西藏人口发展的新动向与新特征*——以第七次人口普查数据为基础<br/>

西藏人口发展的新动向与新特征*——以第七次人口普查数据为基础

2022-05-31杨成洲何茂鑫

西藏发展论坛 2022年3期

杨成洲何茂鑫

人口作为社会生产和生活主体，是人类社会永续发展的前提和基础。西藏地处青藏高原西南部，是中国西南边陲重要门户。作为多民族聚居的典型区域，西藏发展历史就是由全国各民族共同开发和书写，并实现了政治、经济和文化的多民族互嵌交融，以及多民族和合共生和多元一体格局。和平解放以前，西藏长期处于政教合一的封建农奴制统治之下，官家、贵族和寺庙上层僧侣三位一体，掌控了西藏绝大多数资源与财富。民主改革前人口比重不到5%的僧俗农奴主控制着人口比重在95%以上的农奴和奴隶的人身自由和绝大多数生产资料［1］，使西藏经济社会发展极为落后。西藏和平解放前的二百多年间，人口长期处于增长停滞状态，且规模仅有百万左右［2］。与此同时，人口素质低，教育事业基本处于停滞状态，95%以上的人口未接受过教育［3］。西藏人民身体健康无法得到保障，人口死亡率极高，人均预期寿命短。和平解放初的统计表明，西藏人口死亡率高达28‰，平均预期寿命仅35.5 岁［4］。但是，当今西藏，社会经济持续快速发展，脱贫攻坚全面胜利，人民生活水平显著提高，人口发展处于较为均衡和健康的状态。

一、人口数量与增长态势

（一）人口数量稳步增长

西藏和平解放后，人口发展进入了崭新历史时期。尤其是1959 年民主改革后，西藏传统的旧制度被完全废除，实现了从政教合一的封建农奴制度向人民当家作主的社会主义制度的跨越，为西藏的人口发展进步奠定了经济、政治与社会基础。西藏社会长期封闭停滞的局面被打破，经济社会发展出现欣欣向荣的新变化，人民生产生活水平显著改善，医疗卫生条件明显提高，阻碍人口增长的制度因素被消除。随着人口生育率的回升和人口死亡率快速下降，人口自然增长率迅速上升，西藏人口进入快速增长的历史轨道，人口停滞的状态被彻底扭转。

截止到1978 年，西藏人口数量已达178.82 万。从1951—1978 年短短二十多年，西藏人口增加了64.7万，年均增长率达1.9%①人口数据和增长率根据2001《西藏统计年鉴》计算而来。。到1982 年西藏首次在全区开展人口普查工作算起，人口呈现出快速增长势头。全区常住人口数量从1982 年的189.25 万增加至2020 年的364.81 万，增长率达到92.77%，年均增长率达2.4%，明显高于全国同期的平均增长率。

（二）多民族融合发展的格局形成

作为我国典型的少数民族聚集区，西藏分布着40 多个民族。民族人口规模相差较大，主要以藏族人口为主体，汉族和其他少数民族人口较少。1964 年藏族人口仅有121 万，到2020 年已超过360 万，翻了两番。藏族人口所占比重虽有所下降，但始终保持在85%以上。从规模上看，各民族人口均有不同程度的增加。藏族人口增加数量最多，但由于基数较大，增长速度慢于其他民族。近年来，随着西藏经济社会不断发展，创造了大量的商机和就业机会，越来越多的省外其他民族人口愿意进入西藏发展。随着大量外来流动人口的增加，以藏族为主的多民族共同发展的人口格局逐步形成。

表1 2000—2020 年西藏人口民族结构

二、人口结构与特征

（一）性别比失衡风险加大，人口老龄化程度较低

1.性别结构。2020 年西藏常住人口中，男性人口占比为52.45%，女性人口占比为47.55%。人口性别比从2010 年的105.69 上升为110.32。事实上，2000 年前西藏女性人口一直超过男性人口，此后人口性别比发生了根本转变。由于男性人口数量增长速度快于女性，性别结构从“女多男少”转变为“男多女少”的格局。值得注意的是，2020 年西藏人口性别比已超过国际公认的可以容忍的最高警戒线107，人口性别比失衡带来的负面风险已经成为不可忽视的问题。

2.年龄结构。2020年西藏常住人口中，0-14岁人口占比为24.53%；15-64岁人口占比为69.80%；65岁及以上人口占比为5.67%。与2010 年相比，0-14 岁人口比重上升0.16 个百分点；15-64 岁人口比重下降0.7 个百分点；65 岁及以上人口比重上升0.6 个百分点。若按照国际通行的65 岁及以上人口比重超过7%即进入老龄化的标准。那西藏劳动年龄人口始终处于较为充足的状态，少儿抚养比持续下降，而老年抚养比也处于较低水平，使得人口总抚养比长期持续下降。因此，西藏将长期处于对经济有利的人口红利窗口期。

（二）人口受教育程度显著提升

2020 年西藏6 岁及以上人口的平均受教育年限为6.63 年①人口的平均受教育年限=（未上过学人口数×0+小学人口数×6+初中人口数×9+高中或中专人口数×12+大学专科及以上人口数×16）/6岁及以上人口数，各年的数据均是根据此公式计算。。相比2010 年的5.27 年，提高了1.36年。2020 年文盲率为21.20%，相比2010 年文盲率降低了3.22 个百分点。与2010 年相比，每10 万人中拥有大学文化程度的由0.55 万人上升为1.1 万人；拥有高中文化程度的由0.44 万人上升为0.71 万人；拥有初中文化程度的由1.29 万人上升为1.58 万人；拥有小学文化程度的由3.66 万人下降为3.21 万人。尽管与同期全国平均受教育水平相比仍有较大差距，但是西藏人口平均受教育年数的增加速度快于全国同期水平。

（三）人口城镇化水平逐步提高

2020 年西藏常住人口中，居住在城镇和乡村的人口分别为130.34 万人和234.47 万人，城乡人口占比分别为35.73%和64.27%。与2010 年相比，城镇人口增加62.29 万人，乡村人口增加2.31 万人，城镇人口比重提高13.06 个百分点。作为衡量城镇化水平高低的主要参照指标，50%的城镇化率是一个地区从以农业人口为主向以城镇人口为主转变的主要标志。若以此作为重要临界标准，2020 年西藏城镇化率已超过35%，但离突破50%的临界水平还有较大差距。因此，西藏城镇化水平还处于较低阶段。

表2 2000—2020 年西藏人口城乡结构

（四）人口区域分布波动不大

2020 年西藏常住人口的地区分布中，拉萨市86.79 万人，日喀则市79.82 万人，昌都市76.10 万人，林芝市23.89 万人，山南市35.40 万人，那曲市50.48 万人，阿里地区12.33 万人。总体而言，受自然生态环境、区域行政规划以及社会经济发展状况的影响，西藏各地市人口数量波动较小。2020 年拉萨市、日喀则市以及昌都市人口分别占全区总人口的24%、22%和21%，三个地区人口之和占全区总人口的67%。阿里地区和林芝市人口数量最少，分别占全区总人口的3%和6%。从各地市人口发展趋势来看，与2010 年相比，2020 年山南市和那曲市增幅较小，分别为7.61%和9.18%，拉萨市和阿里地区人口增幅最大，分别为55.15%和29.09%。

（五）人口流动性显著增强

首先，流动人口数量快速增长。长期以来，西藏流动人口规模较小。2000 年流动人口规模仅有21.38万，人口流动率不足10%。2020 年西藏流动人口数到达89.22 万，人口流动率增长至24.46%，已接近同期全国人口流动率（26.62%）。相较于2010 年增加了63 万，增幅240.6%。其中，区内流动人口从不足10 万增长到48.51 万；跨省流入人口从16.54 万增长到40.71 万。区内流动人口增速明显快于跨省流入人口，区内人口的流动性也更加频繁。2020 年区内流动人口规模已超过了跨省流入人口，流动人口结构由跨省流入为主转变为区内流动为主。相较于2010 年，流动人口特征发生了较大变化［5］。

表3 2000—2020 年西藏流动人口规模与结构（单位：万人、%）

（六）家庭规模缩减和家庭小型化趋势明显

西藏家庭户数量持续增长。2020 年西藏共有家庭户101.4 万户，家庭户人口为323.73 万人，平均每个家庭户的人口为3.19 人，比2010 年的4.23 人减少1.04 人。改革开放以前家庭户增长较为温和，1990 年以后家庭户的增长较为迅速。与人口增长的速度相比，家庭户的增长速度显著高于人口增长速度。这一现象是伴随着家庭户规模的不断缩减而形成的。户均规模的缩减表现在两个方面：1-3 人户的小家庭比重持续增长，而5 人及以上大家庭的比例持续降低。二是家庭户代际层次进一步简化，二代家庭户成为家庭户的主要类型。二代及以上家庭户比重在明显下降，一代户比重大幅上升［6］。

表4 2000—2020 年西藏家庭变化状况

三、西藏人口发展的现实必然性

（一）经济社会发展是人口发展的现实基础

1.社会经济持续快速发展。2020 年西藏全年地区生产总值达1902.74 亿元，比上年增长7.8%，增速居全国首位。相比2010 年507.46 亿元的地区生产总值，经济总量实现了巨大飞跃，经济结构持续优化。2020 年西藏城乡居民人均可支配收入21744 元，比上年增长11.5%，比2010 年翻一番，全体居民收入增速已连续6 年排名全国第一。城镇居民人均可支配收入41156 元，比上年增长10%。农村居民人均可支配收入14598 元，比上年增长12.7%，连续18 年保持两位数增长，近5 年增速保持在13%左右，增速均居全国第一，人民生活水平显著提高①数据参见《2020 年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报》和《2021 年西藏自治区政府工作报告》。。

2.教育事业稳步发展。《关于2020 年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2020 年西藏一般公共预算教育经费占一般公共预算支出比例达13.27%，增长幅度排名全国第二。2021 年西藏共有各级各类学校3339 所；各级各类教育在校学生921536 人；教育系统教职工72099 人，专任教师58620 人。2021 年小学净入学率、初中毛入学率、高中阶段毛入学率和高等教育入学率分别达到99.96%、106.80%、90.25%和56.31%②数据参见西藏自治区教育厅发布的《2021 年西藏教育事业发展统计公报》。。而和平解放初的西藏没有一所现代意义上的学校，文盲率高达95%。目前，西藏已建立起涵盖学前教育、基础教育、职业教育、高等教育、继续教育、特殊教育的现代教育体系，并在西藏全区推行15 年免费教育。到2020 年西藏拥有各类专业技术人员超过9 万人，科技进步对经济增长贡献率超过45%［7］。

3.卫生健康事业不断发展。和平解放初，西藏仅有3 所官办藏医机构。2020 年西藏拥有医疗卫生机构总数为1661个，医疗卫生机构床位数为18942张，卫生技术人员22629人，行政村卫生室为5277个，医疗卫生机构总诊疗人次数为1635.92万人次［8］。已建立起健全的医疗服务、妇幼保健、疾病防控、藏医藏药卫生服务体系。人民健康水平显著提高，2020年西藏人口平均预期寿命为72.19岁。全区住院分娩率从2015年的90.54%持续提升到2020年的96.6%，孕产妇死亡率下降到48/10万，婴幼儿死亡率下降到7.6‰，均为历史最低值［9］。

（二）计划生育政策的实施影响不大

改革开放初期，为缓解人口快速增长造成的经济社会压力，政府提倡一对夫妇只生育一个孩子的计划生育政策，并将计划生育作为一项基本国策。但是中国计划生育政策的实施步骤是渐进式的。实施的顺序和过程可总结为“先内地后边疆、先城市后农村、先汉族后少数民族”。此外，计划生育政策尤其是一胎政策对少数民族的执行有别于汉族，相对而言是比较宽松的。当时考虑到西藏的现实状况，1984 年西藏自治区人民政府决定在西藏地区实施特殊的计划生育政策（即相比于内地更加宽松的计划生育政策）。即“藏族公职人员和城镇居民中，一对夫妇有间隔地生育两个孩子……反对和禁止任何形式的强制性堕胎……而对占全区总人口92%的藏族干部职工以及农牧区藏族和其他少数民族则不限制生育的胎数”。这一决定体现了“民族区域自治”在西藏地区的特殊意义。因此，西藏的计划生育政策对人口系统的影响实质上是非常有限的。相比于内地省份生育率的迅速下降的重要推动因素之一是计划生育政策的激励与处罚机制而言，西藏生育率的下降则更像是通过正常的自愿性的家庭计划达到的。

（三）人口转变在较短时间内完成

西藏人口已完成从“高出生、高死亡和低自然增长率”向“低生育率、低死亡率和低自然增长率”的人口转变过程。若以生育率的迅速下降为标志，妇女生育转变的时间明显晚于内地其他省份。全国总和生育率开始从高位迅速下降的时间在20 世纪60-70 年代，而西藏则是在20 世纪80 年代以后才开始迅速下降。全国总和生育率大致在1995 年前后降至更替水平以下，而西藏则在世纪之交的2000 年前后降至更替水平以下。因此，西藏完成从高生育率向低生育率转变的时间大致用了20 年左右，相较全国平均水平，大约缩短了10 年的时间，是一个高度压缩的转变过程［10］。

从西藏人口转变过程来看，是一个包含有不同阶段、不同类型的历史发展过程，即出生率和死亡率由传统社会的旧均衡转变到当代社会主义新时代的新均衡的长期变动过程。在传统社会的均衡中，是以生产力水平极其低下为前提，较高的死亡率需要较高的出生率来维持均衡。但是封建农奴制、较高的僧尼人口比重等因素抑制了生育水平，导致人口增长停滞不前。而在当代社会的均衡中，以较好的社会经济条件为前提，人口死亡率和生育率均快速下降并保持在较低水平。因此，人口转变并非单纯的人口事件，而是反映了人口与经济社会发展的动态耦合关系［11］。

四、西藏人口发展的影响

（一）人口红利效应充分释放，成为经济社会发展的重要支撑

从人口总量看，西藏人口总量持续增加，将为经济社会发展提供丰富的劳动力资源。从年龄结构看，在人口转变过程中，由于人口惯性作用，西藏人口发展形成了较为年轻的年龄结构。总抚养比不高，在为经济发展提供充足劳动力供给的同时，还通过高就业率和社会储蓄率促进了投资和技术进步，为经济增长提供了一个额外源泉，形成了有利于经济发展的人口红利。当前，西藏仍处在人口红利期。研究表明，进入21 世纪后，人口红利对西藏经济增长的贡献率维持在10%以上，2015 年达到17.32%［12］。但是，未来人口老龄化难以避免，西藏人口红利将逐步减弱。应抓住当前“虽未富但不老”的机会窗口创造更好条件，充分挖掘人口红利的潜在贡献。

（二）生育率维持在较低水平，对优生优育及托育服务提出更大挑战

西藏人口生育水平已明显下降，2020 年人口出生率为13.96‰。事实上，到2010 年人口出生率、死亡率和自然增长率已下降至15.25‰、5.3‰和9.95‰，人口自然增长率降至10‰以下。同时，总和生育率更是降至1.05，不但低于同期全国1.18 的水平，这一生育率已处于国际学术界公认的“低生育率陷阱”临界值（1.5）以下的水平。居民减少生育子女数量的同时，会提高对生育子女质量和优生优育的要求，尤其是在相对偏远的农牧区。尽管西藏农牧区医疗卫生基础设施有所改善，但基层医疗卫生服务能力、医疗卫生专业人才队伍建设仍有明显短板。同时，托育服务体系建设仍面临机制不健全、人才难支撑、市场主体乱、市场发育慢等问题。

（三）人口素质偏低和高层次人才短缺，制约了社会经济发展

2020 年西藏人口文盲率高达21.20%，是全国所有省份中最高的，全国人口的文盲率仅为2.67%。6 岁及以上人口的平均受教育年限、每十万人拥有的各种受教育程度人口都处于较低水平。因此，劳动年龄人口的受教育水平和技能水平偏低，导致就业人口主要集中于劳动密集型和对技能要求较低的产业。此外，由于在经济快速发展过程中只能利用人口数量红利优势，导致产业整体层次偏低、劳动生产率偏低、传统产业增长乏力、高端要素集聚不足、创新能力有待提升等难题。此外，高技能、高层次人才比例偏小，行业领军人才奇缺，人才贡献率低，人才服务支撑能力不足成为制约西藏各地经济社会发展的重要因素。

（四）人口流动为民族地区注入新活力，深化民族交融互嵌程度

首先，大量外来流动人口流入西藏为地区经济注入新的技术、新的理念、新的管理模式，有利于当地产业结构优化与推动产业转型升级。同时，大量本地外出流动人口自身收入也会不断增加，形成了巨大的消费潜力，拉动了城镇地区的内需，成为促进经济增长的重要力量。其次，大量人口流入城镇地区直接的影响就是人口城镇化率的显著提升。人口流动所引致的劳动力资源的流动和重新配置实现了生产要素的优化配置，对区域经济和城镇的发展都是有利的。此外，不同族际的相互流动使得各自的生产生活方式、文化传统、风俗习惯、宗教信仰、心理素质得到相互认同和尊重，深化各民族之间的交往交流交融程度，不断铸牢中华民族共同体意识。

（五）人口跨区域流动频繁，对服务与管理带来挑战

尽管外来人口往往会带来开阔的视野、先进的理念和熟悉的市场运作等优势，将现代化、高效率、快节奏、竞争性的生产、生活方式带入西藏，有利于西藏经济社会发展。但是，流动人口的上升会增加对基础设施、公共卫生服务、住房、教育等公共产品和服务方面的需求，挤占和冲击公共产品和服务。流动人口流动的短期性、随意性、人员复杂性等特征也使得流动人口成为违法乱纪、犯罪等突出的社会丑恶现象的重要群体，给当地的稳定、和谐社会治安环境造成隐患。此外，少数民族地区具有流入多、流出少的单向性特征。人口的单向流入加大了流动人口管理与服务工作难度。

五、对策建议

综上所述，西藏人口变迁是实现从贫穷落后到文明进步跨越式发展过程中人口与社会经济因素互动交织的集中体现。第七次全国人口普查数据摸清了西藏人口发展最新形势和动向，发现西藏人口数量、素质、结构、分布等方面呈现出的新变化。西藏的人口发展动向与特征与全球化、现代化和工业化多方因素交织影响下全国其他省份的变动具有共同变迁轮廓。与此同时，由于独特的自然地理环境、浓郁的民族特色、灿烂的历史文化、剧烈的社会转型等因素的影响，西藏人口变化呈现出一定的地域民族特色。由于人口转变并非单纯的人口事件，深刻反映人口与经济社会发展的互动关系。需要更加关注人口因素变动对经济社会发展的积极影响。因此，本文提出以下对策建议。

（一）提高人口规划重视程度，强化人口数据利用

第一，研究制定人口中期、长期发展规划，强化高质量发展的人口支撑。西藏人口正在经历过程深刻、影响深远的变迁，人口发展的内在动力和外部条件都发生了显著变化。因此，应及时研究制定人口发展纲领性文件，准确把握人口动态演变特征，保障边疆人口安全，强化西藏高质量发展的人口支撑。

第二，在产业、交通、基础设施建设等各项工作中加强人口信息利用。整合分散在卫生健康、统计、教育、公安、民政等部门的人口数据资源，实现不同部门间人口基础信息的集成互通，提高人口数据利用效能，更好发挥人口信息的基础性作用。

第三，强化人口数据开发与利用。利用人口学、大数据科学等领域前沿技术，开发适合高原特色的人口监测、统计评估平台。科学监测和研判全区人口数量、素质和结构等的动态演进趋势，及时有效评估西藏经济社会发展与人口发展之间的互动影响。

（二）推动教育优先发展，提高人口文化素质和工作潜能

第一，继续加强基础教育的普及程度，夯实教育底座和基石。首先，要继续补齐教育发展短板。以“组合拳”的形式保障教育经费、完善资助体系、提升办学条件、提高教学质量等，促进教育资源的公平配置。其次，推进城乡间的义务教育均衡性。教育经费投入要向高寒边远地区倾斜，对农牧区和城镇基础教育阶段办学条件较为薄弱的学校进行标准化升级改造，提升边远地区的教育公共服务能力。再次，提升基础教育阶段的教学质量。加强队伍的培养和引进，有效缓解总量不足和结构性短缺问题。按照“常规培养+专项计划”的思路，通过培训和交流的方式提升教师的教研、教学能力和水平。

第二，加大高等教育事业发展，提升高等教育对人口教育获得的作用。一是根据西藏高等教育起步较晚、基础薄弱的特点，继续加强高等教育资源在西藏各地的有效布局。二是牢牢抓住国家“双一流”建设重大机遇，结合西藏自身经济、社会与文化特色，精准布局特色学科。三是实施人才引进专项发展计划，投入专项人才基金，通过引进和培养高端人才资源，为特色学科专业提供充足的师资力量。此外，建立就业人员继续教育体系，重视劳动力职业技能和综合素质的再提升，重视农牧区转移劳动力资源的开发和人力资本存量积累，有效应对人力资源浪费和人才外流。

（三）提高优生优育服务水平，构建生育友好社会环境

第一，建立生育制度支持体系。加快实现人口生育治理体系和治理能力现代化，建立起一整套有利于鼓励按政策生育的便捷性、高效性制度。探索生育备案制，简化办事程序，提高办事效率，激发少数民族人口生育意愿。实现从“管理人口”向“服务人口”转变。

第二，建立经济政策支持体系。适时调整家庭综合性和多元化奖励扶助制度，由差别性奖励扶助转变为统一公正的奖励扶助，由单一的政府承担转变为多元主体承担，由物质奖励为主转变为综合扶助。此外，强化生育保险制度，提高生育保险的支付标准、扩大支付范围。

第三，建立社会政策支持体系。健全妇幼保健和计划生育服务体系。实施妇幼健康与计划生育服务保障，为妇女提供孕前、孕中、孕后的全流程服务。构建以儿童为中心的家庭政策支持体系。关注家庭内部和谐的政策机制，出台特殊家庭的保护和扶助机制。保障男女两性公平就业，扩大少数民族女性的劳动参与率。

（四）加强流动人口服务与管理，促进各民族交往交流交融

第一，加强流动人口服务与管理工作。逐步拓展流动人口的服务与管理内容，提高服务能力，优化服务水平，推进流动人口管理模式由防范和控制型向人性化和服务型转变。

第二，完善城镇地区的流动人口管理与示范点建设。创新城镇地区流动人口服务与管理的协调合作、社会服务等机制，搭建人口流出地和流入地之间的信息互联互通、共同负责的工作格局。让流动人口上岗有培训、劳动有合同、子女有教育、政治有参与、维权有渠道、生活有质量，建立健全有利于少数民族群众进入城市、融入城市的制度机制。

第三，营造有利于各族群众交往交流交融的和谐环境。铸牢中华民族共同体意识的重要途径就是要建设各民族共有精神家园。中华民族伟大复兴将个人、民族和国家融为一体，要求个人利益、民族利益、国家利益三者的高度一致。促进各民族人口文化交融互动，打造具有西藏民族特色的“中华民族一家亲”平台。

（五）积极应对人口老龄化，提前构建养老政策体系

第一，扩大养老服务供给模式。一是增加普惠型养老服务。全面夯实基本养老保险保障能力，健全以家庭为中心，专业机构、社区等多种主体为辅助的互助式养老模式。二是发展社会化养老服务。鼓励引入企业或社会服务机构承包经营、委托运营、联合经营，引导社会力量重点建设普惠型养老机构。

第二，优化老年健康服务体系。一是依托医疗卫生机构、老龄服务机构，普及老年健康生活方式。二是利用当地医疗资源加强老年人健康管理能力，开展老年人慢性病综合防治，完善老年人心理健康的预防和干预。健全医养结合发展机制，发展医养结合服务体系。

第三，建设老年友好型社会。一是要加强城镇地区公共区域无障碍环境改造和维护，满足老年人安全通行需求。二是加强农村人居环境适老化改造，为农村老年人提供方便安全的出行和居家生活环境。三是丰富老年人精神文化生活。引导支持公共场馆、社会组织、社区、居委会等开展适合老年人特点及需求的活动。

（六）重塑特色产业和就业服务体系，提升人口安居乐业的物质保障

第一，提升产业发展能级，拓展人口就业容量。完善财政、金融、担保等中小微企业优惠政策体系，加大中小、民营企业对吸纳就业的贡献。提升城镇产业聚集对就业的支撑作用，依托拉萨-山南城市带布局推进高原经济增长极建设，依托川藏铁路建设谋划西藏经济地理重塑，主动融入西部经济圈，通过提升产业竞争能级、增强企业持续发展能力全面促进就业。

第二，完善就业服务体系，构建和谐劳资关系。全面落实基于《劳动合同法》的人事聘用制度，提高劳动合同签订率。强化对民营企业、中小微企业的人事聘用尤其是农牧民用工、劳务派遣用工等，以及季节性强、职工流动性较大的特殊行业的监督、指导和服务。强化就业保障监察能力，全面推行“网格化、网络化”监察管理模式，对用人单位实行全面、动态监管。

第三，提升农牧民转移就业能力，拓宽就业渠道。在拉萨市、日喀则市等转移就业人口较多的城镇地区布局更多教育资源，建设更多的全日制寄宿制学校、中等职业学校，引导农牧民子女到城镇地区就学。充分利用调动各地的职业教育和高等教育资源、对口援藏培训资源、培训机构等，探索“政府+企业+农牧民”、“政府+学习+农牧民”等不同合作模式，结合当地民族特色手工艺、全域旅游、特色餐饮等行业发展与企业合作实施订单式培训，通过就业技能培训提升农牧民就业水平。拓宽就业渠道，鼓励自主创业兴业。