《长江保护法》实施背景下长江大保护的司法应对

文｜李光春 李鹏飞

《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）确立了全新的长江大保护科学内涵，构建了以政府为主导的治理体制与机制。这在客观上要求司法行政机关要提供生态环境司法保护领域的制度供给、业态创新和司法监督与保障。为规范和保障长江大保护，公安部门需要完善长江全流域生态环境资源刑事侦查一体化的办案体制机制；检察机关需要探索流域机构设置、专业人员配置、鉴定评估机制、跨区域办案机制以及与生态环境损害赔偿诉讼制度的衔接与协调等制度改革；人民法院需要创新长江流域生态环境资源审理专业化、三审合一审理方式、跨区域集中管辖等审判工作机制。

《长江保护法》确立了长江大保护的科学内涵与完整制度体系

长江“大保护”，保护什么？这是实施长江大保护的首要之问，也是构建长江大保护司法保障体系的基本前提。长江“共抓大保护、不搞大开发”，鲜明揭示了长江生态环境与资源保护的要义。生态、环境、资源是人类生存发展的三大自然要素，分别体现着人与自然的不同功能关系，三者之间是相互依存、相互渗透、相互影响、相互制约的对立统一的辩证关系。长期以来，人们对三者的科学涵义及其相互关系存在模糊认识，往往将“生态”混同于“环境”，以及将“环境保护”混同于“资源保护”。进入新时代，随着人们对生态环境资源保护实践与理论认识的不断加深，这一问题逐渐获得较为统一的科学认知。党的十八大报告总结性地提出，我国经济社会发展正面临“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”的严峻形势，同时对生态文明建设的目标给予明确，即“全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度”“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系……”。无疑，“资源”“环境”“生态”一体化保护赋予了新时代生态环境保护新内涵和新目标，“生态”“环境”“资源”，三者既紧密联系又相互区别的辩证统一关系得以确立。

《长江保护法》贯彻新时代生态环境保护理念，从国家立法层面，着眼于“生态”“环境”“资源”三个有区别的一体化保护机制。例如，第一条提出：“加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用……”。这一条旨在强调生态环境保护与资源合理利用之间的相互关联、相互促进的科学关系。因此，长江大保护，要保护生态和环境，必然涉及水资源、土地资源、草原资源、湿地资源、航运资源、渔业资源、河砂资源、岸线资源、生物资源、气候资源以及山水林田湖草沙等各类资源的保护和修复。再如，第92条明确界定了“破坏自然资源”“污染环境”“损害生态系统”三种不同的违法行为类型，为有针对性地实施政府治理与司法保障提供了准确的法律依据。

《长江保护法》落实了“政府主导、全民参与”的长江大保护主体力量。长江“大保护”，谁来保护？长江流域的生态环境与资源保护具有涉及因素复杂、点多面广等特点。《长江保护法》要求建立以广大人民群众为主体、以各级人民政府及其相关部门为主导、以各类社会组织力量为辅助参与的保护力量体系。首先，《长江保护法》在总则中落实了“国务院有关部门和长江流域县级以上地方人民政府及其有关部门”保护长江的主体责任，各级人民政府通过依法实施各类规划与许可制度，对各类资源进行保护与调度，对水污染进行防治，对水生态环境进行修复，对产业空间布局、产业结构进行调整等一系列强力的行政手段，实现其治理目标。其次，为了统一指导、统筹协调长江保护工作，《长江保护法》确立了“长江流域协调机制”，以着力解决涉及全流域的重大问题，统筹协调中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制，推动我国流域管理体制从“条块分割”到“统筹协调”的重大变革。再次，《长江保护法》坚持“人民群众始终是国家治理的主体”的理念，规定：“公民、法人和非法人组织有权依法获取长江流域生态环境保护相关信息，举报和控告破坏长江流域自然资源、污染长江流域环境、损害长江流域生态系统等违法行为”（第79条），激发最广泛的长江保护力量。

■ 武汉鹦鹉洲长江大桥

《长江保护法》构建了政府主导下的长江大保护体制与机制。长江“大保护”，怎么保护？ 在“政府主导、全民参与”的保护主体格局下，长江“大保护”的主要保护措施是强化和规范政府行政管控与行政执法，包括各项规划与调控政策的制定、资源保护行政执法、水污染防治行政执法、生态环境修复治理与监督、绿色发展产业政策的落实等，涉及各级相关政府生态环境、自然资源、水行政、农业农村、标准化、市场监督管理、住房和城乡建设、交通运输等部门的行政管理与行政执法。其中，包括水行政主管部门的水资源规划与调度、河湖岸线的规划与许可，禁止采砂区和采砂期的划定、违法采砂行为的查处；生态环境主管部门的水环境质量标准、水污染物排放标准的制定，固体废物等污染物风险防范与整治；自然资源行政主管部门的生态环境修复规划的制定与实施，国家重要湿地、地方重要湿地名录及保护范围的发布；农业农村行政主管部门的电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业生态资源行为的查处；交通运输行政主管部门的航道港口资源保护、岸线规划与许可、船舶污染防治执法等。

长江大保护的司法应对策略之一：倡导“大司法”理念，引领司法制度创新，保障法律服务供给

建立生态环境私益诉讼法律援助制度，增强生态环境污染损害案件中弱势群体的诉讼能力，这是《长江保护法》明确提出的一项司法保障要求，其中，第77条第一款规定“国家加强长江流域司法保障建设，鼓励有关单位为长江流域生态环境保护提供法律服务”。从立法用语来看，该条“司法保障建设”，不仅是指侦查、审查起诉、审判等狭义的司法保障建设，而且还包括司法行政制度保障建设。2015年，中办、国办联合发布了《关于完善法律援助制度的意见》，要求扩大民事、行政法律援助覆盖面，逐步将涉及与民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围。遭受生态环境损害的往往都是普通民众，他们缺乏诉讼意识与能力，应当被纳入法律援助覆盖范围，这既是保障民生的举措，也是提高生态环境保护司法保障路径的重要措施。

建立生态环境公益诉讼法律援助制度，增强法律规定的组织或者检察机关生态环境公益诉讼能力。长江流域生态环境保护是一项系统工程，牵涉面广、程序复杂、技术性强，在有关司法保障实施过程中，单纯依靠传统的“公、检、法”等司法办案机关的力量显然不够。当前，生态环境公益诉讼特别是行政公益诉讼主要是依靠人民检察院。笔者认为，检察机关以原告身份发起诉讼、推动诉讼，其中大量程序性的、事务性的工作完全可以考虑由法律援助律师承担，或者发挥公职律师作用，最终达到提高生态环境公益诉讼效能的目的。

创新、培育新型生态环境司法法律服务市场业态，满足生态环境诉讼的特殊需要。生态环境诉讼案件往往涉及大量专业性、技术性问题，需委托专家和专业机构进行第三方鉴定评估，特别是在有关污染源的查找、污染物的鉴定、环境损害程度的鉴定、生态环境修复结果的评估等方面亟待专业司法技术服务。然而，目前我国的公证机构、司法鉴定机构、检测机构、评估机构等专业性第三方机构有关生态环保方面的业务明显滞后。目前，有资质的鉴定机构数量较少，且鉴定时间长、成本高，这些都制约了长江经济带生态保护检察公益诉讼的发展。司法行政部门是司法鉴定、检测、评估、公证等司法辅助性服务机构的行业主管部门，应当发挥其行业管理能动作用，重点在长江流域布局、培育新型生态环境司法法律服务市场业态，为生态环境诉讼的顺利开展提供司法保障服务。

长江大保护的司法应对策略之二：整合流域侦查队伍，提升专业化水平，筑牢生态环境资源安全底线

刑法保护是长江大保护的重要法律手段。我国《刑法》规定的破坏环境资源方面的罪名主要包括：污染环境罪；非法捕捞水产品罪；非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪；非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及珍贵、濒危野生动物制品罪等。根据《长江保护法》规定，长江流域各级行政管理部门行政执法信息要实现共享，对在执法过程中发现的涉嫌犯罪行为要及时将相关犯罪线索移送侦查机关；公民、法人和非法人组织对破坏长江流域自然资源、污染长江流域环境、损害长江流域生态系统等违法行为都有权随时向侦查机关举报、控告。

长江大保护刑事侦查队伍须进行一体化整合。长江流域的水上治安管理和刑事侦查制度一度出现多头交叉情况。其中，有原交通运输部在长江流域设置的长江航运公安机关、长江沿线各级地方政府设置的水上公安机关、原武警部队设置的公安边防部队、原国家林业局设置的森林公安等。由于体制分散导致实务工作中出现职责交叉、缺位、越位等问题。根据2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，原交通运输部所属的长江航运公安、原国家林业局所属的森林公安划转公安部统一领导管理；公安边防部队也划归公安机关。但是，《长江保护法》的调整范围是“长江流域”，涉及19省（区、市），其中既有“中央管理水域”，又有“地方管理水域”。2018年体制改革后，长江干线跨区域的中央管理水域刑事侦查权划转由公安部的长江航运公安局及其分支机构统一行使，并实行垂直管理；而其他支流、湖泊等地方管理水域的刑事侦查权依然按照行政区划归属各地方公安机关行使。由此可见，长江流域侦查队伍职责交叉的问题依然存在。鉴于长江流域生态环境资源刑事犯罪涉及面广、流动性大、链条长等特点，长江流域侦查队伍依然存在进行进一步一体化整合的必要。

长江大保护刑事侦查队伍专业化水平有待提升。目前，我国《刑法》在环境资源方面的保护较为成熟，但是对生态的保护相对滞后，加上长江流域生态环境资源方面的违法犯罪活动具有点多、面广、链条长、涉黑涉恶等特点，对长江大保护侦查业务的专业化水平提出了更高的要求。例如，《长江保护法》中“长江流域重点水域”禁捕范围包括长江流域水生生物保护区、长江干流和重要支流、长江口禁捕管理区、大型通江湖泊、其他重点水域等五类区域；非法采砂案件通常与涉黑、涉恶案件有着紧密联系，社会危害十分严重。又如，非法采砂犯罪行为涉及“船、砂、人、案、钱”等要素以及“采、驳、运、销”等多环节，还往往与涉砂类恶势力相关联。在此情况下，需要在公安部的统一领导指挥下，集中公安部直属的长江航运公安局以及地方公安机关的水上公安等侦查力量，协作建立针对长江流域生态环境资源保护的长效机制，在机构编制、人员配备、专业培训等方面进一步提升和强化。

长江大保护的司法应对策略之三：发挥“四大检察”功能，完善公益诉讼，推动生态环境私益和公益一体化司法保障

检察权的本质属性是法律监督权，其中包括对行政权的监督。随着检察职能的“回归”，应该扩大检察机关行政执法法律监督职能，通过运用检察建议、行政公益诉讼等监督模式，有效地预防与减少行政机关不作为或乱作为现象的发生。

《长江保护法》的实施需要检察公益诉讼司法保障。《长江保护法》第77条第二款规定：“长江流域各级行政执法机关、人民法院、人民检察院在依法查处长江保护违法行为或者办理相关案件过程中，发现存在涉嫌犯罪行为的，应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关。”法律的这一规定间接提出人民检察院在长江大保护中应履行公益诉讼职责。因为在一般的刑事诉讼中，是侦查机关发现犯罪线索并侦查终结后送检察机关审查起诉，只有当检察机关在履行公益诉讼职能时，才有可能将发现的犯罪线索“移送具有侦查、调查职权的机关”。

《长江保护法》作为长江保护的实体法，法律的这一条款实际上是在提倡生态环境检察公益诉讼制度对长江流域生态环境保护的积极介入。事实上，我国已经就保护长江生态环境开展了大量的司法实践。根据最高人民检察院发布的《服务保障长江经济带发展检察白皮书（2020）》，截至2020年11月，长江经济带11省（市）检察机关共办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件30930件，提起民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）、行政公益诉讼共计2980件。通过办案共督促修复被污染破坏、违法占用的林地、耕地、湿地、草原17.74万亩；消除污染隐患、治理恢复被污染水源地133.4万亩；整治造成污染环境企业、养殖场等4437个。此外，在司法实践中暴露出的“全流域检察机构设置和人员配置不强”“鉴定机制不完备”“跨区域办案机制不健全”等诸多困境也亟待解决。

《长江保护法》的实施需要生态环境损害侵权赔偿私益诉讼司法保障。《长江保护法》第93条规定：“因污染长江流域环境、破坏长江流域生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。违反国家规定造成长江流域生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和有关费用。”该条实际上是与《中华人民共和国民法典》第1229条、第1234条、第1235条规定的环境污染和生态破坏责任制度相衔接的，实质是对长江流域生态环境民事侵权责任制度的进一步明确，也从另一个侧面提出了长江流域生态环境和资源保护领域的私益诉讼途径。

《长江保护法》的实施需要协调好生态环境损害赔偿诉讼与生态环境检察公益诉讼之间的关系。《长江保护法》第93条第二款与2017年12月中办、国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》的精神高度契合，也符合《民事诉讼法》第55条、《行政诉讼法》第25条、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》的相关规定，是长江大保护生态环境损害赔偿诉讼以及生态环境检察公益诉讼的依据。为保障《长江保护法》的贯彻实施，确保各级行政机关正确、积极、合理履职，检察机关不仅要履行法律监督职权，依法开展刑事检察、民事检察、行政检察工作，督促生态环境损害赔偿诉讼的有效进行，还要积极开展生态环境检察公益诉讼，贯彻恢复性司法理念，探索“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的生态检察模式，实现惩治犯罪和修复生态相统一，提高与刑事侦查、行政执法等部门的协同协作质量和效率，充分履行法律监督者和公益代表的双重职责。

长江大保护的司法应对策略之四：提升人民法院环境资源类案件审判专业化水平，改革审理方式，推进跨区域集中管辖等审判工作机制的创新与完善

《长江保护法》的实施需要进一步加强人民法院环境资源审判机构专业化建设。为破解环境资源案件“立案难”“取证难”等问题，应加大环境资源案件审判力度，积极回应人民群众对环境资源司法的新期待，为生态文明建设提供坚强有力的司法保障。早在2014年，最高人民法院就决定设立专门的环境资源审判庭，专门审理涉及森林、草原、内河、湖泊、滩涂、湿地等自然资源环境保护以及开发、利用等环境资源民事纠纷案件。根据最高人民法院《中国环境资源审判（2020）》统计，截至2020年底，全国共设立环境资源专门审判机构1993个，包括环境资源审判庭617个、合议庭1167个，人民法庭、巡回法庭209个，专门化的环境资源审判组织体系基本形成。但是，就长江生态环境保护审判机构而言，具有很强针对性的专门负责审理长江流域生态环境案件的审判组织体系尚未建立。长江流域生态环境资源案件有自身特点，这类案件普遍专业化程度高，受害对象具有流域性分布的特点，在污染行为的损害鉴定及因果关系认定上技术性要求高。因此，通过设立流域性的生态环境资源审判组织，打造专业化队伍，既可以提高法官的专业水平，又可以提高司法审判的保障力。

《长江保护法》的实施需要进一步完善“三合一”审理模式。所谓“三合一”审理模式，即环境资源民事、行政、刑事三种性质的案件统一由环境资源审判庭审理的归口审理模式。推进“三合一”审理模式，有利于促进生态环境案件归口审理。目前全国共有22家高院及新疆生产建设兵团分院实现了环境资源案件“三合一”归口审理。生态环境危害往往会造成对个人生命、财产、自然生态、环境资源的损害，一个侵权行为可能同时违反行政、民事乃至刑事法律规范，“三合一”审理模式不仅可以缩短诉讼时限、节省诉讼资源，也有利于法律统一适用，保证同案同判。同时，环境资源审判跨越刑事、民事、行政三大诉讼门类，需要探索建立专门机构，打造既精通法律又熟悉生态环境知识的专业化审判团队，探索建立符合生态环境保护需要的特别诉讼规则。在具体体制构建方面，可以考虑借鉴或直接利用长江流域海事司法管辖模式。当前海事法院正在实施“三合一”审判试点工作，且海事法院负责港口码头水域环境污染以及船舶营运污染的各类案件管辖，积累了丰富的审理经验。因此，可以充分发挥我国长江流域海事审判体制优势，依托武汉海事法院、南京海事法院以及上海海事法院等海事法院全流域案件管辖的成熟体制、机制优势，构建长江流域生态环境资源类案件审判统一司法管辖制度。

需要进一步探索长江流域生态环境案件跨区域集中管辖制度。环境资源案件具有专业性、复合性和跨区域性等特点，目前，我国施行的以行政区划为基础的传统管辖制度在跨区域环境保护中很难发挥及时、有效的作用，已成为环境资源案件审判的障碍。因此，探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，已成为我国环境司法改革的必然选择。最高人民法院在《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（法发〔2014〕11号）中规定：逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。长江流域生态环境资源破坏行为及其损害后果具有跨行政区划的特点，仅靠案件所在地的基层检察机关单独管辖此类公益诉讼案件显然力量过于薄弱。此外，长江流域仅长江干流就穿行于九省两直辖市，长江支流众多，流域的自然分割状态以及行政管辖责任的碎片化导致跨行政区划生态环境修复需要司法体制上的保障。因此，需要建立长江流域包括检察公益诉讼在内的生态环境资源诉讼案件集中管辖机制，积极构建以生态系统或者生态功能区为单位的跨行政区划的集中司法管辖机制，促进集中管辖法院和非集中管辖法院协同配合，并以此为基础，进一步实施“跨区划损害责任+社会化治理+恢复性司法”的生态环境司法治理模式。