公路工程项目高质量建造的流程再造管理改革

曾 磊，于 婷，彭仙淼，苏从辉，刁焕林，王元庆

（1.广州市高速公路有限公司，广东 广州 510000；2.长安大学 运输工程学院，陕西 西安 710064；3.武汉桥梁建筑工程监理有限公司，湖北 武汉 430034；4.广州诚安路桥检测有限公司，广东 广州 510420）

0 引言

中国经济目前已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对公路工程建设提出了更高的要求，需要从管理体制和机制上提供保障。与此同时，国家通过法律修编进一步明晰了工程建设责任，要求业主与施工单位分别履行好首要责任和主体责任，监理承担的责任变更为业主的委托责任，这就要求以各方责任的履行为前提，对整个公路工程项目建设管理进行优化调整。除此之外，公路工程项目管理中还存在业务衔接不畅、信息化程度较低等不利于工程建设的问题。考虑到以上因素，对公路工程建设管理进行流程再造，调整业主、施工单位与监理单位的管理界面已势在必行。

“业务流程再造”这一概念最早由Hammer[1]于1990 年提出，他和Champy[2]（1993）一起将业务流程再造（Business Process Reengineering,BPR）定义为“对企业的业务流程（Process）进行根本性（Fundamental）再思考和彻底性（Radical）再设计，从而获得成本、质量、服务和速度等方面业绩的巨大（Dramatic）改善”。Papinniemi[3]基于对工业结构、操作、管理的流程重组评估，指出流程再造的可用性与竞争力可通过资源特性、目标特性、性能特性三方面反映。Fasna 等[4]通过结构化访谈分析得到了“缺乏最高管理层的承诺和支持”和“沟通不畅”是项目的所有阶段中最常遇到的问题，“为员工提供培训”“提高管理人员意识”等是解决以上问题的关键策略。Bayomy等[5]通过研究指出，组织结构、信息技术、财务资源、领导力、管理能力、重点客户和领导绩效是影响流程再造的关键因素，可利用规则挖掘技术调查关键因素与业务流程的成本、时间、质量之间的联系，以提供更好的服务。张楠迪杨等[6]发现，不以部门职能重组为前提的业务流程再造，很可能受到部门职能边界的阻隔，“职能重组+流程再造”能产生提升协作效率的耦合效应。尤锐[7]通过信息化法、细化法、简化法、整合法、消除法再造流程。卢苗苗[8]认为整体性、关键性、持续性是流程再造的原则。赵宏等[9]尝试将PDCA循环（Plan,Do,Check,Act）与流程再造相结合。黄昕、李丹、赵勇指出流程再造有助于精细化管理[10]，解释了流程再造可以避免组织界限模糊导致的责权不清[11]，设置权利清单和责任清单可以有效解决职能交叉引起的纠纷[12]。胡国栋、张祥艳、贾玲指出组织扁平化及价值观管理可提升员工工作效率以及组织绩效[13]，与生产者责任延伸（Extended Producer Responsibility,EPR）结合可拓宽流程再造的创新性与应用性[14]，与数字化结合可消减低效工作、整合工作内容、简化工作环节、细化工作流程[15]。

综上所述，流程再造多应用于经济学范畴与工业领域。《交通强国建设纲要》提出“构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系”，这对交通基础设施的性能与绩效提出了更高的要求。因此，本文考虑将流程再造应用于公路建设项目，以提升工作效率、明晰各方责权、提升领导力、提高工作质量。随着信息化、机电一体化技术的迅速发展，信息传递及基于信息的决策已经具备了实时与同步的能力，可以更方便实时地进行信息感知与传递，为已沿用了30多年的公路工程建设管理流程再造提供了条件；应用数字化与智慧技术，可以将公路工程建设项目组织机构的职能式管理转化为扁平化的流程管理。本文将借鉴管理科学近年来的新成果、新技术，引入流程再造的思想，寻求高质量的工程建设项目治理方法，形成一套符合“交通强国”内涵要求，标准化、可推广、可复制的公路工程项目建设管理系统，为公路项目提质增效，为交通运输高质量发展提供系统设计与效果测评方法。

1 基于流程再造的公路工程建设管理改革

1.1 管理理念

本次公路项目建设管理改革的思路是：高质量发展要依靠施工单位自身作业的高质量，要为这一高质量提供空间与管理条件，高质量作业不过度依赖监理；同时监理应具备底线思维，履行对关键工序以及施工单位建造作业标准化、规范化的监督责任，并回归到高端咨询的本质，能围绕项目难点与重点，为解决高品质建设过程中的难题提供咨询服务。

1.2 管理模式

本次公路项目建设管理改革将建立业主主导，各方共建、共管、共创、共享的管理模式，以期实现业主、施工方、监理方的良性互动。监理不再是独立的第三方，而应为业主压实施工单位主体责任起支撑作用。“共建”指压实各方的参建责任，调动各方积极性；“共管”指实现各方职能有机融合，共同推进质量、安全、环保等建设目标的实现；“共创”指各方共创平安百年品质工程；“共享”指公路建设各方的资源及创造的经济成果、生态成果、文化成果等共同享有。

1.3 各方责权划分

业主主要落实首要责任，主要履行法定职责，负责制定对总监办和中心试验室的考核办法等。施工单位需要落实主体责任，是工程质量、安全、进度方面的责任主体，在规范和合同范围内积极发挥自身的主观能动性。监理是业主的辅助，工作内容以“质量、安全、环保、技术咨询”为主，“进度、费用”为辅。

1.4 流程再造策略

公路项目建设管理涉及业主、施工、监理、检测等多家单位，是一个多主体相互依存的体系。为避免各方责任不清导致质量事故，我国在法律层面重新规定了各方责任。由于多方参与，实际工程中的责任落实与管理调整是一个系统工程，需要多个主体联动，进行流程再造。

本次流程再造，首先从落实业主首要责任与施工单位主体责任着手，进行分析推演，从领导作用发挥、技术引入、管理重构、文化重建等多方面展开。为解决流程再造中项目建设生态群落内单位间、中层与基层间认识不一致的问题，提高从业者对改革的接受度，顺畅业务衔接，将提质与增效相统一，对包括业主在内的各方的组织结构进行了调整，以增强对质量管理的整体领导力。信息实时化是流程再造的技术基础，通过信息联通的规范化、信息格式的标准化，扩大信息接收面，对建造过程中的质量问题及责任方自动留痕，形成可追溯的质量责任系统，并据此调整建档要求，减少繁琐的内业手工填报档案工作量，进而可将施工等待监理作业抽检制度转变为自控、监督并行，提高施工过程管理效率。有了上述条件，就可以同步进行施工企业内部质量管理调整，在加强其自检体系建设的基础上，非必要不管控，使整个建设项目管理标准化、精细化、流畅化、高效化。流程再造改革会给切实着眼自身业务能力提高的业主、监理与施工单位从业者提供更大的自主空间，有利于各方充分发挥其优势。为激励各方的高质量建设行为，促使参建者勇担创新风险，激发技术进步活力，避免增产不增效的困境，应引入助推产业创新升级的激励机制。

将上述改革方法绘制成图，如图1所示。

图1 项目管理与市场管理的融合改革方法

2 流程再造方法

流程再造过程中，施工单位应采取的行动可以从其责任与流程再造策略之间的构思推演得到。监理、检测单位是业主委托方，流程再造的目的是更好地发挥其辅助业主与监督施工方履行责任的作用。

2.1 组织整合

公路工程建设项目改革，不仅需要项目参建人员协同配合，还需要行业主管部门与业主、施工、监理、检测等项目部上级单位的支持。

2.1.1 施工单位组织整合

成立改革领导小组，增设公司级改革责任领导，便于推动改革及与各单位上层协同管理。将建设管理部门与建设监管部门分离，增设质量总监、质检部，设置专职机构，划清各个部门工作职责，推行“管监分离”，以提高质量管理领导力。构建思想、组织、控制、技术、经济、信息、目标七保证体系，为公路工程高质量建设提供施工企业方的自我管理保证。

2.1.2 监理、检测单位组织整合

成立监理、检测改革领导小组，按照共建共享原则，协同改革过程中的监督行为，重构业务机构职能与管理责任。监理单位分设技术咨询组，加强技术咨询，对驻地监理业务作部分调整，开展质量通病与难点治理攻关，提供高端咨询服务。将监理单位与业主单位的监理管理部合署办公，简化内部流程，加强质量管理的针对性。

如图2 所示，相关管理部门可以为各级交通运输管理部门，图中红色字体为职责调整涉及的部门、岗位及其责任调整情况。

图2 公路建设项目组织结构整合图

这样的机构调整有利于参建各方形成的组织内部形成共同愿景、建立起高效的管理秩序，便于流程再造的开展。组织内部规定了各单位、各岗位的责任分工，为全员协作顺畅完成流程再造提供了组织基础。

2.2 流程整合

2.2.1 管理专业化、标准化

施工方严格落实施工组织方案的编制与技术交底、实名制管理、质量通病治理、“一岗双责”制、“三检制”、差异化检查等标准化方法，强化施工单位自我管理；依托于上述过程管理的职责矩阵与数据，建立一次报验通过率、工序合格率、返工损失率、Ⅰ类桩基通过比例、预应力锚索合格率、混凝土强度合格率等质量细控指标系统。同时通过组织各种层级和形式的培训和交底，提升项目参与人员的质量意识和专业素质。

监理方严格监管工程建设关键作业是否按标准达成，对重要节点坚持现场监督交验，推行施工组织全过程管理，考察一次报验通过率，设置技术咨询组，开展质量通病与难点治理攻关，提供高端咨询服务，提高质量安全监管水平。通过工地试验室法人监督制，引入检测单位对现场试验检测质量监管全过程负责。

2.2.2 技术信息化、高效化

推行智慧化监理，建设一体化平台，减少审批、报告流程，实行视频监控、无人机巡检、与施工单位平行建档，实行电子化签认，简化内业资料。检测过程中广泛使用视频监控、智能检测机器人，搭建智慧检测云平台，提供实时责任标识。创新实施“智能体检+认知教学+实操体验+实名考核”四位一体实名制培训方式，提高管理质量与效率。信息化手段的引入不仅可以提高工作效率，实时数据的上传还提高了数据的真实性，缩短了流程审批时间，减少低效劳动投入。

2.2.3 激励机制创新化

施工单位辅以积分超市、劳动竞赛、优质优价等奖罚机制，将有利于提高参建者的责任心与上进心，推进自下而上自发形成具有柔性与创造性的高品质建设。监理单位通过调整准入条件，加强人员培训，制定有竞争力的薪酬体系，通过完善考评、优监优酬、质量安全奖罚制度、网站公示制度等措施激发监理人员的责任心和竞争力，加强人才队伍建设。以上流程整合如图3所示。

图3 项目级业务流程与标准再造

3 流程再造运行效果评价

依托于上述过程管理的职责矩阵与期望效果，建立施工组织对照修正、公司级改革小组完成率、一岗双责培训率、责任落实率、班前培训率、实名制管理录入率、管监分离落实比例、三检制实施率、工程项目抽检合格率、互检合格率、专检合格率、三检合格率、产品标准实验合格率、一次报验通过率、Ⅰ类桩基通过比例、钢筋保护层厚度合格率、钢筋结构尺寸合格率、质量月检发现问题数、质量抽检与自检比例、专项培训次数及覆盖率、质量隐患发现问题数、原材料合格率、产品试验检测合格率、工序合格率、检验批主控项目合格率、返工损失率、预应力锚检合格率、混凝土强度合格率等质量细控指标系统，辅以多层次评审、质量总监能力、质检部能力、试验室能力、专题研究、人员准入机制，将有利于增强施工组织全过程管理、施工单位内部管理、监理单位管理，推进自下而上自发形成具有柔性与创造性的高品质建设。

依托于上述过程管理的运行绩效与文化创新，建立多方参与减少率、工序交验节时、全过程缩短时间、监理审查合格率、平行抽检比例、资料现场签认减少率、检测标准试验审批缩短时间、自检材料归档缩短时间、报废桩基减少数、工资制度有业绩条款率等质量细控指标系统，辅以优质优价、优监优酬、质量安全奖罚、黑名单信用网站公示机制，有利于加强薪酬竞争力，提高参建者的责任心与上进心，完善作业考评。

4 高速公路工程建设管理流程再造实例

4.1 项目概况

南沙至中山高速公路（以下简称“南中项目”）是广东省第三批公路工程监理改革试点项目，是广东省高速公路规划网（2020—2035 年）的重要组成部分，也是粤港澳大湾区核心区互联互通的特大型桥梁工程和跨珠江通道体系的重要组成部分。南中项目由广东省交通运输厅直接参与指导，由广州交通投资集团下属广州市高速公路有限公司投资建设，成立南中高速公路项目管理处负责管理，通过招投标明确了各方参建单位。

4.2 建设效果

业主单位协同监理单位从组织结构、责权划分、管理流程、工作界面等方面对质量、安全、进度、费用、环保、信息、协调等内容进行分重点的共同管理与共同治理，提高了工程目标的保障水平。同时结合广东省交通运输厅的要求，同步开展项目法人责任制，推进业主单位管理体系现代化。

监理单位从低效输出的现场管理中解脱，除隐蔽工程与关键工序仍需现场测验外，其工作重心已转移到施组设计、平行建档、智慧监理与检测等精细化管理与高端技术咨询方向。调整准入资质、合理降低持证率、增认同等效力证件、实行项目监理工程师从业资格认定制度等多种手段相结合，扩大了监理队伍。另外，监理单位对现场监管力度的减小倒逼施工单位加强管理从而促进技术革新。

施工单位顺应改革要求加强了自我管理，以“首件制”和“标杆制”为抓手，利用信息化手段实现标准化施工流程追溯，认真执行“三检制”，利用技术革新加强“智慧工地”建设，建立全员、全过程的培训体系，助力实现平安百年品质工程。

4.3 效果评价

从高质量建设责任落实与效果评价、运行绩效与创新文化培育评价角度建立南中项目流程再造考评体系。高质量建设责任落实评价方面主要包括所有参建单位施工组织全过程管理、施工单位内部管理、监理单位+施工单位组合责任落实评价、检测单位责任落实评价，评价指标较全面地涵盖开工前、施工中、交竣工与缺陷责任期的建设要求，有效地帮助施工单位落实主体责任、建设单位落实首要责任、监理发挥支撑作用，实现个人素质与主动性提升、项目质量与安全提升，从而促进工程品质的整体提升。

从表1 可见，流程再造后的相关工作持续稳步推进，各实测指标均在理想范围内浮动，以一次检验通过率、一级桩比例、钢筋保护层和钢筋结构尺寸等指标为代表，整体质量水平有显著提高，改革正沿着预期方向在公路工程建设中常态化开展，并形成一个不断持续改进的良性循环，从而更好地协调工程目标与各方利益的关系。2021 年11 月广东省交通运输厅对27 个项目近百个施工合同段的建设质量安全综合水平开展大检查，南中项目整体质量排名全省第二，监理质量全省第一，检测质量全省第三，参建的4 个项目标段分别排名全省总合同段的第二到第十九，有3 个标段进入全省前十。表明本次改革实施后，项目整体质量提升显著，改革整体是成功的。

表1 流程再造运行评估价指标体系及部分指标运行抽检情况

表1（续）

5 结语

基于流程再造的管理协同模式是对传统公路建设的革新工程，也是优化管理模式的提升工程。公路工程项目流程再造，既不是单纯依靠技术进行创新，也不是仅仅对流程进行改善，而是在充分考虑我国公路建设工程普遍存在的工作界面模糊、人员配备粗糙、责任落实不清等现实问题的基础上，对项目准入要求、角色定位、质量安全底线、管理协调模式等要素再思考，是对公路工程项目的组织结构、业务流程、管理模式的整体重构。依托南中项目运行更新后的流程，有效落实了各单位的职责，提升了各部门的绩效，加强了创新文化的培育，从而构成全过程、较稳定的管理机制，取得了较为理想的效果。