人口老龄化背景下降低养老保险费率的一般逻辑

张 颖

（沈阳师范大学管理学院，辽宁 沈阳 110034）

一、引言

降低企业税费负担，激发市场活力，刺激总需求，这是当前一段时间我国政府推动经济增长与发展的政策导向之一。与世界相比，中国养老保险制度高达28%的费率与低至40%～50%的养老金替代率水平形成倒挂，中国养老保险费率偏高成为不争的事实。面对经济下行压力，减轻企业尤其是小微企业税费负担成为必然选择。我国政府为此作出了多种努力。2016年养老保险单位缴费比例全国统一标准由20%调整至19%；2019年国务院办公厅再次做出降费决定，将城镇职工基本养老保险单位缴费比例标准从19%再次调整至16%。与此同时，国家还打出了阶段性降费与长期性减费的“组合拳”，包括“社保入税”、调整就业人员平均工资计算口径、阶段性降低失业保险工伤保险费率等决定与措施。社保降费政策受到企业欢迎的同时也给养老金计划提出了新的挑战与难题。如何实现养老保险费率降低的同时促进养老保险制度的可持续运行与经济增长的协调发展？这是学术界一直在探讨的问题[1]，也是本文想要研究的重点。

二、人口老龄化与降费政策“不可能三角”

当前，我国人口老龄化局势严峻。从全国的情况来看，我国于1999年进入人口老龄化社会，此后人口老龄化程度不断加深。2020年我国65岁以上老年人占比达到28%以上，随着医药技术的快速发展，我国人口平均寿命延长，到2060年我国65岁以上老年人占比将超过50%（见图1），养老金支出占GDP的比重也将超过10%。按照目前养老保险制度安排，随着老龄化趋势的加剧，我国养老金支付缺口将会越来越大。据人力资源与社会保障部的数据统计，2020年在养老金的中央统筹调剂数据中，仅有广东、北京、福建、江苏、浙江、上海、山东7个省份的养老金存在净贡献，其余省份中扣除贵州、云南、西藏属于零贡献外，均要接受中央财政的净拨款。这意味着，如果没有中央调剂金的补充，超过20个省份的养老金将会面临支付缺口。另外，根据全国社会保障研究中心发布的《中国养老金精算报告（2019-2050）》显示，我国未来30年养老金的制度赡养率将会翻倍，养老金的当期结余将会于2028年出现赤字，累积结余也将会在2035年消耗殆尽。[2]虽然这种悲观的预测数字还会因为改革效应的逐步显现以及养老金入市投资等不确定性收益情况的影响而有所改善，但仍然向世人显示出了人口老龄化所带来的严重问题。面对人口老龄化，养老金计划如何满足退休人员的基本养老需求，养老保障如何有效地保证老年人老有所养目标的实现，这些问题必然引起全社会的重视。

图1 中国65岁以上人口变化情况

一边是养老保险费率不断降低，一边是人口老龄化带来的老年抚养比上升，这使得在保证养老金待遇水平不降低的条件下实现降费与养老保险基金财务平衡的政策目标面临困难与阻碍。按照平均水平计算，我国养老金替代率水平呈现逐年走低趋势，从改革初期的60%多降低至如今的40%左右，而国际上规定的养老金最低替代率标准为55%。我国已经跌破警戒线的养老金待遇水平已然无法进一步降低，而要保证养老金待遇水平不降的同时降低缴费水平并且还要实现养老保险基金的财务收支平衡，这在现有养老保险制度体系下存在很大的实施难度。学术界对此展开讨论与研究。封进（2013）认为，降低缴费率会通过参保激励机制提高缴费基数做实程度，从而可以通过提高实际缴费率来促进养老基金收入增长。景鹏和郑伟（2019）研究表明在降低缴费率的同时优化财政支出结构有助于促进经济增长，这就为经济增长助推国民收入水平提高进而增加养老保险缴费收入提供了证据。然而，更多的证据与研究成果却表明降费改革所追求的政策目标：养老金待遇水平不降、养老保险基金财务收支平衡、降费以促进经济增长三者很难兼顾，不能同时实现，因此形成了降费政策目标中的“不可能三角”。[3]

三、破解降费“不可能三角”的路径

目前，已经有很多学者从理论与实践双重视角证明了降费政策“不可能三角形”的存在，亦有学者们给出了破解“不可能三角”的路径与办法，[4]例如：增加财政补贴力度、延迟退休年龄、增加国有资本划转收入、提高养老保险最低缴费年限、降低养老保险待遇给付规模、提高养老保险金投资收益等。事实上，即使没有养老保险降费政策的提出，这些路径与办法也是中国应对人口老龄化问题时所提出的应对措施与必走之路。我国已经在分阶段逐步延迟退休年龄、国务院已经在2017年正式发布方案通过划转部分国有资本来充实养老保险基金、养老金待遇虽然每年都在上调但在领取养老金条件方面已经在收紧养老保险给付的对象数量……。事实证明，上述一系列办法是人口老龄化社会必由之路，但却收效甚微，如若不能兼顾考虑经济增长与民生保障的协调发展问题，将仍然无法从根本上解决人口老龄化所带来的难题以及保证养老保险制度的可持续性发展。为此，本文提出另外一套逻辑：从注重对养老保险基金的灵活使用入手，加快对养老保险基金进行多元化、国际化、专业化的投资，使这部分规模庞大的资金走向投资市场，投入到经济建设中去，并以此增加养老保险基金投资收益，通过提高外部收益率（主要是超额风险投资收益）来提高养老基金收入水平。由此才能真正地实现降低养老保险费率、促进经济增长、在养老金待遇水平不降低的情况下又保持基金收支平衡。

在对养老保险基金进行投资运用的问题上，我国政府的方向是明确的，学术界也在呼吁必须提高养老保险基金的保值增值能力，必须彻底改变养老保险基金面临贬值风险状态的局面，但是效果并不尽如人意，养老金入市进程比较缓慢。社会保障制度改革以来，养老保险基金投资管理经历了三个发展阶段：第一阶段（1985年～2000年）严格禁止养老保险基金入市投资，我国政府在这一阶段明确规定基本养老保险基金要追求安全稳健，除了存银行和购买国债之外不能投资于其他资本市场，养老金投资股票等资产被认为是违法的；第二阶段（2000年～2014年）养老金入市投资的试验阶段，全国社会保障基金成立，随着这部分资金的投资运营，各个地区看到了社会保障基金投资所带来的好处，以广东深圳和上海等市为代表，各个地方开始尝试着将基本养老保险基金的结余基金委托全国社会保障基金理事会进行投资运营，我国养老金入市进入实验阶段；第三阶段（2015年至今）养老金正式入市运营，以2015年国务院颁布的《基本养老保险基金投资管理办法》标志着养老金正式开启进入资本市场投资运作的新局面，目前，中国已经有18个地方政府将基本养老保险结余基金、个人账户基金等委托给全国社会保障基金理事会进行投资。

借助养老金入市的“东风”提高养老保险基金投资收益率，一方面能够提高养老保险基金的给付能力，另一方面还能够促进养老保险制度的降费改革。可以说，保证养老金入市后获得稳定的投资收益率将会成为破解降费“不可能三角”的有力途径。加拿大CPP改革就是最好的明证。1997年，加拿大连续发布的两期精算报告给出了CPP改革的大致图景。8年内快速提高缴费率水平，快速建立一个资金池，同时组建养老基金投资管理公司进行养老基金的风险投资，换取超额投资收益，提高养老保险基金的外部收益率，提高基金偿付能力。8年后的缴费率水平则不再提高，2003年以后保持在9.9%的恒定缴费率。与第15期精算报告中显示的缴费率相比，养老保险缴费率不断提高的压力得以扭转，大大减轻了后代人的经济负担。[5]可见，降费改革“不可能三角”是能够在养老保险基金获得超额收益的条件下得以破解的，也只有这样，养老保险费用才能真正降下来。

四、我国养老金入市投资现状

2000年以来，全国社会保障基金理事会以直接投资与委托投资等方式，对中央财政支持的全国社会保障基金、各省份委托投资的基本养老保险基金与个人账户基金进行投资运营，其总的投资收益额与投资收益率情况如表1所示，扣除掉2008年与2018年投资收益呈现负增长的情况（受金融危机影响），其余年份投资均有正的收益，但投资收益率却并不稳定。2006与2007年投资收益率高达29.01%与43.19%，经历金融危机以后开始收缩，进入2010年以后十年收益率一直较低且无稳定的增长趋势。按照几何平均办法计算的20年来的年均投资收益率为8.14%，扣除掉年均通货膨胀率的影响，其实际年均收益率为5.83%，但是这并不能排除有些年份实际的社保基金投资收益率为负数的情况，例如在2016年，通货膨胀率水平（2.00）就高于投资收益率（1.73）0.27个百分点。

表1给出的只是全国社会保障基金理事会进行社保基金投资所获收益的总体情况，如果单独考虑基本养老保险基金的投资问题，则其投资收益会更低一些。由于基本养老保险基金入市投资的时间比较短，且其投资运营的数据库还在逐步构建与完善中，本文只能从全国社保基金投资情况中对基本养老金入市投资作出大致的推断。

表1 全国社会保障基金理事会编制社保基金历年收益情况（部分年份）

上述情况说明，我国养老保险基金投资运营思想虽已形成，但投资收益的效果却并未凸显，究其原因主要来源于三个方面。第一，我国尚缺乏专业化的社保基金投资管理机构，投资渠道与手段比较保守，以银行存款、购买国债等形式形成的基金运营收益自然是有限的，基金投资收益率很难稳定提高。第二，由于人口老龄化与历史债务的影响，我国能够用于投资运营的养老保险基金池规模有限，难以形成大规模的投资收益。目前，我国社保基金投资主要包括中央财政支持的全国社会保障基金、地方基本养老保险基金结余基金与个人账户基金、企业年金基金与职业年金基金。从中央养老金调剂运行情况来看，我国目前仍然有二十多个省份养老金给付需要中央政府的调剂支持。这些地方的养老保险基金很难形成大量的结余基金用于对资本市场的投资。第三，目前，我国发布的养老金精算报告预测称到2035年我国养老金累积结余将要被消耗殆尽，这种精算结果实际上是建立在未考虑到养老金入市后获得较高投资收益基础上的。我国缺乏结合投资收益情况的、专业化的养老金精算报告指引，缺乏相应的人才对养老保险基金的收入、支出、投资运营情况进行精算与预测，因此很难给出科学的降费与基金投资的依据，束缚投资决策，收益自然难以实现稳定性增长。

五、有效推进养老保险降费改革的政策措施

中国目前正在进行养老保险降费改革，在减轻企业税费负担方面初步发挥了作用，然而这项政策能否在促进经济增长的同时更好地保障老年人退休生活需要仍然存在很大不确定性。要实现中国养老保险降费改革在经济与社会层面的双赢必须要在已有推进思路的基础上，注重对养老保险基金的投资与运营。为此需要采取以下应对措施。

首先，我国需要尽快建立起养老保险基金多元化投资机制，提高养老基金投资收益促进基金自我增值。目前，我国养老保险基金面临国内、国际两种市场，可以投资的工具有股票、债券、基金、不动产与基础设施建设等，但综合投资情况为固定权益类投资占比50.66%，股票占比32.39%，实业投资类占比16.31%，现金等价物占比0.64%。投资运营收益还非常低，养老保险基金具有贬值的风险，这种状态非常不利于降费改革政策的平稳推进，需要借助于国际化投资环境，不断拓宽我国养老保险基金的投资渠道，发挥全国社会保障基金理事会的投资管理功能，更好地服务于养老基金发展。

其次，我国需要在原有改革思路上加快步伐，延迟退休年龄、提高养老保险最低缴费年限、全国各地统一由税务部门征收社会保险费、严格控制养老金待遇水平结构性非公平、加快实现养老保险中央统筹调剂，通过这些措施齐头并进，快速形成一定规模的资金池，为养老基金投资运营奠定基础。

再次，我国需要培养一批技术过硬的精算人才队伍，通过保险精算报告为养老保险基金改革提供更为精确的方向指引。保险精算是为当代社会风险处理提供有效数学分析基础的工具性科学，而掌握保险精算技术的高级人才则是风险评估与风险管理中的中流砥柱。对于养老保险制度发展而言，保险精算人才也至关重要，他们能够通过精确的数学运算为养老保险基金的运营、发展以及制度改革与完善提供合理化建议。