铁路投融资体制改革的PPP 模式实践

2022-06-03靳丽芳

上海商业 2022年5期

关键词：投融资资本铁路

靳丽芳

一、引言

2022 年1 月8 日，我国首条民营控股铁路杭绍台铁路正式开通运营，成为国家深化铁路领域投融资体制改革创新的示范样本。杭绍台铁路的成功实践是PPP 模式与铁路建设模式高效融合的典型标杆，为铁路建设领域投融资模式创新积累了丰富实践经验。

二、铁路PPP 模式的必要性和可行性

1.铁路领域引入PPP 模式是必要的

（1）适应国家铁路投资方式转变的需要

根据国铁集团《新时代交通强国铁路先行规划纲要》中明确的发展目标，到2035年，全国铁路网营业里程将达到20 万公里左右，其中高铁线路里程为7 万公里；分别比2020 年底数据增加5.4 万公里和3.2 万公里，增幅分别达到37%和84%。全国铁路项目规划建设总规模持续增长，铁路项目基础设施建设带来的负债仍将持续高位运行。为了缓解巨额负债压力，国铁集团的铁路项目投资方式开始逐步转变，由原来的国家主导投资转向地方主导投资。特别是在2021 年3 月，国务院办公厅下发《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》（国办函〔2021〕27 号），文件明确提出铁路项目“分类分层建设”的原则，即干线铁路由中央地方共同出资，城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路及铁路专用线以地方和企业出资为主。可以预见，未来国铁集团的在铁路长大干线、区域干线项目的出资将出现明显减少趋势，城际轨道、铁路支线等项目将逐步脱离国铁出资，完全由地方政府主导建设。铁路项目投资方式的转变对于地方筹集铁路建设资金提出了新的挑战，引入PPP模式、吸引广大社会资本参与投资，成为适应投资方式转变的具体举措，是政府方积极鼓励和引导的重点方向。

（2）适应基础设施领域多元化投资渠道创新的需要

为破解庞大的基础设施投资需求和有限的投资来源供给之间的矛盾，探索实践多元化投资渠道一直以来都是行业发展的重要课题。在市场主导背景下推行PPP 模式，基础设施项目的稳定收益水平能够成为吸引社会资本参与投资的重要条件，激发潜在社会资本的积极性，推动其发挥主观能动性考虑项目的长期稳健运营，实现资本方、政府方和社会公众的多方共赢。当前，央企、地方国企等国有资本仍是PPP 项目投资主体，民营资本所占比重还比较小。但从长远来看，PPP 模式的政策法规环境不断优化完善，地方政府吸引民营资本参与基础设施领域投资，能够改善区域投资结构、扩大有效投资规模、推动基础设施网络优化升级。

（3）适应地方财政管理体制创新的需要

铁路作为交通基础设施的重要领域之一，是国民经济和社会发展需要的重要支撑，目前资金需求和未来增量都较为庞大。但由于城际高铁项目的建设投入逐步转向以地方政府投资建设为主，且随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）的出台，政府举债规模、举债程序和资金用途受到控制，政府财力限制和债务管控压力成为推进铁路项目建设的现实障碍。因此，铁路建设推广应用PPP 模式，引进社会资本投资基础设施建设，是缓解政府直接投资压力的有效路径，有助于地方财政管理体制的创新。

2.铁路项目采用PPP 模式是可行的

（1）PPP 模式发展政策环境较为成熟

为了解决铁路建设资金缺口，吸引社会资本投资铁路工程建设领域，国务院及国家有关部门连续发布相关政策，指导、促进和规范PPP 模式在铁路工程中的运用，为铁路PPP 项目模式的推广应用，提供了有利的政策环境。比如《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33 号），在铁路投融资体制、运价机制、运输补贴制度、土地综合利用、企业经营管理和项目前期工作等方面提出指导性意见；《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号），指出要改革完善交通投融资机制，加快推进铁路投融资体制改革；《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37 号），对以沿线土地综合开发支持铁路建设明确了政策方向；《国家发展改革委关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础〔2015〕1610 号），提出要全面放开铁路投资与运营市场，并在投融资方式、实施机制、投资环境、政策支持和工作机制等方面提出完善性意见。

（2）社会资金储备较为充足

根据中国统计年鉴，2016 年以来我国各类存款总规模稳步增长，资金储备充足。2016—2020 年，本外币存款金额和人民币各项存款余额年均增长幅度分别达到8.9%和11.6%；2020 年底本外币存款金额和人民币各项存款余额分别达到2018.4 万亿元、212.6 万亿元，增幅均在10%以上。持续增长的存款余额水平表明我国有大量的可利用资金，是基础设施领域投资的社会资本储备力量，也为社会资本融资提供了可选择渠道。

（3）社会资本投资轨道交通实践经验丰富

2014 年以来，在国家相关政策的规范、引导和支持下，PPP 模式在基础设施建设领域推广应用，轨道交通领域也出现了一批PPP 项目案例。如北京地铁4 号线、杭州地铁1 号线项目，采用PPP 模式由特许经营公司负责融资、设计、建设和运营。项目工程投资建设采用“A+B”模式，其中A 部分指洞体、车站、区间、轨道等土建工程，B 部分指地铁车辆、车站装修、通信信号等机电设备工程，A、B 两个部分相对独立，由不同的投资主体负责。采用该种运作模式有效地引入了具备丰富经验的社会投资人，在一定程度上也缓解了政府的资金压力，降低了政府方需承担的风险。这些项目的成功实施，为社会资本在PPP 领域积累了丰富的投融资、开发建设、后期运营维护等各阶段实操经验。将PPP 模式引入到铁路项目建设，能推动铁路基础设施领域高质量发展，助力铁路客运服务品质提升；社会资本也能够发挥机制灵活优势，提升社会资源利用率。

三、铁路PPP 项目创新实践效果和经验

1.三个方面实践效果

（1）民营资本控股开创了铁路领域投资先河

铁路PPP 项目由民营资本控股投资建设，开创了我国铁路建设领域社会资本投资先河，为全国铁路建设投融资体制机制改革树立了典型示范；采用BOOT 运作方式，探索赋予项目公司合作期内对项目资产的相关权益，提高项目在资本市场的评价质量，对于项目可持续发展，以及铁路领域吸引社会资本投资有很强的借鉴示范意义；构建“使用者付费+可行性缺口补助”的动态调整回报机制，为全国铁路建设领域PPP 合作中对市场的确定性与非确定性风险分配探索了路径示范。

（2）项目完成建设任务如期开通运营

2015 年12 月，国家发展改革委在铁路领域推出杭绍台、杭温铁路等八个项目，开展政府和社会资本合作（PPP）参与铁路建设及营运的示范。从目前情况看，杭绍台铁路已按照既定目标完成投资建设任务，并于2022 年1 月8日开通运营，在开通首月发送旅客近20 万人次，为沿线民众交通出行带来极大便利，成为我国铁路投融资体制改革史上具有标志性和里程碑意义的事件。

（3）PPP 模式应用大大减轻了政府方出资压力

根据PPP 项目物有所值论证定量评价测算结果，并对比实际投入情况可知，杭绍台铁路项目采用PPP 模式后，合作期内政府方财政支出责任现值共计约138.60 亿元，相较传统投资模式现值节约共计79.60 亿元。杭绍台铁路项目建设期内省市政府方出资合计42 亿元，仅为传统铁路建设模式下政府出资的五分之一，大大减轻了政府建设期财政压力。

2.五个方面经验

（1）社会资本参与度高是铁路PPP 项目的显著特征

一直以来，铁路领域按照“政府主导、多元化投资、市场化运作”的投融资体制改革思路，不断加快改革步伐。在政府投资、合资公司运作、PPP 模式和资源捆绑开发等投融资模式中，PPP 模式相对而言，是社会资本参与度最高的模式。主要表现为：通过竞争性磋商方式遴选出的社会资本方，与政府方共同出资组成项目公司，并按照股权结构设计，承担持股部分的资本金出资。项目公司将在PPP 合作期内，负责铁路建设项目的融资、建设、运营和管理。按照PPP 项目合同的约定，项目公司既要在建设期按照既定投资计划完成建设任务，履行相关义务；也有权利在运营期以线路运营收益为底层资产，推动项目资本市场运作，享有铁路项目的收益权。

（2）各级政府的大力支持是铁路PPP 项目的先决条件

铁路领域推进PPP 模式合作，是铁路领域投融资体制改革的重大创新成果。从中央层面到沿线地方政府，无一例外给了铁路PPP 项目巨大的支持。主要表现为：国家层面将铁路PPP 项目作为试点示范项目，并鼓励探索形成可复制可推广的投融资典型案例，在政策引导方面给予支持；地方层面在确保资本金出资、完成建设用地征迁政策处理、协助电力迁改和管线迁移、做好沿线外部环境整治等方面付出了巨大努力，全力配合项目公司确保项目开通目标的实现；省级政府部门对跨区域、跨部门重难点问题积极协调、全力破解，都为铁路PPP 项目的顺利推进创造了优良条件。

（3）科学合理的投融资方案是铁路PPP 项目的实施基础

铁路PPP 项目投融资方案，是对各类型资金来源、资金比例、资金成本以及风险因素的综合考量。科学合理的投融资方案，对于铁路PPP 项目建设资金的保障有着重要作用。主要表现为：社会资本方出资比例越高，对于政府财政压力的减轻和后期平滑作用越明显，政府方配合推进项目建设的积极性比较高；融资资金成本越低，项目公司承担的还本付息压力越小，对于稳健运营期的项目而言更有利，采用稳定现金流资产进行资本市场运作的空间越大。

（4）审慎均衡的风险分担机制是铁路PPP 项目的重要保障

铁路PPP 项目合同对社会资本方和政府方的风险分担做了详细说明，总体上审慎均衡的分担机制，保障了双方的权益。主要表现为：合作期前10 年约定的4 项可行性缺口补助调整机制，对于运营期可能的风险敞口，通过调整机制的方式纳入可行性缺口补助范畴，由政府方支付给项目公司；合作期第11 年起双方按照合同约定继续协商并承担相应风险。

（5）专业精干的项目管理团队是铁路PPP 项目的核心关键

铁路PPP 项目的实施主体是项目公司（SPV），公司管理团队的能力、结构和水平，直接关系着项目推进的质量，管理团队的负责人，是带领团队攻坚克难实现目标的核心。主要表现为：团队领导者领头作用明显，指引方向，给全体成员带来信心；项目管理者知人善用、各尽所长，安排合适的人在合适的岗位，充分发挥出各自优势与特长；项目管理团队成员有团队协作精神，通过协同作战发挥团队的整体战斗力，使整个团队达到最佳状态。