个人养老金助社保网织密织牢

寇佳丽

4月下旬个人养老金制度的落地，引起民众对我国社会保障的持续关注与讨论。

社会保障是现代国家一项基本的社会经济制度，是民生安全网、社会稳定器，与人民幸福安康息息相关，关系国家长治久安。中华人民共和国成立以来，中国的社会保障经历了从无到有、从以城镇为主向城乡统筹转变、从以覆盖国有单位职工为主向覆盖全体居民转变的过程。特别是自20世纪70年代末改革开放以来，中国政府立足国情，坚持发展和完善中国特色社会主义市场经济体制，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，稳步推进社会保障制度改革发展取得历史性成就。

经过不懈努力，中国已经建成了世界上规模最大的社会保障体系，养老保险覆盖人数已经超过9.5亿人，基本医疗保险覆盖13.5亿人，覆盖城鄉居民的多层次社会保障体系基本建立，民生保障网不断织密扎牢，待遇水平稳步提高，基金规模不断壮大，切实增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感，开创了一条中国特色社会保障道路。

与此同时，我们也不得不承认，我国社会保障体系正面临比以往更复杂的挑战，它需要不断调整、进行变革，以迎合我国社会发展需求和民众对生活的期待。

我国社会保障体系基本框架

中国现行社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置，也涉及住房保障、商业保险、慈善事业。

社会保险在中国社会保障体系中处于核心地位。除正在试点的长期护理保险外，各项社会保险制度均依据《社会保险法》，多渠道筹资，建立专项基金，实行社会统筹互济。其中适用于城镇单位及其职工的基本社会保险依法强制实施，涉及城乡居民的基本养老保险、基本医疗保险在政府组织和财政补贴引导下自愿参加。在参加基本社会保险的基础上，政府通过税收优惠政策，推动城镇单位为职工建立补充养老保险、补充医疗保险;同时为城乡居民建立了大病保险制度。

社会救助属于普遍保障制度，由各级政府预算安排专项资金，主要对城乡贫困或特定困难群体实行经济援助，保障方式有现金给付和提供相关服务等，通常需要对受救助者的经济状况设定条件。

社会福利的对象是老年人、孤儿、残疾人，通过福利机构向特定群体提供保障服务。对孤寡老人，部分入住专业养老机构（这部分较少），部分采用居家为主、社区服务的方式（这部分是多数），推进社会福利不断进步。对孤残儿童，不仅要保障基本生活，还要保障医疗康复和义务教育。对残疾人，除了基本生活、医疗康复等基本保障外，还设有福利企业以及规定各用人单位的残疾人就业比例，要求必须吸纳有一定劳动能力的残疾人就业，全面维护其参与社会生活的权益。

优抚安置的对象是军人及其家属。政府对烈士予以褒扬，对烈士遗属、牺牲病故军人遗属、伤残军人实行国家抚恤;对复员军人生活困难的，实行定期定量生活补助;对义务兵家属普遍发放优待金;残疾军人等重点优抚对象可享受医疗、住房、交通、教育、就业等方面的社会优待。此外，2012年颁布生效的《中华人民共和国军人保险法》，规定设立军人保险基金，对军人伤亡给予保险待遇，对军人退役及随军未就业的军人配偶参加地方养老保险、医疗保险给予补助。

商业保险与社会保障体系相互关联与街接。一方面，政府通过税收优惠政策，鼓励个人购买储蓄型养老保险、健康保险产品，以满足不同群体的保障需求。另一方面，允许商业保险机构参与经办居民大病保险、长期护理保险等社会保险项目，充分利用商业保险机构的社会服务网点和专业经验等资源。不仅如此，我国政府还大力发展慈善事业，支持和鼓励社会团体、社会成员的慈善捐赠与社会互助。

医疗保险双轨走

在上述社会保障框架中，适用于城镇单位及其职工的基本社会保险、由政府引导自愿参加的城乡居民保险占据了重要位置。

我国《社会保险法》有如下规定：

第十条，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。

无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。

公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。

第二十三条，职工应当参加职工基本医疗保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。

无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。

第三十三条，职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。

第四十四条，职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。

第五十三条，职工应当参加生育保险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。

可见，我国城镇单位及其职工的基本社会保险包括养老、医疗、失业、工伤以及生育保险，且此5种保险均为强制性的（我们常说的“五险一金”就指这5种保险）;我国城乡居民保险则主要包括养老保险、医疗保险，且二者均非强制。可以发现，养老保险和医疗保险是城镇职工与城乡居民都享有的。

我国现行职工基本医疗保险制度（以下简称“职工基本医保”）的覆盖范围执行《社会保险法》《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》以及政府有关部门制定的政策。

职工基本医保制度主要适用于城镇用人单位，包括各类企业（国有、集体、外商投资、股份制、私营等企业）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，属于依法强制性参加的社会保险计划。同时，法律规范还对几类特定群体的参保作出了规定，比如城镇个体工商户和灵活就业人员、农民工以及在华就业外国人等。

与职工基本医保制度并行的是城乡居民医疗保险制度（以下简称“居民医保”），包括基本医疗保险和大病医疗保险。在我国，居民医保具备以下特征：自愿性，政府通过缴费补贴政策引导居民自愿参保，促进实现全覆盖目标;保基本，重点保障居民住院医疗等大病医疗费用需求，通常不建立个人账户;有弹性，中央政府确定筹资和待遇的最低标准，各地区可以依据城乡之间、地区之间的差异因地制宜，从而制定具体标准。0A870720-E19D-45D0-8D95-83E0D4B8ECDA

养老保险“三支柱”

依据《社会保险法》及相关法规、政策规定，职工基本养老保险属于强制参加的养老保障计划，现行规定的参保单位及人员包括以下几类：各类城镇用人单位及其职工、无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员、在中国境内就业的外国人。

1991年开始，全国统一规定，企业职工参加基本养老保险个人应当缴费，且缴费从本人工资的2%逐步提高到8%。后来制度覆盖范围扩大，新加入的各类社会组织以及机关事业单位工作人员也都执行同样规定。现行政策规定的个人缴费基数是职工本人工资（不包括按国务院有关规定领发的创造发明等奖金、职工生活困难补助等福利、劳动保护的各項支出等），且有上下限。当职工本人工资高于当地职工平均工资3倍时，缴费基数按当地职工平均工资的3倍计算，超出部分不作为缴费基数，不计缴养老保险费：当职工本人工资低于当地职工平均工资60%时，则按当地职工平均工资的60%计算缴费基数。职工本人按缴费基数的8%缴费，全部计入其个人基本养老保险账户。

城乡居民基本养老保险制度（简称“城乡养老保险”）遵循全覆盖、保基本、有弹性、可持续的方针，实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付模式，目标是保障参保城乡居民老年基本生活。年满16周岁（不含在校学生）、不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可自愿在户籍地参加城乡养老保险。在全国各地普遍建立城乡居保制度的基础上，2014年我国政府开始实施全民参保计划。截至2018年年底，全国城乡居保参保人数接近5.24亿人，其中领取待遇1.67亿人，是全球覆盖人群最多的单一养老金计划。

职工基本养老保险和城乡养老保险是我国养老保险制度的第一支柱。除此以外，我国还有企业年金和职业年金（第二支柱）、个人养老保险（第三支柱）。

企业年金是企业为职工建立的补充养老保险，一般由有能力的企业自愿建立，由企业和个人按照一定的比例缴纳费用，进入职工个人年金账户，由职工在退休后领取。建立企业年金的三个前提分别是已经缴纳基本养老保险、企业资源建立、非强制性。通常，年金计划需要通过职工代表大会讨论通过并报备劳动和社会保障部门。

职业年金的基本政策框架与企业年金大体一致，但职业年金仅适用于机关事业单位及其工作人员，且强制性建立，即凡纳入机关事业单位基本养老保险制度的单位和人员均必须建立职业年金。可以发现，企业年金和职业年金所覆盖的人群是很小一部分。

在基本养老保险、企业（职业）年金两大支柱基础上，全力发展第三支柱已经成为我国各界共识。2022年4月21日，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），推动个人养老金制度正式落地。

根据《意见》，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，才可以参加个人养老金制度。个人养老金独立运行，实行个人账户制度，缴费完全由参加人个人承担;参加人应当指定或者开立一个本人唯一的个人养老金资金账户，用于个人养老金缴费、归集收益、支付和缴纳个人所得税;个人养老金资金账户可以由参加人在符合规定的商业银行指定或者开立，也可以通过其他符合规定的金融产品销售机构指定;参加人可以用缴纳的个人养老金在符合规定的金融机构或者其依法合规委托的销售渠道购买金融产品，自担风险;资金账户实行封闭运行，其权益归参加人所有，除另有规定外不得提前支取;目前上限为12000元/年，账户资金可继承。

为什么需要个人养老金？

个人养老金制度的推出，引起了全社会的广泛关注。在讨论中，我们不得不承认两个基本事实：一个是，我国社会老龄化趋势短期内不可逆转，单单依靠第一支柱的养老渠道难以解决人口基数如此庞大的养老问题（第二支柱覆盖面太狭窄）;另一个是，当前的养老金缺口已经规模庞大，难以忽视，相关部门必须有所作为。

2013年，我国养老保险金缺口为1540亿元，到2021年，这个数字已经是7000多亿元了。在中国，养老保险实际上是工作的一代人交钱，同时给退休的一代人发钱。1963年，中国出现了生育率高峰，一直延续到1980年，这期间我国出生了3.7亿人口，也就是学术界说的“婴儿潮”。自2022年开始，这部分人陆续进入60岁。

国际上通用的指标是，65岁及以上的人口占人口总数的比例达到7%，或者60岁及以上人口占总人口比例达到10%，就是老龄化社会;达到14%就是老龄社会，21%就是超老龄社会。2000年，中国65岁及以上老年人口占比已达7%;2021年，65岁及以上人口达到20056万人，占全国人口总数的14.2%。中国至此进入老龄社会。不仅如此，随着当初“婴儿潮”人群进入60岁，中国社会老龄化程度会在未来进一步加深。

与此同时，人口出生率在我国已经连续多年下降。

2016年至2021年，中国的出生率分别为13.57‰、12.64‰、10.86‰、10.41‰、8.52‰、7.52‰。2021年，我国净人口增长仅40多万，更有观点指出，今年死亡人数很可能超过出生人数。也就是说，2022年，我国可能出现人口负增长现象。

人口结构失衡会导致社会养老金缺口愈来愈明显。交钱的人少，用钱的人多，所以一些省份、城市的养老金缺口已经非常严重。财政部公布的2021年中央调剂养老基金缴拨差额情况显示，黑吉辽三省养老金缺口超过1300亿元，如果不是中央拨付，当地退休老人将面临无法按时足额领取养老金的困境。0A870720-E19D-45D0-8D95-83E0D4B8ECDA

有观点认为，眼下是我国建立个人养老金制度的最佳窗口期。对此，中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员、社会治理研究室副主任吴莹告诉《经济》杂志、经济网记者：“发展政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，是促进与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接的养老保障体系第三支柱发展、回应社会对多层次多支柱养老保险体系需求的重要举措。个人养老金制度的确有积极作用，既可以作为第三支柱的产品起到养老保险的作用，也能作为‘长期资金，对储蓄率起到替代效应，助力经济发展。尤其是对于广大灵活就业人员、自雇者群体、无雇主网络就业群体而言，第一、第二支柱都过于依赖雇主的代扣代缴，而个人养老金则提供了一个独立于国家和企业之外的、更加灵活的养老保险制度。”

不过，我们也不应过分夸大个人养老金制度的作用。不能指望它的出台可以彻底解决我国养老问题。个人养老金对促进我国养老保险体系中的第三支柱的发展起到了政府引领和补强短板的作用，但不属于强制性全民覆盖政策，其效用的发挥取决于细节配套制度是否能够吸引到足够规模的“自愿参与”。

那么，如何提高大众参与个人养老金制度的意愿呢？

吴莹认为，可尝试采取以下措施。第一，完善个人养老账户制度的落实。个人养老金以个人账户制为基础，因此要建立完善这个账户系统，相关养老产品的购买和投资都在这个账户内进行，账户后台与税务系统链接，协助规范个人养老财富的保值增值，以及落实相应的税收优惠和专项附加扣除。第二，税收制度要配套。包括完善税收递延制度，在增加专项扣除的背景下，适当提高税延养老保险税前抵扣标准。第三，合理调整三个支柱之间的缴费比率。目前，我国第一支柱的缴费率水平排在世界前列，適当降低第一支柱缴费率，有助于优化个人缴费资源在三个支柱之间的分配，促进第二、三支柱的发展。

社会保障制度面临多重挑战

不仅养老保险制度，我国社会保障制度整体上正面临越来越多挑战。

中国家庭已经从大家庭型转向小型，2人、3人家庭成为家庭类型主体，单人家庭、空巢家庭不断涌现;有1.5亿个家庭成为独生子女家庭，80岁以上的高龄老年人年均递增100万以上（2015年数据）。传统的“邻里互助”因人口的高流动性被“陌生人社会”替代，传统的功能强大的单位保障因市场经济改革被瓦解。家庭保障、邻里互助、单位保障等传统保障机制不断弱化，城乡居民对社会化保障与服务的需求急剧上升。

以此为背景，在儿童照料等方面，传统家庭照料模式正面临日益严峻的挑战，且在新冠肺炎疫情的“加持下”愈加明显。例如疫情下的北京。2022年5月9日，在北京市新型冠状病毒肺炎疫情防控工作第329场新闻发布会上，北京市委宣传部副部长、市政府新闻办主任、市政府新闻发言人徐和建介绍，北京市中小学、幼儿园、中等职业学校暂停返校，组织线上教学。抗击疫情刻不容缓。同时，未成年学生居家上网课，若父母均需照常通勤，对孩子的照料就很容易成为问题。而目前，该领域的社区服务几乎还处于空白状态。

大规模人口流动、快速工业化与城市化、社会结构转型以及各种新业态的出现等，既对经济发展产生直接影响，也对社会保障发展提出了新挑战。特别是以互联网、智能化为代表的科技进步与新经济，对人们的工作方式与生活方式产生了直接影响，进而影响着经济社会结构的变化，也给传统的社会保障经办方式带来前所未有的挑战。例如，从法律角度看，我国城镇单位及其职工的基本社会保险，即养老、医疗、失业、工伤以及生育保险均属强制，但实际上，依托互联网平台的新就业形态劳动者（外卖配送员、网约车驾驶员、货车司机、互联网营销师等）的权益保护缺失现象非常明显。

社会保障制度的目标之一在于弥补市场经济的不足。市场经济遵循价值规律的要求运行，价值规律和市场机制作用的结果是，在促进经济效益提高和生产发展的同时，也会导致收入分配上的差距。或者说，市场经济遵循优胜劣汰规律，自发向效率倾斜，不能自发实现社会公平分配。而收入分配不公，是社会稳定的隐患。因此，完善的社会保障制度，可以通过收入再分配兼顾社会公平，起到维护社会稳定与安全的作用。不仅如此，良好的社会保障制度还可以分散劳动者可能遇到的各种风险，弥补市场经济的缺陷。当社会保障制度存在瑕疵或缺陷的时候，上述作用也难以很好地发挥。当前，我国地区之间、城乡之间发展不平衡和社会不平等现象加剧，城乡之间因长期的户籍制度壁垒及公共资源配置失衡而存在较大发展差距。这也从侧面说明了现有社会保障制度并不成熟，可改进空间较大。

从过往经验看，我国社会保障改革采取试点先行、渐次推进的策略，虽取得了积极成就，但也因为路径依赖而留存了历史局限性。比如，法定养老保险长期停留在地区分割统筹状态，直到2022年1月起，企业职工基本养老保险才启动全国统筹（全国统筹并不等于大家到手的养老金都一样多，而是将在全国范围内对地区间养老保险基金当期余缺进行调剂，从制度上解决基金的结构性矛盾问题，让困难地区的养老金发放更有保障）。再比如，在家庭保障功能持续弱化的背景下，大规模的儿童、残疾人迫切需要相应的社会化服务，而这些领域的社保发展也并不充分。

推进社保制度更好更公平

2022年《政府工作报告》指出，“加强社会保障和服务。稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准，确保按时足额发放。继续规范发展第三支柱养老保险”。

作为社会保障重大改革之一，个人养老金将加快发展多层次、多支柱养老保险体系，进一步织密织牢中国养老保障网。为吸引越来越多符合条件的民众开设个人养老金账户，下一步，我国政府很可能会继续完善制度配套政策，明确税收优惠细则，推出合格、安全的养老金投资产品目录等。

不仅如此，从目前政策推出的力度看，在可预见的未来，我们可能会陆续见到中国社会保障领域的更多改革措施。0A870720-E19D-45D0-8D95-83E0D4B8ECDA

社会保障法治建设会越来越完善。

社会保障的天然属性是公平与正义。而社会保障法治建设能够为公平、正义保驾护航。它至少包含4方面内容，即树立社会保障法治建设理念、建立健全社会保障制度体系、强化社会保障制度实施机制和捍卫社会保障司法公正。科学合理的制度建设少不了法律。纵观我国社会保障70多年发展史，不难发现，任何社会保障系统或具体实践都遵循了当时的法律规范。我们有《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国军人保险法》《中华人民共和国慈善法》以及充当社会保障间接法律形式的《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国劳动合同法》等。尽管截至目前，我国并没有一部完整统一的“社会保障法”，但多法并行的模式已经成为中国建立健全社会保障法律体系的有效探索。以后，这种模式会得到延续。例如个人养老金，是以机关公文的形式公布的（不属于行政法规），不排除将来出台单行法的可能。

社会保障细节会越来越贴近经济发展需要。

社会保障存在的核心价值是有效解决社会问题，而解决社会问题的能力需要以相應的物质基础作支撑。在自给自足的农牧社会，产生社会问题的风险主要是灾害和贫困，故而并不需要国家建立现代社会保障制度，临时性的救灾济贫实践成为农牧社会保障体系的主要项目;在工业社会，除灾害、贫困外，年老、疾病、工伤、失业、生育等社会风险变得较为普遍，因此需要国家建立起现代社会保障制度，从而有实力化解社会问题。以我国为例。2000年，中国开始进入老龄化社会，且老龄化程度逐渐加深，社会养老风险加大，为此，我国政府特别建立了“全国社会保障基金”，由国家把企事业职工交的养老保险费中的一部分资金交给专业的机构管理，实现保值增值，以应对养老保障待遇给付能力不足等可能出现的危机。伴随家庭规模小型化、少子化、双职工、老年空巢化等社会现象的普遍发生，社会保障的实践也应该在调整中有所倾斜，例如居家养老的老年人群如何获得更安全有效的医疗保障。

从高速度扩张向高质量发展转型。

社会保障未来的改革取向应从高速度扩张向高质量发展转型。在粗放的、高速扩张的历史任务已基本完成情况下，可持续性和公平性是我国社会保障高质量发展所要求的主要内容。作为公共产品的社会保障制度，其供给方式、供给比例、供给方案都会对经济增长产生影响。因此，未来的改革重点也应该在供给侧。过去，为了尽快提升社保覆盖面，我国社会保障整体统筹层次低。近些年，中央政府加大了提高统筹的力度：2018年7月，我国开始实施养老保险基金中央调剂制度，适度均衡了省与省养老保险基金负担，迈出了全国统筹的第一步;2020年年底，全国各省份都实现了基金省级统收统支，解决了省内地区间基金负担不均衡的问题;2022年1月起，企业职工基本养老保险启动全国统筹，确保困难地区的养老金发放有保障。未来，“统筹”仍然是我国社会保障制度改革的一个主要方向。

社会保障治理应具备更广泛的国际视野。

深入全面把握世界其他国家或地区社会保障发展的历史，密切关注世界社会保障领域出现的最新理论、方法和制度模式及其实践情况，在尊重本国社会保障治理实际的基础上，对在国际社会保障发展过程中形成的良好经验和做法加以灵活借鉴和使用。更重要的是，我们能从其他国家发展社会保障的历史中汲取经验教训。

以法国为例。法国退休年龄为62岁，是欧洲退休年龄最早的国家之一，其他国家如德国、西班牙的退休年龄都是65岁。另外，法国退休金还很高，是退休前工资的74%，而其他欧洲国家如意大利为65%，德国为48%，英国则为28%。法国人最自豪的退休制度给政府带来巨大的财政赤字，成为制约经济增长的沉重包袱。2019年年底，法国政府公布了退休制度改革方案。根据方案，政府将逐步取消特殊机构的退休福利，将国内40多种行业待遇差别大的“碎片化”退休金制度整合为全民统一的积分体系。这项改革对一大部分人来说意味着福利削减，为此，法国各工会号召工人展开持续不断的罢工运动，为法国社会带来不安定因素。可以说，一个国家的社会保障体系，应时刻从实际出发，紧跟国情、民情，最大程度地避免走弯路。0A870720-E19D-45D0-8D95-83E0D4B8ECDA