员操作中的舞弊或疏漏风险。同时快速便捷的信息处理能力，能更快、更好、更准、更科学的为管理层的决策提供数据支撑。内控制度通过信息化手段固化后，能确保决策有效落实和执行。

（三）提高工作效率的需要。财务信息的数据庞大，人工计算的效率和效果远远低于软件的核算功能，时效性和准确性都差距甚远。在流程控制上，程序化的设置规范了审批流，不仅避免了越级越权审批、人为操控等行为，还大大压缩了文件审批流转时间。财务数据到报表生成的过程中，传统的人工核算不仅容易出错，数据的衔接和对账也耗时耗力，差错率较高，信息化可以实现经济业务事项的全生命周期管理和查询，且能确保时效性和准确性。

（四）加强信息与沟通的需要。预算和绩效管理重要性不断显现，通过信息的开放性和多元性共享，可以让职能部门真正参与到全员预算管理的体系中，依托于预算归口管理的主线，日常管理中实现数据共享、各司其职、授权明确、审批顺畅。同时信息化快速的特点，能及时为部门间沟通提供平台，打造“业财融合”的良性沟通机制。

（五）提升财务预警和监控的需要。管理关口的前移，要求转变控制方式，更多的进行事前和事中控制，信息化的监控手段和监控方式更为灵活，随时随地监控且不会影响正常工作，在关键风险点的程序预设更能有效实现事前监控，如无预算无法支出控制、无审批无法支出控制等。

二、内部控制与财务管理信息化融合发展中的问题

（一）欠缺一体化的设计理念。理念直接决定管理方向，顶层设计做好了，才能“登台唱戏”。财务管理作为单位经济业务活动的管理中枢，信息化的设置应秉承一体化的管理理念，一是理论指导层面的内部控制“体系化”，二是实务操作层面的“制度化”，三是落实层面的“信息化”。“体系化”为“制度化”提供指引，“信息化”为“制度化”提供载体。这样的信息化管理才能实现最终的预算、核算、决算“一体化”，资金流、业务流、信息流“一体化”，内控制度、业务流程、审批控制“一体化”。

（二）财务管理信息化领域局限。财务管理信息化在较长一段时间内停滞在会计电算化的阶段，局限于会计核算的电脑办公，内部控制单位层面和业务层面的规范要求没有通过信息化手段落地，制度挂在“墙上”，执行力大大被削弱。同时信息化因为局限于核算领域，且不能互融互通，难以确保制度执行中相互补充牵制，单位内部各大信息板块形成了信息孤岛，如人事数据、船舶动态数据等难以共享，各自为政的结果是效率低下，资源没有有效整合。尤其在移动办公方面，更是远远落后于时代的发展，如与银行、税务、工商等的互联、资产移动盘点、手机拍照上传票据等。

（三）内部控制与财务管理信息化间缺少融合介质。内部控制往往被片面理解为内部规章制度，对制度的重视又局限在教条式的“遵章守纪”层面，缺乏将制度规范化、将规范程序化、将程序信息化的媒介。作为预算贯穿经济业务事项始终的行政事业单位，打造内部控制与财务管理信息化融合的管理体系至关重要。体系应以预算定额标准建设为主线，内部控制规范为依据，财政性资金管控为核心，信息化平台为依托，预算归口管理为保证，预算绩效评价为助推器，所谓“殊路同归”，紧紧扭住预算这个“牛鼻子”，抓铁有痕。

（四）内部控制长效机制不健全。内部控制是一种贯穿于决策、执行、监督全过程的环环相扣、平衡制约的动态机制贯穿于单位经济业务活动的始终，风险评估、业务流程梳理、规章体系建立、信息化应用、内部控制评价等环节相辅相成，但内部控制自我评价工作开展以来，真正从风险评估出发，因地制宜的科学搭建制度体系且保持制度时效性的单位欠缺，制度的特色性有待提高，经济业务管理较少基于风险分析层面编制规范的流程图，更莫谈流程图嵌入信息管理系统形成智能管理体系。

三、内部控制与财务管理信息化融合发展设计方案

（一）内部控制长效机制的建立

1.全面预算定额标准体系建设。构建全面科学合理的预算定额标准体系是推进预算管理向精细化、标准化发展的基础，为避免预算与定额两张皮，应确保标准体系紧贴单位发展规划和年度工作任务，秉承零基预算兼顾历史数据的深入分析，将绩效理念融入其中，在单位特色预算项目上下功夫，一要确保预算与业务活动紧密结合，分层次设置预算项目，便于后续归口管理的实施；二要根据会计科目的内容设置预算项目，处理好预算口径与核算口径的勾稽衔接关系，为今后信息对称奠定基础；三要确保预算项目具备可比性，不同下属单位间的同类预算项目和不同时期的同一预算项目口径一致，便于分析研判。

2.经费预算归口管理。归口管理是指单位根据赋予的权利和承担的责任，按特定的管理渠道实施管理。归口管理是管理的基本手段，其实质是让专业部门管理其擅长的工作。财政部强调，在全面预算管理各个环节，预算管理部门主要起决策、组织、领导、协调、平衡的作用。预算归口管理既是落实全员预算的重要途径，也是推进精细化管理的需要。全面预算管理是与每个部门甚至每个员工都有关系的事情，要充分发挥有关部门特别是专业性较强部门的作用，通过预算归口管理后，相关业务与开展业务过程中的费用必然会统一在同一个部门的管理之下，从而实现业务流与资金流相统一，在费用全生命周期管控中实现有效的内部控制。

3.全面风险评估。行政事业单位内部控制建设的主要内容就是分析经济业务活动的风险，识别风险点，然后因地制宜设置控制方法并监督执行。行政事业单位的公益性决定了面临的风险具有独特性，单位层面和业务层面的风险评估应结合单位业务特点，紧紧把握资金这个核心，注重重点领域、重点环节的风险分析，其实质是提出问题、分析问题、解决问题的系统工作。风险控制应区分管理风险、核算风险、支出风险等类型，强化风险影响要素分析，预计其对管理工作的影响，经过定量与定性的分析，对损失程度和频率进行全面研判，采用不同的手段予以规范和控制。

4.业务管理流程图的编制。业务管理流程图是一种描述管理系统内各单位、人员之间的业务关系、作业顺序和管理信息流向的图表。它用一些规定的符号及连线表示某个具体业务的处理过程是一种用图形方式反映实际业务处理过程的“流水账”。绘制这本“流水账”对于信息化过程中理顺和优化业务过程意义重大，既能帮助分析人员找出业务流程中的不合理流向，又是设置信息化流程的基础。业务管理流程图应基于内部控制规范要求，结合单位内部控制制度，梳理出符合单位层面和业务层面控制要求的图表，不仅是对现行制度执行情况的简单梳理，更是对规范化要求的再理顺。

5.闭环管理体系的搭建。闭环管理PDCA（计划—执行—检查—纠正）不仅可以应用于内控制度体系建设，还是信息化流程设计的核心指导思想。既是对单位管理体系的要求，也是对全部经济业务事项全生命周期的要求。管理体系秉承纵横交错、互相补充的原则，能更好地实现管控效果。经济业务事项全生命周期的闭环管理，以及经济业务事项相关内容的闭环管理更能实现有效控制的目标。闭环管理应牢牢把握住“预算”这一主线，发挥预算的计划能力和控制作用，真正运用这一有效工具促进资金流、业务流与信息流的融合。

6.制度体系的完善。制度体系是内部控制有效实施的关键，通过风险分析等发现的问题需要通过制度进行再约束，流程梳理中不合理的“流向”需要通过制度予以牵制，制度体系完善关键在于相互制衡原则的应用，要把全员性、系统性、完整性、公平性等贯穿全局，制度体系的信息化嵌入及实时查阅也应是重要方向。

（二）内部控制一体化管理信息平台的设计框架（详见图1、2）

图1 内部控制一体化管理信息平台架构图

1.基于内控规范要求的平台模块设计

一是模块设计原则。将经济活动及其内控流程嵌入信息系统，构建制度化管理与信息化建设相结合、经济业务信息联动、数据共享的财务管理一体化信息平台，平台内模块的设定紧紧围绕经济业务事项全生命周期管理的模式，各模块既相对独立，又相互贯通。

二是模块设定涵盖全部内控层面。一体化平台秉承“一体化”的原则，注重模块间的紧密衔接关系，结合财务管理职责，依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》中业务层面内部控制的六大方面：预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理，设计平台模块，信息系统与财务核算软件进行直接对接，模块与内控规范以及救捞财务管理制度体系实现对应互补。

三是模块间实现互融互通。平台内模块的设定紧紧围绕经济业务事项全生命周期管理，各模块既相对独立，又相互贯通。在做好信息化规划的同时，改变信息分割的传统模式，致力于打造“一站式”完成经济业务事项的管理运行载体。实行预算、核算、决算一体化，资金流、业务流、信息流一体化，内控制度、业务流程、审批控制一体化。

图2 预算管理系统示例图

2.基于预算定额的主线设计

一是打造全面预算定额管理体系。以全面预算定额管理为主线，搭建顶层设计体系，致力于内部控制业务层面的预算、收支、采购、资产、建设项目、合同六大业务领域风险防控。详见图3。

图3 全面预算定额管理顶层设计图

二是全面预算定额标准嵌入信息系统。定额标准建设目标是实现资源合理配置以及资产与预算衔接，以交通运输部救助单位为例，可结合救助业务特点，以固定定额、浮动定额和动态调整定额相结合的方式，形成日常性支出类通用定额标准、救助专项支出类特殊定额标准、专用设备购置支出类定额标准和维修项目支出类定额标准等，结合救捞系统船舶定额标准进行标准细化并实行配套单船管理，并将全部标准作为基础数据进行系统设置。

三是进行全面预算归口管理设置。突出在“全”上下功夫，即全员参与、全方位、全过程。建立“预算管理领导小组—领导小组办公室—预算归口管理部门—预算主体单位（部门）—预算管理员”五级预算归口管理体系，按照“谁执行谁编制、谁主管谁审核、谁归口谁把关”的原则，确保每一项支出都有预算控制、专业审核、归口把关。

3.基于流程图的程序设计

一是对主要经济业务事项实行全生命周期管理。按照闭环管理、协同有序、衔接顺畅的管理理念，内控制度体系秉承纵横结合、交叉互补的原则搭建，实行经济业务事项的全生命周期管理，不仅考虑整个流程的管理闭环，还应打造流程中每一环节的管理闭环。详见图4。

图4 财务管理全生命周期闭环管理流程图（以资产采购为例）

二是优化业务流程。全面梳理业务状况，分析风险隐患，确定业务流程主要环节和关键控制节点，绘制业务流程图，强化支出管控并奠定信息化基础，结合经费管理办法，使管理过程环环相扣、彼此制约，确保经费支出规范合理。

三是规范预算项目的全流程管控。在具体信息系统设置中，以资产采购为例，预算定额为起点，纳入单位预算定额的项目经归口部门下达采购委托单后，按照采购有关要求进行采购并上传系列资料，按照合同管理流程进行采购流转，按合同约定进行付款并关联付款信息，在报销环节进行相应自动账务处理，数据通过后台云端进行数据分析和汇总，形成满足需要的各类报表。在具体控制中，预算为核心要素，始终秉承无预算无支出，超预算无支出的理念。

4.基于风险控制的关键点设计

一是内部控制实行信息化嵌入。围绕经费全面可控，将预算定额标准以信息化手段贯穿经费管理全过程。围绕数据共享，实行动态财务数据分析，并打通预算、支出、资产入账等环节的衔接关口。围绕风险预控，实行事前关键环节预控、事中实时提醒，使风险防控点得到有效控制，补齐事后错误难以整改的内控短板。

二是规范会计基础工作。加强会计控制和单据控制，对经费开支所需原始凭证分类设置，对发票真伪进行报销前查询，对需要进行事前报告审批的开支明确相关程序，对报表格式统一设置，实行凭证自动生成等。

三是全面梳理经费开支程序，搭建管理闭环。将每一项管理活动分解为若干环环相扣、彼此制约的过程 确保每一个过程都有标准化的程序和内容。如某项固定资产采购，一是采购关联预算管理，有效避免无预算支出、超预算支出，并可实时查询预算执行进度；二是采购关联合同管理，避免采购程序不规范，并可实时形成合同台账；三是采购关联固定资产管理，避免资产入账不及时，并实时生成固定资产台账；四是采购关联会计核算，避免不按合同进度付款，并实时进行账务处理；五是采购关联网银支付，避免资金错付，并形成对账明细。

四是强化关键环节预控。在基本建设、采购、资金支付等环节采用信息化手段实行预控。如建设项目合同签订前，对招投标等基础性资料设定归口部门预审，凡资料不全或不符合建设项目规定则无法进行后续审批流转；需签订廉政合同，系统进行相应提醒；款项支付超预算，系统自动设限；支付款项付款信息与合同不一致，系统自动拒付等。

（三）互联网及移动平台端的功能应用设计

从网络架构上，财务信息系统一般架构在单位内网上运行，但是由于工作需求，提高信息系统准确性和及时性，在充分保障安全的前提下，构建系统与互联网的关联，移动端的审批流与网络端的审批流应保持一致，确保业务流程符合内控要求。通过互联网及移动应用，打破系统应用的时间空间限制，方便用户随时随地处理相应的业务，进一步提升工作效率。

1.银企互联。在信息化系统中进行银企互联的对接，通过银企互联，实现来款的自动化处理与付款的批量自动处理。同时通过对接业务系统中涉及到需要付款的业务流程，实现业务单据自动生成付款申请，并在银企互联中进行付款审核，审核通过后通过银企互联的对接进行付款。通过系统对接自动付款，减少人工操作，确保减少付款错误。通过银企互联，将来款自动生成来款单据，进行入账，并自动生成资金日记账。

2.固定资产（存货）盘点。在移动端建立资产移动盘点业务功能，利用移动应用的扫码功能和移动中的手机定位技术，实现全员盘点，有效记录资产的位置及图像信息，使盘点结果更准确，盘点任务执行更高效。尤其是交通运输行业，涉及的主要资产船舶一般处于移动状态，其燃油、备品备件、材料等管理是内部控制重要环节，通过燃料及高值耗材档案管理，采购入库报销管理，出库管理，台账管理，统计分析功能，引入信息系统，不仅便捷了资产盘点，更大大提升了管理监控效果。

3.票据管理。根据发票识别出的信息自动匹配填报单据相应信息，减少错误风险，缩短报销时间，提高办事效率。通过移动端实现发票的智能管理功能，通过图像识别功能与国税局金税三期系统进行实时联网查询，对纸质发票和电子发票进行验真、查重，避免“假发票”，严格财经纪律的落实。对于连号发票、发票时间异常等存疑发票，系统给出智能提示，保证数据准确性。对于上传的发票支持根据权限可以进行批量下载存档等操作。详见图5。

图5 票据管理流程

4.公务用车管控。建立完善的公务用车管理业务流程体系，充分体现内控业务管理流程，实现公务用车财务管理业务的规范化、流程化、网络化。涵盖车辆的预算、配置、使用、处置、统计等各项财务管理内容，以技术手段规范公务用车管理行为。建立公务用车管理动态数据库，全面、准确、动态地反映公务用车的总量、构成、分布、变动等信息。以动态数据库为基础，建立车辆管理、数据查询和综合分析等功能的管理。自动出具业务分析报表和公车支出统计分析报表，为强化公车管理提供数据支撑。在移动端开发公务用车的申请功能，实现公务用车的申请，审批和派车的移动化，并结合司机端功能进行业务的闭环管理。详见图6。

图6 公车管理模块功能设计

5. 移动报销。职工出差期间，利用移动端移动拍照的优势，可直接以拍照形成附件，分类保存在各类单据中；开发智能差旅功能，自动进行补贴控制，严格执行出差制度；自动查询相应的预算信息，确保差旅报销在预算控制的范围内；自动进行时间的计算，一差一批，规范差旅业务的管理。出差人员可以便捷远程操作系统，及时办理各类业务，同时又可以通过移动端实现预警提示作用。

6.移动查询。按照交通运输部、财政部等部门的要求，在移动端进行内控一体的数据进行接口对接，按操作人员的查询及工作需求，实现相应的报表自动推送；并可与单位内部其他信息化系统进行对接，打破信息分割，在不同的业务之间、不同的信息系统之间实现单位内部数据的对接。通过移动的数据分析功能，可以加强对合同、大额支出等的分析，自动推送各类统计分析报表，为领导决策提供实时详细数据支撑。详见图7。

图7 移动平台端的功能应用设计

财务管理科学有效运行、信息数据真实可靠的基础是内部控制的有效运行，而财务管理信息化有助于内部管控的实施。内部控制与财务管理信息化相辅相成的关系要求单位顺应时代发展的趋势，在信息化设计及发展中应紧紧围绕内部控制要求，不盲从，不照搬照抄，脚踏实地，结合单位实际设计出适合的信息化系统，并与时俱进地不断加以改进