市场经济中的安全生产治理

文/周永平

自2018年我国开启新一轮党和国家机构改革以来，有关安全生产工作该如何抓的思考不断深入。本刊刊发系列文章，回忆并探讨我国安全生产工作的发展与变革，以飨读者。本文是第12篇，也是最后一篇。

党的十四大确立了我国建立社会主义市场经济体制的目标，经过近三十年的努力，中国特色的社会主义市场经济体制基本形成。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更进一步指出：“建立统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”安全生产问题作为经济活动的副产品，作为解决这一问题的安全生产工作，在市场经济中应如何开展，或者说，政府的安全生产治理应该采取何种形式才符合市场经济的内在要求，在当前尤其有必要对其进行探讨。

从市场经济本意出发理解安全生产

从市场经济本意上讲，政府对安全生产的治理本身是反市场的行为。西方国家的市场经济原教旨主义的理解是自由经济（free marketing economy)，意即经济活动只需由市场去规范、调节，政府不应该也不可能在其中有什么作为。随着经济活动本身日益复杂，甚至出现所谓国民经济体系化，市场调节这只“看不见的手”出现了失灵的问题，政府开始对经济活动进行干预、调节。政府之手介入经济活动，基于社会整体利益，甚至包含着道德动机，旨在纠正纯粹市场调节的盲目性和克服其自发性所带来的整体性负面结果。因此，政府干预行为往往是逆向的、反市场机制的操作，其措施往往是限制市场机制的作用，以减少其负面影响。劳动关系原本纯粹由市场规范，劳动条件由雇佣双方自行商定，其结果出现了自由资本主义时期劳动者受到残酷剥削，劳动者的安全健康出现严重问题（见《劳动保护》杂志2021年1 期《“安全生产”的前世今生》一文)。因此，规定劳动条件，规范劳动关系，使之脱离于完全的市场调节，是政府对自由市场经济活动干预的最初尝试。

自19 世纪以来，市场经济演变为现代市场经济体系，经济活动规范既包含着市场机制的因素，又包含政府调节的因素，寻求二者之间的平衡，确保经济活动既充满活力又有序平稳，是国家经济治理中永恒的主题。也就是说，政府对经济活动的调节和干预，并不是要消除市场机制的作用，而是要让其发挥更好的、对资源配置的“决定性”作用。安全生产工作肩负着保护劳动者安全健康的社会使命，但它又毫无疑问地涉及社会经济活动及其效率，理应在这样一个大的背景下来理解其与市场经济的关系，确立政府安全生产治理原则和具体行为。

政府要把握好市场经济中的安全生产治理，其核心是要准确理解政府和企业之间的关系，即在市场经济中企业居于何种位置，政府扮演什么样的角色，彼此行为必须有一个明确的界限。从上述现代市场经济基本含义理解，就是该市场调节的归市场，政府则应不折不扣地履行其法定义务。

市场经济条件下企业是安全生产的主体

企业是市场经济活动的主体，具有完整的自主性，就是说它有权决定自己的事务，独立地开展自己的生产经营活动，并承担由此带来的一切后果。在现代市场经济中，企业的一切活动还必须受到政府干预的制约和限制，即必须以履行相关法定义务为前提，来自主地开展其各项业务活动。具体到安全生产上，作为市场主体的企业应该是履行其保护劳动安全健康权利的一般义务和法律、法规和标准规定的具体义务。至于如何、采取什么具体措施来满足这些法定的要求，切实地保障劳动者劳动过程中的生命、肢体安全和身心健康，企业则可以自行选择，政府则应该从结果来评估相关制度要求实施的效果，而不应对企业的具体履行义务的过程和活动进行过多而又具体的干预，更不应该冲入企业安全生产工作的一线，代行企业安全科的职责。

由于对市场经济的本质属性认识不清，对安全生产工作问题上企业和政府的角色定位不准，使得我国现实的安全生产表现出相当的混乱和无序。

按照市场的归市场这一原则，劳动者安全健康的技术问题，特别是那些属于特殊行业、特别领域的专业技术的开发和选择，应该属于企业根据市场机制自主掌握的范畴。但我们的政府却直接插手其中，替企业做主选择具体技术措施。譬如，曾经持续近十年在石油化工行业强行推广某厂商的阻隔防爆材料，严重加重企业成本，搞得怨声载道，最后不得不草草收场。这种政府行为不仅越过了其在市场经济中的行为边界，而且直接违反现行《安全生产法》的规定（见《安全生产法》第40 条第2 款和第64 条的规定)。

隐患的排查及其消除更是涉及具体技术的专业问题，也是企业确保安全所必须要履行的义务和承担的责任。我国《安全生产法》第41条是这样规范的：“生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报……县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当将重大事故隐患纳入相关信息系统，建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。”

应该说，法律规定是很明确的：事故隐患的排查和消除都是企业的事情，政府的职责定位在“督办”和“督促”上。但近年来，我们的一些政府部门置法律如此清晰的规范于不顾，直接介入企业事故隐患排查。一些地方政府部门认识到自身的专业能力之不足，发明了“政府购买服务”，聘用为数不少的各类专家，由行政人员带队入驻企业，帮助其排查隐患。这些外来的专家能否将具体企业的事故隐患无一遗漏地排查出来，从专业性上是令人怀疑的。

更为关键的在于，政府这种保姆式的作为，完全搞乱了市场经济中安全生产各相关主体的责任和义务，似乎让人感到又回到了政府大包大揽的计划经济时代。目前，仍然方兴未艾的各种驻厂（矿）安全员制度，更是令人匪夷所思。

曾经安全生产的主管部门通告取消一家著名企业安全生产标准化一级企业称号，这一事件值得分析。我国政府在各行各业推广安全标准化工作，其形式是由政府部门制定相关行业的具体标准，由相关企业组织实施，再由政府对其实施情况进行检查评估，根据结果给出其达标的等级，其等级由对其进行评估的行政主体的行政级别所确定。该企业获得的一级标准化企业称号，意味着其安全标准化工作得到安全生产监督管理部门的认可，说明其安全生产工作接近或已经达到最好的状况。但就是这样一家已被政府认可的一级标准化企业发生了死亡数人的生产安全事故。这便引起了人们的疑问，安全标准化能保证安全吗？政府直接插手技术性极强的安全生产工作可谓合情，但合理吗？

安全生产标准化换成国际通用说法，应该是安全生产（职业安全卫生）管理体系，它在主要工业化国家通行已有数十年。其均为企业、行业经过对安全生产丰富实践经验的总结而创立。根据各个行业特点，在国际上流行着各种版本的安全生产管理体系。譬如，由国际标准化组织创立的、通用型的职业安全卫生18000 体系（OSH18000)、石油化工企业广泛采用的健康安全环境管理体系（HSE，因此类企业环保与安全生产工作性质类同，并具有同等重要性而将其整合在一起)、矿山类企业也有其特定的管理体系。有些巨型企业甚至根据自身情况，制定和实施了其独特的相关安全生产管理体系，比如，美国通用电气（GE)的EHS 体系、杜邦的RC(Responsible Care)体系等。

由于安全事关人的生命和健康，必须做到精而又精，细而又细，因此这些体系的设计都基于：严格的程序性（每一操作都必须按规定的次序进行)、循环性（每一程序周期完成意味新一轮程序周期的重新开启）、持续改进性（每一轮循环的任何环节发现任何问题必须当即予以解决)。贯穿安全生产管理体系的“三性”原则，因其在具体企业安全生产管理中的科学性和适用性，而被企业广泛、自由地选用，并不需要政府号召，甚至半强制性地推广。实际上，我国大多数企业，特别是大中型骨干企业都根据其行业特点和实际需要，选用了相应的安全生产管理体系，其在实际运用中也取得了很好的效果。但政府却又推出自创的安全生产标准化体系，要求企业实施，给这些企业带来了极大的困扰，增加了工作的不便和成本。更重要的是，这样的工作思路和方法与市场经济治理安全生产的理念相距太过遥远。

预防为主中的行政审批

我国上世纪50 年代就确定了科学的“预防为主”的安全生产方针。预防为主不仅体现了对劳动者安全健康的重视，同时也把握了安全生产工作在企业层面的规律和特点。预防为主应该体现在企业安全生产的各个方面，贯穿于其生产经营的全过程。由于现代生产技术和工艺的复杂性，在企业建立之初，或按《安全生产法》的标准说法，生产经营单位新建、改建、扩建工程项目，要落实预防为主的方针，相应的安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用（《安全生产法》第31 条）。

从市场经济角度看，无论从履行保护劳动者安全健康的法定义务出发，还是从保障其财产安全的方面考虑，企业实际上也会这样做。笔者曾见识国外企业对其新建项目进行安全论证评估，其工作之仔细、论证之专业、评估之全面，给人留下极深印象。

为有效保护劳动者的安全健康权利，我国法律设立这样的具体规定体现了我国社会主义制度的优越性，也符合市场经济的原则。问题在于法律规定并未就此止步，而是对这些安全论证评估的各环节设定了政府审批或审查、验收的规定，如2002 年实施的《安全生产法》规定了“三同时”几个环节均要经政府部门审批和验收，2014 年修订的《安全生产法》只保留了对安全设计环节的政府审查，2021 年9 月第三次修订的《安全生产法》要求，负有安全生产监督管理职责的部门应当加强对建设单位验收活动和验收结果的监督核查。而这种实行行政审查和批准改为个别环节审查还是在新时代高强度的减少行政审批、消除市场经济体制障碍的压力下做出的。

事实上，我国的政府部门喜欢设置各类行政审批制度，并不是某个部门或行业领域所独有，而是十分普遍的现象，所以才会出现损坏的马路街沿，没有相关部门的审批就无人问津的怪现象。

安全评估、安全论证，本来是十分专业的问题，相关企业和专门的技术机构应该最有发言权。具体行业、领域的可行技术选项多而复杂，而且呈现日新月益的状况，作为外行的行政人员如何有能力对其进行审查，甚至为企业作出正确的决策呢？

事实上，当这种对专业技术问题的行政审批大行其道的时候，形成了这样一种局面：参与论证评估的技术机构是政府批准的，其表面上看是一个市场独立主体，但获取项目以能否得到政府批准为标准，其更重要的工作是获得政府部门的认可，而不是以市场需要的真实实力为取向，由此，使其几乎变成了政府的附属机构；企业在技术选项及服务机构选择上，也会以获得政府批准为主要考虑，而不是以节约、机构的实际专业能力为主要选择条件；同时，以项目获批为首要目标，企业和服务机构的目标也就一致起来，联合公关便顺理成章了。由此造成安全技术评价评估的乱象：企业自主选择服务机构受到实质性限制，技术服务机构难以在公平的竞争环境中得到健康的发展，最终造成整体的专业技术服务能力偏弱。

可见，此类行政审批确确实实是建立和完善社会主义市场经济的最大障碍。市场机制是中性的，也是最无情的，只有回到市场经济的轨道，才能最有效地配置相关资源，合理分配相应利益，实现整体社会效益的最大化。

政府从应由企业自行决策和行为的领域退出、废除不必要的行政审查、审批，还企业以自主权，确立在市场经济中政府的准确定位和具体行为边界，是建立社会主义市场经济体制条件下安全生产治理所必须要解决的问题。同时，要全面完善社会主义市场经济体制，在市场经济中更有效、成本更低地解决我国安全生产的社会治理问题，政府更应该在培育和完善安全生产的专业技术市场、社会服务体系方面有更大的作为。

譬如，通过制度建构，培育健全的安全生产技术服务市场。废除对安全生产技术服务机构的各种准入限制，更不能为行政机关的附属机构量身打造专有的工作领域，形成事实上的行政垄断，对所有主体进行一视同仁地监管，把政府真正摆在公正的第三方的位置上。让所有的技术服务机构在公平的市场中竞争，接受市场的锻造和检验，接受其服务对象（技术需求方）的自主选择，让市场成为决定其进入和退出的关键力量。根据中小企业占企业总数绝大多数，这些企业的专业技术力量又相对不足、一般事故多发的实际情况，政府可以通过市场化操作，有意识地引导和培养一批全能型的技术服务机构，通过服务合同，提高中小企业安全生产工作水平，以有效解决我国职业安全健康事故基数（总量）过大的问题。

总之，根据十八届三中全会精神，新时代安全生产工作改革的重点任务之一，应该是逐渐克服和削弱安全生产领域行政过于强势、政府对企业干预过多的弊端，更多地借用市场机制的力量，能够用市场解决的问题尽量归于市场解决，这不仅是解决我国安全生产治理成本过高，真正实现依法治安的需要，也是整体上健全和完善我国社会主义市场经济体制的需要。