生产安全事故隐患排查治理的责任落实——《以案说法——安全生产法》（连载五）

文/林鸿潮 张涛

2021年9月1日起，《安全生产法》（修正案）开始实施。本刊转载中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮教授主编的《以案说法——安全生产法》一书的部分内容，以案例为依托，深入浅出地解读《安全生产法》的主要内容与执法实践。

基本案情

2016 年11 月28 日，D 水 利 公司（承包人、乙方）与C 水利投资公司（发包人、甲方）签订《水利水电工程标准施工合同》约定，经招投标，D 水利公司系D 县某隧洞施工工程的中标人，由D 水利公司承建该工程；其中，《C 市水利工程建设安全生产合同》分合同约定，工程内容为某隧洞工程施工开挖、衬砌、洞内金属结构设备及安装，工程主要危险源为施工用电、爆破、坍塌、有毒气体，承包人应按发包人的指示，配置监测气体浓度所必需的仪器仪表，以及报警信号系统。2018 年9 月5 日，D 水利公司承建的某隧洞工程出口段，在施工过程中发生一起瓦斯爆炸事故，造成2人死亡、2 人受伤。

2019 年1 月29 日，D 县应急管理局代表调查组向D 县人民政府请示，对《D 县“9·5”一般瓦斯爆炸事故调查报告》予以审定。D 县人民政府于2019 年2 月2 日作出《关于D 县“9·5”一般瓦斯爆炸事故调查报告的批复》。

2019 年4 月2 日，D 县应急管理局对D 水利公司作出行政处罚决定书，载明：2018 年9 月5 日8 时20 分许，D 县某隧洞工程在建设施工过程中，发生一起瓦斯爆炸事故，造成2 人死亡、2 人受伤。现查明，D 水利公司是该工程的施工单位，存在以下行为：一是未严格执行《安全方案》中“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”的规定；二是施工现场安全管理人员不具备相应资格，且事发时缺位；三是事发当天隧洞内气体未经监测，气体浓度超标仍然作业；四是事故隐患整改不到位。

D 县应急管理局认为，D 水利公司的上述行为违反了《安全生产法》（2014年版）第41条[现《安全生产法》（修正案）第44 条]：“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施”、第38条第1 款[现《安全生产法》（修正案）第41 条第2 款]：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报”的规定，对本次事故负有责任，遂依据《安全生产法》（2014年版）第109 条[现《安全生产法》（修正案）第114 条]之规定，决定对D水利公司处以罚款人民币30 万元的行政处罚。D 水利公司不服，向法院提起行政诉讼。

D 水利公司提出，“《安全方案》中对危险源有‘瓦斯爆炸、瓦斯突出’‘对洞内空气成分每月至少取样分析一次’的表述系误写，是编制人员不够专业，将本属于地勘、设计单位的义务且是在铁路、公路隧道或瓦斯隧道条件下的预防瓦斯安全措施编入非瓦斯隧洞工程的安全防范方案”“其按非瓦斯隧洞施工安全方案使用合格的便携式气体检测报警仪进行气体检测，没有违反法律法规和专业规范的规定”。但其诉讼请求并未得到一、二审法院支持。

案例涉及的一个核心问题是：生产经营单位如何落实生产安全事故隐患排查治理制度？生产经营单位在建立和落实事故隐患治理排查制度过程中，因自身过错或疏忽大意，导致最终无法实际执行事故隐患排查治理制度，并造成生产安全事故时，能否以此来主张自己不承担安全生产责任？上述争议的解决，有赖于对生产安全事故隐患排查治理的法律要求有一个准确的理解和把握。

生产安全事故隐患排查治理的法定要求

生产安全事故隐患，是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。事故隐患是导致事故发生的主要根源之一。

2013 年11 月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。”在此背景下，《安全生产法》于2014 年修正时，专门增加了有关事故隐患排查治理的规定，2021 年的修正进一步完善了相关规定。

《安全生产法》（修正案）第41条第2 款规定：“生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报。其中，重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。”据此规定，生产经营单位在落实事故隐患排查治理的法定要求时，需要从以下4 个方面着手：

第一，生产经营单位应当建立并落实生产安全事故隐患排查治理制度。对生产经营单位而言，事故隐患排查治理工作涉及每个部门和每个人，只有每个部门和每个人都做好本部门或者个人的事故隐患排查治理工作，生产经营单位的安全生产工作才能真正做好。

《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第8 条规定：“生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体。生产经营单位应当建立健全事故隐患排查治理和建档监控等制度，逐级建立并落实从主要负责人到每个从业人员的隐患排查治理和监控责任制。”

在安全生产实践中，一些生产经营单位虽然形式上建立了事故隐患排查治理制度，但却并未真正执行，导致生产安全事故时有发生。对此，《安全生产法》（修正案）将“建立健全生产安全事故隐患排查治理制度”修改为“建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度”，要求生产经营单位通过整改责任人、整改措施、整改资金、整改时限和应急预案等举措，实际落实事故隐患排查治理制度。

在本案例中，D 水利公司虽然建立了事故隐患排查治理制度，也制定了所谓的《安全方案》，但却并未严格落实“每月至少一次对洞内空气进行取样分析”等隐患排查措施，最终导致生产安全事故的发生，被D 县应急管理局给予了行政处罚。

第二，生产经营单位应当采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。法律要求生产经营单位建立健全并落实事故隐患排查治理制度的根本目的，是要消除事故隐患，对此，《安全生产法》要求生产经营单位“采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”。

对于如何理解这里的“技术、管理措施”，根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》的规定，生产经营单位应当保证事故隐患排查治理所需的资金，建立资金使用专项制度。生产经营单位应当定期组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他相关人员排查本单位的事故隐患。生产经营单位应当建立事故隐患报告和举报奖励制度，鼓励、发动职工发现和排除事故隐患，鼓励社会公众举报。对发现、排除和举报事故隐患的有功人员，应当给予物质奖励和表彰。

第三，事故隐患排查治理情况应当如实记录。事故隐患排查治理记录是事故隐患排查治理工作和历史情况的记录，可以为事故隐患排查治理工作提供备查的依据。事故隐患排查治理记录有助于解决4 个问题：一是什么情形属于事故隐患问题；二是谁来发现事故隐患问题；三是谁来治理事故隐患问题；四是事故隐患治理的结果如何。

在当前的事故隐患排查治理工作中，对于是否属于事故隐患以及事故隐患的治理效果，在很大程度上是由生产经营单位的工作人员、负有安全生产监督管理职责的部门的监督检查人员凭借自身的经验予以判断的，具有较大的随意性，以致一些生产经营单位的同一事故隐患出现屡查屡犯、屡改无效的现象。对此，《安全生产法》明确要求：“事故隐患排查治理情况应当如实记录”；《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第10 条也规定：“对排查出的事故隐患，应当按照事故隐患的等级进行登记，建立事故隐患信息档案，并按照职责分工实施监控治理”。

第四，事故隐患排查治理情况应当向从业人员、安全生产监督管理部门通报。从业人员有获得安全生产保障的权利，他们既是生产经营活动的实践者，也是生产安全事故的受害者，因此，事故隐患排查治理情况对他们而言最为重要。为了保障从业人员的安全生产知情权，让从业人员充分参与到安全生产监督中，督促生产经营单位严格落实事故隐患排查治理，生产经营单位有必要通过各种方式向从业人员通报事故隐患排查治理情况。

例如，《矿山安全法》第21 条规定：“矿长应当定期向职工代表大会或者职工大会报告安全生产工作，发挥职工代表大会的监督作用。”有鉴于此，《安全生产法》（修正案）将“并向从业人员通报”修改为“并通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报”。

由于重大事故隐患的风险较高，稍有不慎就有可能酿成重大生产安全事故，因此，《安全生产法》（修正案）规定：“重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告”。

《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第14 条规定：“生产经营单位应当每季、每年对本单位事故隐患排查治理情况进行统计分析，并分别于下一季度15 日前和下一年1 月31 日前向安全监管监察部门和有关部门报送书面统计分析表。统计分析表应当由生产经营单位主要负责人签字。对于重大事故隐患，生产经营单位除依照前款规定报送外，应当及时向安全监管监察部门和有关部门报告。重大事故隐患报告内容应当包括：（一）隐患的现状及其产生原因；（二）隐患的危害程度和整改难易程度分析；（三）隐患的治理方案。”

对于事故隐患排查治理，《安全生产法》除了要求生产经营单位履行一系列义务和责任外，还专门规定了重大事故隐患督办制度。《安全生产法》（修正案）第41 条第3 款规定：“县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当将重大事故隐患纳入相关信息系统，建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。”

关于具体的督办方式，《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第18 条规定：“地方人民政府或者安全监管监察部门及有关部门挂牌督办并责令全部或者局部停产停业治理的重大事故隐患，治理工作结束后，有条件的生产经营单位应当组织本单位的技术人员和专家对重大事故隐患的治理情况进行评估；其他生产经营单位应当委托具备相应资质的安全评价机构对重大事故隐患的治理情况进行评估。经治理后符合安全生产条件的，生产经营单位应当向安全监管监察部门和有关部门提出恢复生产的书面申请，经安全监管监察部门和有关部门审查同意后，方可恢复生产经营。申请报告应当包括治理方案的内容、项目和安全评价机构出具的评价报告等。”

建立健全并落实事故隐患排查治理制度已经成为生产经营单位的一项法定义务，如果生产经营单位违反有关规定，将承担相应的法律责任。《安全生产法》（修正案）第101条规定，生产经营单位未建立事故隐患排查治理制度，或者重大事故隐患排查治理情况未按照规定报告的，责令限期改正，处10 万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处10 万元以上20 万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2 万元以上5 万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。第97 条规定，生产经营单位未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的，责令限期改正，处10 万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处10 万元以上20万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2 万元以上5 万元以下的罚款。