徐汉明：新型治理模式的上佳实现形式

徐汉明

徐汉明：中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任。首届全国检察业务专家，一级高级检察官。国际检察官协会、亚太地区法律协会会员。中国民法学研究会常务理事。国际刑法学会中国分会、中国刑法学会、中国诉讼法学会及检察学研究会理事。

長期研究基层治理理论与实践的徐汉明认为，应直面治理模式在观念认同、主体实施、法律制度安排层面存在的热点及难点，总结实践经验。唯有充分发挥“自治”“法治”“德治”作为相对独立的治理模式的功效，并弥补各自的不足，以及其运行机制衔接和功能互动协调等方面存在的短板，才能找到“三治融合”新型治理模式的上佳实现形式。

善治理论与传统“善政”思想

《检察风云》：善治理论是您倡导的上佳治理模式的理论基础。那么，这一理论的形成和发展是怎样的？

徐汉明：善治理论的提出具有深刻的社会背景和时代背景。随着经济全球化推进，治理所面临的问题也愈加突出。为了弥补治理理论存在的不足，善治理论应运而生，开始被全社会关注和认可，也成为学界研究的焦点。

作为一种与时俱进的科学理论，善治理论所要表达的是政府与公民之间相互协调的合作关系，它是对治理理论的拓展，也是对治理理论的高度升华。善治的提出，在很大程度上激发了广大人民群众对参与基层社会治理的热情。在社会治理的过程中，善治理论的本质就在于推动广大人民群众对社会事务的积极参与，促进政府与公民共同对公共事务进行合作管理，从而最大限度地促进社会的全面发展与进步。

随着社会的不断发展，今天的善治理论与传统的“善政”思想相比，有了十分重要的进步和发展，其包含的内容也更加广泛。善治理论有助于基层社会治理目标的达成。

在倡导善治的大背景下，民主政治也在不断发展和完善。善治理论特别重视多元化的权力行使主体。我国的基层社会治理情况复杂，善治理论在基层社会治理中的运用，在很大程度上促进了社会和谐，也有助于基层社会治理目标的达成。通常而言，善治的内涵包括四个方面：一是公民的安全通过法治得到保障;二是对公共机构的收支情况进行必要的管理;三是领导人对人民负责;四是保证必要的政府信息公开，打造廉洁政府。

习近平总书记指出：“要推进国家治理体系和治理能力现代化。”善治理论体现在基层社会治理的各个方面，成为“自治”“法治”“德治”融合的重要基础。

在当前我国的基层治理结构中，“自治”“法治”“德治”各自在一定程度上发挥着作用。“自治”作为基层社会治理的基础性部分，在规范基层社区居民群众的日常行为、化解基层社会矛盾方面取得了相应的效果。“法治”作为基层社会治理的重要保障，在基层治理中以其强制力作为支撑，起着无法替代的重要作用。“德治”作为基层社会治理的关键支撑，主要是利用村规民约等方式，对基层社会发挥重要作用。善治理论在基层社会治理中的贯彻和倡导，为寻找科学的方式方法确保“自治”“法治”“德治”的深度融合提供了基础。

“三治融合”的“法治”与“德治”

《检察风云》：马克斯·韦伯最早提出，应当将合法性作为一种社会学现象。那么，善治的法理基础是怎样的？

徐汉明：合法性不仅要求符合法律法规的相关规定，还要符合事物发展所应遵循的内在规律。

作为古典社会学奠基人之一，马克斯·韦伯认为，应当将合法性作为一种社会学现象，以此来进行深刻和细致的研究。根据权威存在的社会类型以及各自发挥的不同效用，韦伯提出了三种权威治理类型，分别为传统型权威、法理型权威和魅力型权威。“三治融合”中的“德治”就属于典型的传统型权威，主要来源于自古流传下来的优秀文化习俗。

“三治融合”中的“法治”，在一定程度上可以理解为法理型权威的一种延伸。国家发布的各项法规是基层治理工作的主要依据，这些法规不仅在治理基础上提供了宏观的法律依据，更在细节上完善了各种制度保障。各基层的代表性人物具备了普通基层群众所没有的能力与特质，也可以将其视为魅力型权威的一种。

合法性理论无疑为“自治”“法治”“德治”的融合提供了理论依据，也为确定科学方式方法确保“自治”“法治”“德治”的融合奠定了学理基础。

超大城市治理现代化的选择

《检察风云》：对于像上海这样的超大城市，如何推进治理的现代化？

徐汉明：首先，以专项行动实施为切入点推进超大城市治理现代化。

一是提升城市品质定位。围绕超大城市治理的目标实施一系列专项行动，切实提升人民生活质量、城市环境质量，提升城市核心竞争力和品质。二是精准治理。围绕解决交通拥堵、城市内涝、停车难题、生活垃圾处理难等“城市病”，开展交通畅行、停车便利化、排水防涝、生活垃圾分类、街面环境整治五大系列专项工程，根治“城市病”，稳固城市的硬件设施。三是从高品质生活着力。围绕民生保障、文化素质、公共安全等城市“软件”，开展公共服务提升、居民素质提升、文化品质提升、公共安全提升四大专项行动，全力提升城市品位。

其次，以体制制度改革为核心推进超大城市治理现代化。

在注重超大城市“硬软件”建设过程中，改革完善城市治理体制制度与机制，确保城市治理效能常态化。一是优化城市治理体系。依据城市硬件软件设施建设过程中暴露出来的体制机制难题，厘清行使城市管理职能的行政权力的边界，对职能相近的政府部门进行整合，通过组织机构的改革实现权力的整合。城市治理结构的整合须遵循国家机构改革的基本方向：大部门制改革，通过整合职能相近的部门，实现城市管理相关部门的整合;城市管理的决策、执行与监督职能适当分离，确保权力行使的效能最大化;城市管理权重心下移，市区一级应当推进“放管服”，赋予街道相应的行政权力。二是优化城市治理制度结构。要把建立健全城市治理体系、建设城市治理共同体等作为加快推进超大城市治理现代化的关键，形成人人参与、人人有责、人人享有的超大城市治理新格局。三是优化城市治理机制。通过专项行动暴露出来的各部门之间合作机制、城市治理工作机制等方面的问题，优化城市管理工作机制，加强政府部门之间的合作机制，改进城市治理效能的考核机制。

最后，以指标体系设计为关键点检验超大城市治理现代化建设的效能。

为了确保专项行动落到实处，城市治理体制机制得以优化，须围绕城市治理现代化构建科学的指标体系、考核标准，作为检验考核评价城市治理现代化建设成效的重要依据。一是围绕超大城市发展的可持续性设计指标。为了实现超大城市的可持续性发展，须围绕改革、科技、文化三大城市发展动力机制设计城市发展指标。二是围绕超大城市的宜居性设计指标。为了提高超大城市的宜居性，须围绕生产、生活、生态三大空间布局设定城市发展指标。三是围绕超大城市治理主体的多元性设计指标。为了营造全社会参与城市治理的条件、环境和氛围，调动各方推动城市发展的积极性、创造性，须围绕政府、社会、市民三大主体在超大城市治理中的地位与功能设计指标，为各主体治理超大城市提供相应的机制。四是围绕超大城市治理的全局性设计指标。为了强化城市工作全局性，须围绕空间、规模、产业三大结构设计指标。五是围绕超大城市治理的系统性设计指标。为了提高城市工作的系统性，须围绕规划、建设、管理三大环节设计指标，确保城市各项工作之间的衔接性。

编辑：姚志刚   winter-yao@163.com37672768-EFED-443E-993B-7C12136D98B6