间断均衡视角下农村宅基地征收政策变迁研究

陈 诚

（上海工程技术大学管理学院，上海 201620）

0 引言

根据中国农村发展报告（2017）可知，目前有多达2 万平方公里的农村闲置土地。从2017 年《中国统计年鉴》可知，2005 年至2016 年农村常住人口从7.45亿降至5.9 亿，这意味着随着农村人口大量转移，闲置宅基地问题愈加突出，宅基地征收政策就是在这样的背景下产生的。自2004 年正式出台以来，宅基地征收政策不断创新和发展，宅基地征收政策是一项民生政策，但其对宏观社会、政治和经济体系的影响不容忽视。只有将政策置于更大的社会背景下研究政策的演绎机制和变革过程，才能真正理解政策的意义及其对社会的传递。

1 文献回顾

1.1 宅基地征收政策

鉴于我国农村宅基地在居民生活中的特殊性和重要性，学界就宅基地征收政策制定的影响因素进行了多次讨论[1-3]。从政府治理结构的角度研究宅基地征收模式，胡银根[4]对金寨、蓟州、义乌三个试点地区宅基地征收模式进行了分析，认为不同地区的不同治理水平需要发挥现有资源的优势，以提高征收的效率。关于宅基地征收的内部逻辑变化，朱新华等人[5]认为在土地要素相对价格变化的背景下，各种利益集团之间的博弈最终推动了农村宅基地模式的变化。针对宅基地拆迁困境，刁其怀[6]以成都宅基地拆迁工作为例，指出宅基地拆迁过程的主要障碍来自于拆迁补偿金的财政资金缺口以及分散的宅基地拆迁操作。基于前面学者提出的困境，余永和[7]提出宅基地征收缺乏长效机制。以上研究引发了大众对宅基地的征收模式和征收困境激烈的讨论，也产生了一些碎片化的研究结果。只有从宅基地变迁的大环境的视角深入思考，我们才能真正理解整个宅基地拆迁政策的本质和属性。

1.2 间断均衡理论模型

间断均衡理论认为，政策过程主要包括间断和均衡阶段。政策图景、政策场域和政策垄断是影响政策变化的关键因素。政策图景是指在公共视野中被讨论和评估的政策趋势；政策场域是指政治决策体制的结构，政策问题可以由多个主体来讨论和决定时，就会形成一个总结性的政策场域，政策格局、新主体的介入和内部主体的差异改变了政策场域；政策垄断被用来定义公共政策的长期渐进变化的状态[8]。现有的研究表明，间断均衡理论可以有力地解释中国发生政策变化的过程，并有助于研究政策演变路径[9]。

1.3 问题提出

在宅基地征收政策的发展过程中，存在长期的平衡和明显的非线性。间断均衡理论的核心概念所描述的政策稳定和突变现象，将为本文宅基地征收政策的实施提供指导。采用间断均衡理论来梳理宅基地征收政策，以回答政策过程中的矛盾和突变。政策变化的内在逻辑是什么？分析宅基地征收政策产生的原因以及发展历程，并借此来预测其未来的研究方向。

2 宅基地征收政策梳理

自2004 年以来，政府发布了一系列有关宅基地征收政策文件[10]。本文阐述了宅基地的征收政策，具体的政策演变如下。

2.1 政策建设：以鼓励自愿征收为核心

1949 年至1997 年，农村土地管理部门和规章制度一直处于变动状态。农村土地管理体系具有强烈的计划经济色彩，基本满足计划经济的需要。本阶段尚未出台宅基地征收政策。2004 年，国土资源部发布了《关于加强农村宅基地管理的意见》。为了应对农村中出现的“多户房屋”和“空心房屋”等问题，政府制定措施鼓励农民主动腾出多余的宅基地。到目前为止，宅基地征收的概念和政策方向已逐渐明确。2008 年，国务院发布了《关于促进保护集约土地利用的通知》。该通知建议对农民自愿搬迁提供奖励或补贴。与此同时，征收宅基地的政策制定应充分尊重农民的意愿。这个时期是宅基地征收政策的起始，主要是为了缓解“空心村”的问题。地方政府鼓励这些离开家乡的农民转移他们的农村宅基地，探索农村集体有偿征收制度。

2.2 模型探索：探索宅基地征收模式的试点试验

虽然国土资源部发布了两份文件鼓励宅基地征收，但宅基地征收仍停留于书面文件，没有取得实际效果。为了应对这一问题，中央政府再次制定政策，希望通过地方试点、增强农民产权、提高农村土地利用率等形式探索有效的宅基地征收模式。2013 年，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，必须“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，审慎稳步推进农民住房产权抵押、保障和转让，探索农民增加财产收入的途径[11]。”2014 年国务院办公厅发布了《关于农村土地征用试点工作、集体经营建设用地市场化、宅基地制度改革的意见》该意见规定从2015 年初起，全国33 个县市启动三个农村土地制度改革试点项目。试点政策首次为那些定居在城市的农民提出探索农民集体承包责任制下的自愿以及有偿宅基地征收模式。

2.3 政策创新：宅基地拆迁与户籍管理的联动

2016 年，国务院办公厅发布了《促进城镇1 亿非注册人口安置计划》，再次强调需要为进城农民建立有效的自愿有偿宅基地征收机制。同年7 月，在《时机成熟农村宅基地流通和有偿征收工作试点探索的建议摘要》中[12]，重点讨论了宅基地有偿征收的规定。这些相关法规和文件为宅基地的征收提供了成熟的政策条件，宅基地征收的相关话题也引起了学术界和社会的关注。2018 年，《农村振兴战略规划》（2018—2022 年）建议“建立和健全合法和公平收购、经济和集中使用、自愿和有偿土地征收的管理制度。”建立合理有效的宅基地拆迁机制是农村宅基地制度未来改革和完善的重要方向。2020 年，《中华人民共和国土地管理法》明确了有偿收回宅基地的法律规定，提高了宅基地征收的法律地位，为宅基地征收提供了法律保护。

3 基于间断均衡理论的宅基地征收政策演变的探讨

根据对宅基地提取政策变化的实证分析，以下内容将运用间断均衡理论分析宅基地征收政策的渐进演变和间断性变化（表1）。在征收宅基地的过程中，政府和农民之间存在着一种博弈关系[13]。两者之间关系的变化可能会引起政策图景的变化，因此人们对征收宅基地政策的观念和价值判断将会改变。政策图景中的这种变化将导致相关政策垄断性的变化，从而导致政策的调整。在这个意义上，政策场域和政策图景的转换在划分政策变化的节点方面起着关键作用。有鉴于此，本文对原始理论模型中的制度结构进行了相应的调整，如图1 所示。

图1 宅基地征收政策间断均衡的修正模型

表1 间断均衡分析过程

在政府和农民之间信息不对称的背景下，在征收中，当政府在资源分配中占据有利地位时，通常导致农民对宅基地征收的消极对待。这将形成一个没有农民支持的政策图景，导致一个不利于土地征收的政策场域的出现。当官方收益等于农民的收益时，这两种利益需求都同时得到了满足。这个政策问题将成为政府和农民的共同利益追求，收回宅基地的政策图景将被普遍接受。其次，它将进入有利于收回宅基地的政策场所。根据政策图景和政策场域的变化，宅基地征收政策变迁过程中存在两个间断性峰值点和三个平衡期，如图2 所示。

图2 宅基地征收政策变化中间断均衡的特征及过程

3.1 稳定期1：2004—2012 年（政策建设平衡期）

2004—2012 年，随着工业化和城市化的加速，大量农村人口迁入城市，导致“空心村”的出现。在此期间，政府发布了一项土地征收的政策，鼓励农民自愿接受对其宅基地征收的补偿。同时，征收宅基地将与增减联动政策挂钩，形成城市发展建设用地指标。在这个阶段，政策决策被政府垄断，政策场域被政府垄断，政策变化表现出渐进性变迁的特点。

3.2 间断性节点1：2013 年（试点探索）

宅基地征收政策已正式实施，但效果不尽如人意。在政府与农民博弈的早期阶段，农民的权益没有得到合理维护，征收宅基地所形成的政策图景未被农民广泛接受，故原政策垄断在一定程度上被打破，导致征收宅基地没有顺利落实。在宅基地征收实施受到阻碍的情况下，中央政府已授权通过区域试点项目改变政策图景和政策场域，为宅基地征收模式的探索提供了足够的借鉴空间。

3.3 平衡期2：2013—2015 年（宅基地征收试点项目探索）

2013—2015 年，全国33 个城市进行了宅基地征收政策改革，中央政府提供了巨大的政策创新空间，探索有效的宅基地出口模式。在试点实施过程中，全国15 个城市参与了宅基地制度改革的试点。在此过程中，全国各地都积极探索并形成了独特的“玉江体验”和“义乌体验”。在此期间，政策创新从中央政府逐渐下沉到地方政府和村集体经济组织。鼓励地方政府的创新行为，充分鼓励农民参与。自下而上的政策促进了宅基地征收政策的逐步发展。

3.4 间歇性节点2：2016 年（与户籍管理部门挂钩）

宅基地征收政策的出台很大程度上与农民进城务工有关，所以在城市定居的农民需要解决的重要问题之一是城市中外来农村人口户籍登记问题。2016 年，国务院办公厅发布了《促进城市1 亿非注册人口安置计划》，在这个政策规划中，政府将宅基地征收与农民在城市定居联系起来，引导了征收政策和户籍登记管理改革。当政策图景有利于宅基地征收时，政府在政策场域重新获得主导地位。

3.5 平衡期3：2016 年至今（政策创新平衡期）

自实施精准扶贫政策以来，宅基地征收与精准扶贫之间存在内部联系。自2016 年以来，宅基地征收政策试点阶段的政策推行的经验积累出现了“政策升级”的政策图景。中央政府已经认可并鼓励试点地区的工作。本阶段，农民利益受到中央政府的重视，政策场域倾向于农民，推动宅基地征收政策进入新的发展阶段。

4 研究结论

利用间断均衡理论来解释我国宅基地征收政策的区域性实施，发现在高度集中的中央集权的政治体制下，公众参与成为政策变革的重要驱动力。然而，在中国独特的宅基地制度下，从宅基地征收政策建设到试点地区权力下放的过程，都突出了中央政府的主导地位。政策试点计划的范围和力度取决于中央政府的决策。公众参与是政策变革的重要驱动力，但中央政府仍然控制着这一根本性政策变革的主线。

通过对宅基地征收政策的梳理，发现该政策正朝着不断完善的方向发展，并且中央政府针对以往的宅基地征收政策经验制定了更加完善的征收机制。

我们还发现，在目前的宅基地征收过程中，农民参与宅基地征收并不是很积极。移居是一种自愿的行为，政府无权强制执行，这也是宅基地的征收没有得到有效顺利推进的原因之一。目前宅基地征收政策进入新的稳定期。扶贫领域与增减政策的联系在扶贫领域发挥了重要作用，实现扶贫征收是精准扶贫安置的重要途径。此外，宅基地征收政策主要是为回应城市建设对土地资源的需求。作为土地资源的提供者，宅基地征收政策可以在后期发展过程中与农村第三产业相结合，形成土地资源的闭环供需，可以增进多方利益，有效地促进农村振兴。

一般来说，从提倡进城农民自愿接受征收宅基地，到反复强调农村振兴顶层设计中的宅基地征收机制，可以看出，该措施是中央政府改善农民闲置宅基地的重要部署。不断完善有偿征收补偿机制，逐步提高农民的参与意愿，是未来宅基地征收政策的演变趋势。