我国邮轮运营安全保障立法的必要性和可行性

苏兆前　赵梓卿　肖英杰

【摘 要】 为促进我国邮轮运营安全保障立法，从分析我国邮轮运营安全保障方面存在的问题出发指出相关立法的必要性，从分析我国邮轮经济政策、法治环境和国际邮轮立法经验出发提出相关立法的可行性，并在此基础上对邮轮旅游发展立法进行阶段划分，指出各阶段邮轮的运营安全保障立法特征，提出现阶段立法建议。

【关键词】 邮轮;运营安全保障;立法;管辖权

0 引 言

邮轮旅游是旅游与海上旅客运输融合的产物，传统旅游安全措施和海上旅客运输安全措施难以保障邮轮正常运营。邮轮运营安全保障不足会危及旅客生命财产安全，阻碍邮轮经济的良性发展，影响区域经济的升级转型。

为促进我国邮轮旅游业的发展，保障邮轮旅游相关方的合法权益，有不少学者提出了相关立法建议，但其中涉及我国邮轮运营安全保障立法的必要性和可行性的研究并不多，而邮轮运营安全保障是我国邮轮产业发展的前提条件;因此，笔者就我国邮轮运营安全保障立法的必要性和可行性进行研究，并提出相关建议。

1 邮轮运营安全保障立法的必要性

1.1 国际邮轮安全事件的管辖权存在争议

由于邮轮旅游在我国起步较晚，我国现行的《海商法》和《旅游法》对邮轮旅游的管辖权均没有进行直接规定。从国际私法的角度看，解决国际邮轮旅游纠纷遇到的第一层阻力是在确定法律适用的准据法上，事故处理过程存在的不确定性，不利于邮轮游客维护其合法权益。目前，针对国际邮轮上发生的治安案（事）件和群体性事件的通常做法是由船长出具书面委托后请当地警方登船协助处理。这种做法使得这类安全事件的管辖权不明。

1.2 邮轮运营安全工作机制和规范的作用有限

邮轮安全管理所涉及的行政部门较多，这些部门分属不同行政机关体系，部门间协作较困难。以上海港为例，虽然有“上海中国邮轮旅游发展实验区联席会议”作为邮轮旅游发展协调机构，但其办公室未实体化运作，也未将邮轮安全保障纳入议题。上海市口岸服务办公室作为口岸协调机构，主要职能是协调各监管部门建立共享共用的口岸安全监管系统，但在邮轮运营安全保障方面的成效尚不明显。

《国际海上人命安全公约》和《海员培训、发证和值班标准国际公约》有保障船舶航行安全的船舶设施设备、船员培训方面的规定，但没有针对邮轮休闲、娱乐设施的安全保障的特殊规定，也没有考虑我国邮轮旅游航线所处的亚太水域通航環境特点对邮轮运营安全保障的影响，不能满足我国邮轮旅游对航行安全的更高要求。

1.3 经营者对海上安全风险的特殊性认识不够

我国邮轮旅游市场的经营者大多为国外邮轮公司。这些企业往往对我国风俗传统、区域通航条件等缺乏有效评估，安全保障措施不够周全。邮轮码头安全保障水平受设计建造标准体系不完善、船供物品性质界定法规滞后等的制约，揽客端的旅行社也没有足够的能力帮助旅客及时、全面地获取邮轮行程变更信息。

1.4 与邮轮经营管理相关的立法层次不高

“旅游+海上旅客运输”模式导致邮轮经营管理安全的责任划分不清。《海商法》《旅游法》等并未对邮轮运营相关方的安全责任作出具体的规定，邮轮旅游行业管理者主要通过格式合同、经营规范性文件、会议纪要等弥补这方面的不足，但这些合同、文件的法律位阶不高、执行效率较低。《上海市邮轮旅游经营规范》是解决邮轮旅游运营中安全事故纠纷的规定，但要得到社会更高的认可度，其立法位阶还有待提升。

2 邮轮运营安全保障立法的可行性

2.1 有完备的立法机制和政策支持

《民商法》的守法原则是“法无禁止皆可为”，《行政法》的执法原则是“法无授权不可为”;因此，有必要对邮轮运营安全保障进行立法，明确守法与执法的边界。目前，我国邮轮运营安全保障立法存在可行条件：一是有可借鉴的对象，国外的邮轮安全立法背景、立法经过、法律内容和实施效果都可作参考;二是我国的立法主体、立法程序、立法人才以及立法形式非常完备，我国邮轮运营安全保障立法在技术上、程序上是可行的;三是交通运输部等10部门联合印发的《关于促进我国邮轮经济发展的若干意见》提出了“强化邮轮安全发展，重点推进安全体系建设”，为邮轮运营安全保障立法指明了方向。

2.2 有国外经验借鉴

美国邮轮产业发展较早，是世界邮轮航线及邮轮公司的聚集地。美国制定的《邮轮安全与安保法案》等法律有以下5点可作借鉴。

（1）明确管辖权和监管主体责任。对以美国港口为邮轮母港进行运营或者在美国领海内的邮轮，美国加强了邮轮安全事件的管控能力，规定如发生凶杀等7类重大刑事案件时，必须立即按规定告知美国有关当局。这就规避了美国在自己的领海、公海和其他国家领海上对国际邮轮是否享有管辖权的争议。美国明确将美国海岸警卫队和美国联邦调查局作为邮轮安全监管主体。

（2）建立一系列卓有成效的安全监管规定，简化合同语言使旅客更易理解，对收费、管辖权、责任的承担与豁免等易引发争议的关键问题作出了具体规定。

（3）由法律对邮轮设计建造中的船舶栏杆高度、监控视频的安装等作出详细规定。

（4）法律要求邮轮服务人员（船员和医护人员）必须获得一定的资格，具有一定的技能。

（5）法律要求邮轮公司的网站必须有与犯罪上报网站的直接链接，方便邮轮运营监管部门主动掌握犯罪分子信息。

3 邮轮运营安全保障立法建议

3.1 邮轮旅游发展阶段及其法规

3.1.1 第一阶段

第一阶段是2006―2016年。这一阶段特征是邮轮旅客增加迅速，企业自主探索邮轮运营安全方式。我国邮轮旅客人数在2006―2016年期间出现了“井喷式”增长，被认为是“黄金十年”。这一时期没有高位阶立法，邮轮运营安全以企业自主管理为主。邮轮运营安全管理集中在对人员和物品、邮轮出入境及船舶（但不包括船舶建造设计方面）等的传统管理。结合我国旅游特色来看，与国外以散客为主的出行模式不同，我国邮轮旅游以旅行社包船为主。包船模式客观上比国外散客模式要安全，乘客之间的联系交流较为紧密，但这种紧密也带来过群体事件的困扰。A69BFA2B-33B4-4ACE-9248-BAEE4E2F62E0

3.1.2 第二阶段

第二阶段是2017年至现在。自2017年以来，邮轮客运量增速放缓，我国在政策层面推出了更多的发展邮轮经济的举措。2018年，《关于促进我国邮轮经济发展的若干意见》重在引导全面推进邮轮产业链在我国的发展。在这个政策出台前，上海、大连、三亚、天津等地已出台相关政策，创造了更好的营商环境支持我国邮轮经济的发展。《上海市邮轮旅游经营规范》是邮轮运营安全保障立法在地方层面的探索，是我国邮轮运营安全高位阶立法前的过渡，是明智的举措。从司法实践看，《上海市邮轮旅游经营规范》对解决邮轮运营安全纠纷的法律效力太低，有必要进一步提升邮轮运营安全保障立法的层次。

3.1.3 第三阶段

未来的10～20年是第三阶段。这一阶段的特征是邮轮旅客数量稳步增长，邮轮旅游市场进入成熟期，邮轮运营安全能够得到足够的保障。无论何种层面立法，最终目的是引导市场具备自我调节能力，逐步走向成熟。这种引导也体现在法的价值本源上。由于法的存在，人们可以预先估计相互之间将如何行为以及行为的结果，从而决定自己行为的取舍和方向，因此，各方不会贸然做出不理智的行为。市场如果能够真正发挥主体作用，那么无需监管部门过多干预，也能健康、平稳、有序地运行;而作为市场主体的邮轮公司和旅行社，如果具有较完备的邮轮运营安全保障能力，在遇到危机时，也有能力自我调整。在这一阶段，不仅法律体系完善，行业自身调整能力也得到强化，邮轮旅游相关协会、组织机构通过加强行业自律、制定标准规范来共同保障邮轮旅游安全。

3.2 立法路径

立法有制定专门法律、修订现有法律、制定行政法规、制定地方法规、制定部门规章等5个途径。根据《立法法》的立法权限设定以及我国邮轮运营安全保障的特点，笔者推荐的立法途径是采用“修订现有法律+制定地方法规”模式。修订现有法律可以解决国家主权、法院的职权、限制人身强制措施和处罚等事项设定问题，涉及法律条款相对较少，时间较短;制定地方法规可以解决目前邮轮运营安全问题暴露不充分、区域邮轮运营安全面临的问题独特性，以及区域邮轮运营安全议事工作机制等规章不能创设的问题，地方法规制定相对灵活、立法时间较短，能够及时满足邮轮运营安全保障立法需要。

3.3 立法建议

（1）以修订《海商法》为契机，在《海商法》中加入与邮轮运营安全保障相关的内容。《海商法（修订征求意见稿）》已经考虑到邮轮相关的因素――适用范围、赔偿限额和强制保险。如果在《海商法》中再加入邮轮运营安全保障的基本原则，则相当于将上海等地经营规范中涉及船舶安全部分的内容升格至法律层面。

（2）以修订《旅游法》为契机，在《旅游法》中增加邮轮旅游相关内容。2018年，国务院办公厅发布了《关于促进全域旅游发展的指导意见》，明确积极发展邮轮游艇旅游。《旅游法》第4章（旅游经营）、第6章（旅游安全）对旅游安全运营作出专门规定。由于邮轮旅游是“旅游+水上旅客运输”模式，从安全方面来看，对运输工具加以立法管理比对旅游行为进行管理更贴合实际。内河水域游船涉及的游客与客运公司的法律关系也完全可以由《旅游法》来调整。此外，对于老人、幼儿等弱势群体的保护，也可由《旅游法》进行进一步的规定。如能在修订《旅游法》时加入上海等地经营规范中有关旅游的这部分内容，那也相当于将一部分保障邮轮运营安全的内容上升到法律层面，有利于法院在审理时适用。

（3）以部门规章推动由部门主导的信息安全管理及信息服务。由于相关法律法规的出台存在一定的滞后性，因此在邮轮运营安全的信息服务上可先行先试。尤其是在涉及国家安全、公民人身安全的领域，可以先依靠各级行政管理部门强化邮轮信息的管理和服务，对邮轮运营信息披露作出详细规定。由于国内在这方面的经验不足，为了减少阻力，建议在部门规章领域立法。在相关部委主导下，试点建立邮轮综合数据平台，支持邮轮提供综合信息等服务。交通运输部、国家统计局等部门均可作为建立这种平台优先选择的牵头单位。对于邮轮母港港口经营人，当地政府应给予大力支持。

（4）我國船舶制造行业可制定硬件设施安全方面的相关标准，以国家、地方性标准的形式对邮轮本身、相关固定设施等加以限制。标准也具有一定强制效力，在保护旅客生命和财产方面能起到巨大作用。此外，还有一些保险产品（旅游延误保险、医疗或者意外保险等）强制度不高，可供旅客选择使用，能进一步保障旅客的权益。上海市大力推广的客票制度，也是对此类做法的一种积极探索。

4 结 语

法律既是一个规范体系，更是一个价值体系。司法的过程是通过价值权衡对利益进行合理分配的过程，以此保证法价值的实现。邮轮运营安全保障立法调整，让每一位邮轮旅客个体都成为理性的、具备安全意识的成熟客体，不仅促进我国邮轮旅游市场走向成熟，也有利于我国邮轮产业链发展。A69BFA2B-33B4-4ACE-9248-BAEE4E2F62E0