国外噪声污染治理的立法经验

文/刘佳奇

2002年6月25日，欧洲议会和欧盟理事会发布了《环境噪声指令》，要求各欧盟成员国须为符合条件的地区制定“噪声地图”

日本：调动各级地方政府治理噪声污染的积极性

与大气、水、土壤等污染不同，噪声污染是典型的能量型、感觉型污染。噪声源、噪声的传播路径、接收者的实际状态及其相互间的具体关系，会对噪声污染的治理工作产生直接影响。其主要表现在，不同区域、不同时间、不同人群可能对噪声污染提出不同的治理需求。这就意味着，大量的噪声污染治理工作需要依靠各级地方政府因地制宜加以实施，而噪声污染立法必须为此进行必要的制度设计。日本的《噪声控制法》就通过标准制定、职责委托、立法授权、预留地方立法空间等具体制度设计，充分调动了都、道、府、县和市、町、村等各级地方政府（日本立法中称“地方公共团体”）治理噪声污染的积极性。

首先，允许各级地方政府结合本地区实际情况制定噪声控制标准。根据该法的规定，都、道、府、县知事应对于住宅集中区、医院或学校周边区域等被指定为特定工厂生产活动及特定建筑作业噪声控制地区（该法称为“指定地区”），制定噪声控制标准。同时该法还进一步规定，对于指定地区的全部或部分区域，市、町、村（都、道、府、县之下的各级地方公共团体）根据本地区自然、社会条件的特殊情况，认为按照都、道、府、县制定的噪声控制标准不能充分保护该地区居民的生活环境时，可以在环境大臣规定的范围内制定该地区应适用的噪声控制标准，以代替前述标准。

其次，依法向各级地方政府委托相关噪声污染监管职责。根据该法规定，原本依法属于都、道、府、县知事权限的职责，可以按照政令的规定委托给市、町、村长行使，有利于噪声污染监管职责在基层的实际履行。

再次，给予各级地方政府以充分、必要的立法空间。具体而言，该法规定可在不妨碍地方公共团体的前提下从与该法不同的角度出发，按照本地区的自然、社会条件，以条例的形式对有关指定地区内的特定工厂等所产生的噪声进行必要的控制。

最后，授权各级地方政府对某些噪声污染问题采取特殊的控制措施。例如，该法规定对于餐饮业的夜间噪声、有关使用扬声器的广播噪声等的控制，地方公共团体认为有保护本地区居民生活环境之必要时，应采取限制营业时间等措施。

法国：制定“噪声地图”

2002年6月25日，欧洲议会和欧盟理事会发布了《环境噪声指令》（2002/49/EC），要求各欧盟成员国须为符合条件的地区制定“噪声地图”。噪声地图旨在对暴露在环境中的噪声进行全面评估并对其演变进行总体预报，相关区域、位置的噪声值分布通常用不同颜色的噪声等高线、网格和色带来表示。这不仅可以为城市发展、交通网络、住宅开发的规划及噪声污染的治理提供重要的决策依据，还便于公众掌握并了解与噪声及其影响有关的环境信息。法国作为欧盟重要成员国之一，其在《法国环境法典》中将噪声地图作为一项重要的法律制度加以规定，并采取了以下措施保障该制度得以有效执行。

首先，分类确定噪声地图的制定主体。其中，公路、高速铁路和铁路等交通基础设施的噪声地图，由交通基础设施相关的国家代表负责制定，其主管机关或管理机构依法提供制定噪声地图所需的必要内容；居民人数超过10万的聚居地，由周边市镇或负责防治噪声污染的跨市镇合作性公共机构负责制定。

其次，明确噪声地图的制定内容。即噪声土地应根据噪声级别的指标具体制定，包括图表展示和数字数据集合。其中，与前述聚居地有关的噪声地图还应考虑到公路、铁路、空中交通、工业活动以及有必要考虑的其他噪声源所产生的噪声。

再次，规范噪声地图的制定程序。主要包括：（1）重新审查程序。噪声地图应至少每5年进行一次重新审查；如有必要，应及时进行修订。（2）信息公开程序。噪声地图应向公众公开；如有必要，应通过电子方式公开。（3）转交及代为制定程序。即前述由国家以外的机关负责制定的噪声地图，依法应转交给国家代表。如果国家代表确定某机关未在规定的期限内制定、重新审查或公布噪声地图时，在发出催告后，可以取代该机关制定、重新审查或公布土地，所需相关费用由该机关承担。

新加坡：对噪声实施“精细化”控制

噪声污染的来源广泛、成因复杂，这在一定程度上对噪声污染立法提出了更高的要求。既要保证立法的普遍适用性，也要针对不同噪声污染的来源、活动、主体等设定差异化的具体控制要求。为此，新加坡《环境公共卫生法》专门规定了“书面通知”制度，很好地实现了二者“双赢”的立法效果。针对建筑工地、工作场所或者厂房的噪声，该法规定行政长官可以通过向相对人送达“书面通知”的方式，对其从事的相关活动提出噪声控制方面的具体要求：

首先，送达的书面通知必须依照法律的相关规定作出，以保证其具有合法性和权威性。其次，在此基础上，书面通知针对可能产生噪声污染的不同源头、活动，可为相关主体“量身定制”控制要求。具体而言：对于建筑工地噪声的控制，书面通知既可以对施工方式、施工时间提出要求，还可以对施工中允许使用或者不允许使用的设备和机器、从相关建筑（或者其中的限定部分）或者在规定时间发出的噪声或者振动的限度等具体事项作出特别规定。再次，对于工作场所或者厂房的噪声控制，书面通知既可以禁止工作场所或者厂房的噪声排放在任何规定的测量点上超过规定限度，还可以要求工作场所或者房屋占用人应在规定的时间内、用规定的方式安装、运行修理、改造或者更换噪声设备，以及要求工作场所或者房屋占用人按照书面通知的要求操作工作场所或者厂房中的噪声控制设备。最后，该法还要求行政长官在规定任何特定的方法、设备或者机器之前，应当考虑相对人的利益以作出更能被其接受的方案。

显然，上述规定使得该制度在实际实施的过程可操作性强、可接受性高，因而更有利于实现对噪声污染的“精细化”控制。

瑞士：关注噪声污染治理过程中相关利益的统筹协调

噪声污染治理是一项关乎生活环境质量和公众健康的社会公共事务，需要对相关主体及其活动进行必要的限制甚至禁止。但是，这种限制或禁止不应是无条件的、不受限制的、不计成本的，必须充分考虑对相关主体进行利益限缩的必要性和适当性。同时，噪声污染治理也不是唯一的、孤立的社会公共事务，相关噪声控制措施的开展还可能对同时存在的其他重大利益产生负面影响，绝不能因小失大、顾此失彼、急功近利。有鉴于此，瑞士颁布的《降低噪声条例》就将噪声污染治理过程中相关利益的统筹协调问题纳入立法的考量。

首先，以维护公共利益、保障公众健康作为立法的基本遵循。该条例规定，在涉及新建和改建固定设施的空间规划中，应以维护公共利益为重，确保排放的噪声低于规定的限值。并且，该条例也明确规定移动设备和机器噪声的排放必须达到“受噪声影响的人群的健康未受到损害”的标准。

其次，有效协调噪声污染防治措施与所涉相关重大利益的关系。该条例规定，对于现有建筑而言，欲采取的隔音措施与保护本地特色或古迹的重大利益相冲突的，则无需采取；对现有固定设施而言，如果改进隔音措施的目标与地方特色的保存、自然景观的保护、交通运行安全或者国家安全等重大利益相冲突的，应当放宽对改进措施的要求。

最后，将相关主体的合法利益和合理诉求纳入考量，避免执法简单化、“一刀切”。该条例中有关噪声排放标准和隔音改进措施的规定，普遍以“在技术上和运作上可行、经济上可接受”为基本要求。不仅如此，该条例还针对新建筑物的隔音措施作出专门规定，如果为达到相关要求而支出不合理的费用时，经项目业主的请求，执法者可减轻其负担的费用。