海南自贸港建设背景下容错纠错机制适用研究

2022-06-07黄维

湖北第二师范学院学报 2022年4期

关键词：自贸港海南程序

黄维

（海南大学公共管理学院，海口 570228）

容错纠错机制在于构建一个新型工作机制，以鼓励干部在工作中勇于尝试、敢于创新，并宽容他们在创新工作中的失误，大胆推动改革发展。

一、国内外容错纠错的做法及启示

（一）国外政务中容错纠错的做法

美国政府中的容错纠错机制是以法治为主导的司法审查原则管理办法。第一，审查能力原则即美国法院不仅能依据既定法律条文进行行政程序审查，而且能超出法律明文规定的程序审查违法的行政程序；第二，禁止授权原则是禁止国会将行政权限进行“寻租”出售，进而使行政部门频繁试错。在美国“双原则”的容错纠错机制下减少了行政过失的数量，优化了竞选机制的正向效应，进而生态化美国行政改革走向。英国则是以契约精神为主导的容错纠错机制，又称行政宽容机制，它以协商讨论为主的方式对行政过错方和相对方做均衡化处理，将法律的强制性惩罚机制后置，与美国有着明显不同。德国政府做法介于英美之间，既没有像美国采用严格的法律程序加以规约，也没有如英国那般以古典的契约伦理来限制，而是以宗教主导型采用灵魂教化方式从深层次降低行政过失频率，德国这种具有宗教宽容精神的监管特性对于各类各级行政系统的优化转型起到了很大的促进作用。[1]

（二）国内政务中容错纠错的做法

通过在政府门户网站上检索“容错纠错”关键词，同时剔除已经失效的文件和相关新闻动态，最终获取地方规范性文件和工作文件27部①，相关政策指导性文件50余部，其中9省（自治区、直辖市）对外发布的典型容错纠错案例22个。②

从上述诸多文件可以看出我国各地容错纠错的思想已逐步融入到工作实践中，在一定程度上提高了创新创业的积极性、主动性和创造性，并营造出鼓励创新、宽容失败的环境，推动全社会形成“想改革、敢改革、善改革”的良好风尚，从制度上引导奋发向上；同时还发现现行的容错纠错机制中也存在需要改善的地方，如文件制定与“局部空转”并存，文件制定的多，实际执行的却比较少；典型案例的指导效应不足，解释力度不够，宣传效果不明显等问题。[2]-[3]

（三）国内外现行方式对海南的启示

健全完善容错纠错机制是新时代激励敢干敢想敢担当的重要内容，是解决我国当前队伍建设问题、应对好国内外改革风险、助推全面深化改革的重要举措。如今正值海南自贸港蓬勃发展之际，作为我国改革开放的深水区、试验区，全球开放水平最高的特殊经济功能区，每一步都是在不断探索中前进。这种形势下，建立健全包容错误、鼓励作为的容错纠错机制，对于推动自贸港的发展具有重要的意义。

二、将容错纠错机制融入海南自贸港建设的逻辑分析

（一）将容错纠错机制融入海南自贸港建设的必要性

根据中共中央国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》，海南自贸港的建设是党中央着眼于国内国际两个大局，在世界发展变革的新形势下作出的重大举措，旨在提高国内市场开放水平，打造国际化营商环境，推动经济全球化，构建人类命运共同体的实际行动。在此环境背景下建立起的自贸港，其面临的机遇是巨大的，所遭遇的问题也是陌生的，这就要求承担着建设海南自贸港任务的广大干部在工作中要勇于尝试，敢于创新，以新的思维、新的方法去对待新的问题。例如，在开展自贸港建设工作时，如何将国外的先进经营方式、管理方法制度安排等同中国特色社会主义结合起来，坚定走社会主义开放道路；既体现优势又体现特色，既学习又创新等等，都不断地挑战着广大干部的传统工作方法和工作模式。[4]

因而，传统的工作方式和工作方法已经不能完全适应海南自贸港的建设，作为全面深化改革开放的试验区，建立一个优良的改革创新环境，确立一个新型工作机制来激励广大干部在建设自贸岛的各个方面勇于尝试、敢于担当，不断试错、纠错，摸索出一条适合发展的道路出来，在当下时节尤为重要。

放眼全球，海南自由贸易港的开放模式是独一无二的，是一种新型“港+产+岛+网+制”的综合性、高水平的自贸区模式，这对于海南而言是一种前所未有的机遇和挑战，有大片的空白区域需要填补和攻克，更需要突破既有的法律法规和体制机制的思维限制，如探索建立“一线”放开、“二线”管住的新型自由贸易港制度体系，率先试点调整法律法规等。如今，全球贸易保护主义抬头，固有且保守的开放型贸易模式已很难适应高水平开放、高质量发展的新时代需要。在全国陆续批准建立的十八个自由贸易试验区中，海南这块改革前沿试验区更显得尤为重要，它代表着创新与试错的实践，它的改革过程将为全国的改革发展留出弹性空间，留下宝贵的奋斗经验。

（二）将容错纠错机制融入海南自贸港建设的可行性

首先，国家赋予了海南较大的改革自主权，并支持海南全方位大力度地推进自贸港建设，不断改革创新自贸港发展办法，在法律法规的适用、监管模式的转变、管理体制的优化等各个方面均可灵活应用。其次，容错纠错机制作为促进改革发展的产物，其自身灵活度较大，不仅可激励广大干部积极创新作为，而且可依每个阶段的发展来适时调整，对自贸港建设有较高的适应性。

三、海南自贸港建设中适用容错纠错机制的实践困境

（一）海南容错纠错机制政策文本和相关实践

首先在省级层面，海南于2018年7月出台了《关于海南全面深化改革开放中激励干部新担当新作为的实施意见》，在坚持“三个区分开来”的基础上进一步提出“三个有利于”——有利于加强和完善党的领导、有利于增强中国特色社会主义优越性、有利于加快推进海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设，并要求在程序和预防方面建立保护干部机制、改革风险防控和备案制度。2020年11月海南出台了《海南自由贸易港公职人员容错纠错办法（试行）》，将“支持实干、激励创新”作为首要原则，将制度集成创新摆在突出位置，划清底线，大胆容错，对接执纪问责，严格规范了容错启动、核实、认定、反馈等4个环节，旗帜鲜明地为在海南自由贸易港建设中敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲，树立保护改革者、支持担当者的鲜明导向。对容错纠错的适用做出了细化说明，让有关部门在操作层面有了政策标尺。

其次，在海南市县级层面，可供查询到对外攻克容错纠错机制文件的有9个市县。这些市县制定的容错纠错办法虽有些许差别，但都遵循了以下五条标准：一是各市县均无逾越法律法规底线的情形；二是服从上级部署安排，在落实党委、政府决策要求中，出现工作失误和偏差，经过民主决策程序，无谋取私利行为，且主动消除影响或挽回损失的；三是遵循先例，只有在无先例可循、先行先试或应对突发应急事件时，出现探索性失误或未达到预期效果的情形才纳入容错范围；四是执行容错程序，符合容错免责的单位和个人，一般要经过申请、核实、认定、暂缓、公开、报备等容错程序；五是明确规定了不适用容错的情形。

表1 海南各市县公开容错纠错机制情况表

在文件内容设计上，后出台容错纠错机制的市县有向前者参考借鉴和整合完善的特征。从创新和亮点方面来看，文昌市是省内唯一能通过网络查询到容错纠错实施办法全文的市县，把推进重大项目、着眼提高效率、解决历史遗留问题等具体情形纳入容错范围，并对可容错和不可容错的情形预留了弹性空间。白沙黎族自治县、东方市结合工作实际，细化出16种容错纠错情形，但未查询到具体内容。海口市美兰区将容错重点工作具体细化到“双创”、征地、棚改、打违控违等工作。琼海市将“容错免责”情况更加具体和贴合工作实际，但没有给容错和不容错情形留出弹性空间。澄迈县用“1+4”系列文件形成干部管理制度链条，化单一办法为制度体系。三亚市扩大了容错的适用范围，把法定机构等具有公共事务管理职能的单位及其工作人员都覆盖进来，同时设立“非禁即入”的兜底条款。

（二）容错纠错机制适用理论研究相对滞后

关于海南自贸港容错纠错适用理论的研究应为政策的制定与实施提供指导思想，并走在前沿，才能更好地从实践中总结经验，加以完善。党的十八大以来，习近平总书记多次提出建立健全容错纠错机制，2016年李克强总理在《政府工作报告》中明确提出健全激励机制和容错纠错机制，一定程度上宽容广大干部在创新工作中的失误。[5]在此背景下，各地方纷纷响应号召，出台一系列本地的容错纠错办法来促进工作创新。然而，由于理论研究的缺乏与滞后，使得容错与纠错的概念外延、范围扩大，存在混淆使用的情况。例如，容错纠错机制是针对改革创新工作中的失误，并不针对全部的日常工作，不能一概而论；在制定本地方容错纠错机制时，缺乏对本地区实际情况的调研，过多照搬精神指示，致使本地政策实用性不强等问题。上述情况都是缺乏理论研究的表现，作为一个全新的理论，若想将其发展壮大，切实服务于实践工作，就必将其本质的理论研究放在首位。

如今，在自贸港如火如荼的建设之时，作为配套的容错纠错理论架构尚未成型。例如，制度设计中某些监管特殊区域，与一般的监管区别有哪些，针对这些不同点应该如何设置容错纠错范围；在布局风险防控体系时，针对贸易风险防控、金融风险防控、公共卫生风险防控等，分析存在哪些共性问题和个性问题，这些都需要一个完整的理论体系去建构涵盖面广的容错纠错体制，其指导性理论的重要性不言而喻。

（三）容错纠错整体氛围尚未形成

推行容错纠错机制有利于构建良好的改革环境、改善社会风尚，在组织内部形成锐意进取的改革精神，在社会上形成包容失败、鼓励创新的社会氛围，从而推动全社会形成愿改革、勇改革、能改革的新风气，使海南自贸港的工作人员形成敢想、敢干、敢担当的思想观念。从目前自贸港的实践看来，整体的容错纠错氛围尚未完成形成，分析原因：其一在于容纠机制构建时间不长，整体氛围并不浓厚、根基不深。容纠氛围的形成是一个不断“交织”的过程，需要以此为主题，在政府各部门结合社会等进行反复长期的实践。从2016年建立容错纠错机制以来，迄今不过六年时间，机制虽然逐步建立起来，各种具体的、适用的细化规定仍需要不断的充实和完善；其二在于容错纠错典型案例较少，难以形成榜样示范效应。在实际调研和查阅文献中发现，一方面在全国范围内出现的典型案例数量不多，且兼具地方特点和行业性，不具备广泛的适用性；另一方面由于海南自贸港特殊的创新环境和改革要求，需要摸索出与自身相适应的容错纠错方式方法。

（四）容错纠错程序可操作性有待加强

一个体系化、科学化、规范化的管理制度必须具备完善的流程和较高的实践操作性，不仅要在宏观上构建框架，更要在微观细则上下功夫。当前，海南自贸港政府以启动、核实、认定、反馈四个环节为容错纠错机制的试行办法，同时与纪委监委部门相结合实行执纪问责，将容错工作和问责同步进行，划清了“不能容”的底线，并在容错核实与认定环节上听取专业部门和专家意见。试行办法的确保障了容错的科学性与权威性，但缺乏一定的操作性，究其原因其一在于流程复杂、耗时耗力；其二在于容纠的启动开始就依赖于主管部门的判断，主观性质色彩浓厚，容错对象缺乏先行申请权。

四、提高海南自贸港容错纠错机制适用性建议

（一）完善容错纠错制度立法，厘清容纠标准与界限

当前应采取立法立规手段，让容错纠错机制有法可依，增强机制的工作指向性、规范性，使容错纠错机制可以成为长效机制，为改革创新的工作者保驾护航。

厘清容纠界限和标准，应以“三个区分开来”为基本原则，容错并不是容纳所有工作的错误，更不是包容违法乱纪的行为，容错的底线是党纪国法，所以，容错一要看工作者的主观动向是否在为改革创新工作进行探索性的实践，二要看工作者是否在法律的框架内进行合理的摸索，为延伸工作深度进行必要性实验，三要看工作者在创新工作中失误的后果是否超越了最高限度，甚至逾越了工作本质。而容错之后的纠错就更为重要，容错的目的就是为了吸取各种经验教训，总结出一条适合自身发展的新道路，所以在纠错之时，一要切实记录错的原因及后续更正的方法，为之后的工作提供指导，避免重复出错，二要鼓励勇于创新的工作者不怕失败，继续努力，以制度的温情激励为改革奋进的工作者，三要定期总结，纠错者之间多加交流，一起探讨出正确的新型工作方法。

细化容错纠错负面与正面清单，其细化内容可按照一定标准“分门别类”，例如，一是违反规定程序，因情况紧急或存在延误时机等情况而简化流程，结果良好类；二是落实上级部署因不可抗力或不能适应等产生的执行偏差类；三是虽主观意愿良好、决策程序完备、执行阶段严格，但未达到预期类；四是在工作创新中先行先试、突破常规，出现探索性事务的创新类。这样可转变在创新工作中“畏手畏脚”的状态，促使执行者放开手脚、敢为人先。

（二）树立培养容错纠错意识，营造良好容纠氛围

第一，加大宣传力度，营造良好容纠氛围。政府宣传部门应积极开展相关讲座，充分讲解容错纠错的背景内涵、组织架构、实践运用，透析新型机制优越性、适用性，明白容错纠错是时代改革发展到现阶段的强力助动器，具有高度的实践价值，是发展创新的利器。同时，社会层面也要提高宣传力度，透明运行程序，营造良好的社会氛围，达成一种不怕犯错，有错就改的社会共识，让广大干部放下心中的担子，勇于实践，敢于担当。

第二，组织系统学习，结合实际运用。以海南自贸港的实际案例学习为主，提高容错实用性，提升容错纠错的处理意识，并定期与理论学习相融合，理论指导实践，实践又反馈到理论中，如此反复才能真正提高理论水平，优化机制实用性，拓展在实践中的运用。