推动辽东绿色经济区发展财政政策研究

陈克鑫

〔内容提要〕辽宁已经明确形成了对辽东绿色经济区的战略定位、发展目标和发展任务。近年来，辽东绿色经济区发展取得积极进展，但同时，也面临着经济总量呈现下降趋势、产业基础薄弱、生态环境约束严格等发展难题。可以借鉴国际上发展绿色经济的先进经验，以财政政策作为突破口，采取一定的财税政策逐步化解辽东绿色经济区发展中面临的难题，实现绿色经济转型发展进而推动其发展目标的实现。

〔关键词〕辽东绿色经济区；财政政策；绿色发展

注：本文系2022年度辽宁省财政科研基金项目“推动辽东绿色经济区发展财政政策研究（项目编号：22C013）”阶段性研究成果。

一、引言

2020年12月，辽宁省委发布的《中共辽宁省委关于制定辽宁省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，“形成以沈阳、大连‘双核为牵引的‘一圈一带两区区域发展格局”。其中，首次提出辽东绿色经济区的发展定位。2022年1月，辽宁省人民政府印发《辽宁省推进“一圈一带两区”区域协调发展三年行动方案》，细化了辽东绿色经济区的战略定位、三年行动发展目标和发展任务。至此，辽东绿色经济区已经形成了明确的战略定位、发展目标和发展任务。近年来，辽东绿色经濟区发展取得积极进展，但同时，辽东绿色经济区也面临着经济总量呈现下降趋势、产业基础薄弱、生态环境约束严格等发展难题。因此，如何以财政政策作为突破口，逐步化解辽东绿色经济区面临的困难，推动实现三年行动方案中的发展目标，进而实现省委省、政府所规划的战略定位将具有重要的现实意义。

二、财政政策支持绿色经济发展的理论基础

（一）绿色经济的概念

“绿色经济”一词最早由著名经济学家Pearce等人（1989）提出，认为环境和经济必然相互作用，应从社会和生态条件出发，建立一种“可承受的经济”。联合国环境规划署UNEP（2011）正式提出了“绿色经济”的概念，将绿色经济定义为“低碳、资源高效和具有社会包容性”以及“一个能改善人类福祉和社会公平的经济，同时显著减少环境风险和生态匮乏”。随着国内外专家学者对绿色经济的逐步深入研究，绿色经济已经形成较为明确的概念和研究范围。

本文综合前人研究成果认为，绿色经济是以资源节约和环境友好为主要发展方向，以资源、环境、经济、社会的协调发展为目标的可持续发展经济模式，其核心是低消耗、低排放、高效率的资源高效利用和循环利用。绿色经济主要包括三个方面的内容：一是以生态农业、循环工业和低碳服务业为核心的三次产业结构；二是绿色经济制度体系，其中包括绿色基础制度（资源制度、产权制度等）、绿色规范制度（绿色生产制度等）、绿色激励制度（绿色财政制度等）以及绿色考核制度（绿色审计制度等）；三是绿色低碳的消费习惯和生活方式。

（二）财政与绿色经济发展之间的关系研究

由于我国的财税政策体系，尤其是税收体系和国外有着较大的差别，因此，本课题对文献的整理主要集中在国内的相关研究上。近年来，国内关于财政与绿色经济发展之间的关系研究主要涉及两个方面。

一是财政发展与绿色经济发展之间的关系。李升等（2022）认为，推动我国绿色发展转型具有重要意义，但当前我国的绿色财税金融等政策的支持力度和支持效率不够，仍需要在绿色税收体系、地方政府绿色专项债制度等方面继续推进财税制度改革。赵先立等（2022）的研究则持有相反观点，他们认为，绿色财政金融政策对社会经济总产出都具有负向作用，而且碳税政策会明显提高银行的不良贷款率。国家税务总局税收科学研究所课题组（2018）则从绿色财政体系构建的视角，详细讨论了我国绿色税收体系的发展方向、基本构成，当前存在的问题以及完善绿色税收体系的建议。李沫（2017）认为，在长周期下，财政收入和国内生产总值的提高对绿色税收的增长具有正向促进作用，而绿色税收对财政收入和国内生产总值的作用效果甚微，这意味着促进环境保护的绿色税收对经济增长的影响略收敛。

二是财政分权与绿色经济发展之间的关系。董浩然和金荣学（2021）用实证的方式，证明了财政分权对区域绿色经济发展存在影响，短期内可能降低绿色经济发展水平，但在长期是能发挥促进效应的；而且，财政分权对区域绿色经济高质量发展的影响存在显著的地区异质性。程中华和金伟（2021）也通过实证研究的方式，证明了相似的观点，即财政分权有利于经济绿色增长，同时他们也证明了这种影响存在明显的城市类型异质性和区域异质性。任懿等（2020）的实证研究，也证明财政分权对绿色经济发展存在显著的正向空间总体效应。但方杏村等（2019）、杨志安和王佳莹（2018）的研究则持有相反观点，认为财政分权对绿色经济效率的影响是负向的。

通过对近年来国内关于财政和绿色经济之间关系的相关文献梳理，可以发现：一是较多研究支持财政能够推动绿色经济发展的观点；二是财政分权对区域的绿色经济发展存在影响，但影响可能正向的，也可能是负向的。因此，从整体上，国内对二者关系的研究主要存在两个方面的问题，一是研究基本是偏向于宏观的，对于中微观层面的研究较少；二是未深入研究财政支出结构对于绿色经济发展的影响。

（三）财政支持绿色经济发展的机理分析

按照资金的流动方向来区分，财政政策可以分为财政收入政策和财政支出政策。通过税收或者行政收费等形式，财政对不符合低碳或者绿色方向的企业经营活动或者居民消费行为，进行一定的征税或者征费，从而实施一定的“惩戒”，间接支持绿色经济发展。通过财政补贴等形式，财政对符合低碳或者绿色方向的企业经营活动（这方面主要是以企业为主，较少涉及居民），实施“奖励”进行一定的补贴，发挥直接支持绿色经济发展的作用。按照这个分类方式，本文从惩罚型财税政策、鼓励型财税政策两个方面来解释财政支持绿色经济发展的作用机理。

（1）惩罚型财税政策。

惩罚型财税政策发挥间接支持绿色经济发展的作用，主要包括环保税、资源税、部分消费税（如燃油消费税）等。以环保税为例，我国自2018年1月1日起开始执行《环境保护税法》，将之前的排污费改为环保税，以费改税的方式将环保税固定下来，同时制定了相应的税率。对企业来说，征收环保税就是将企業排污的负外部成本（环境成本）内化为企业的内部成本，让企业为环境污染付出一定的代价。同时，环保税采取从量征收的方式，多排多交税，少排少交税。如果企业采取相应的技术措施，降低了排污，则可以享受一定的税率减免，如污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放一定标准的，可以减按75%或者50%征收环保税。这就通过税率的调节，促进企业生产朝着绿色方向发展，推动绿色经济发展。其他税收如资源税、部分消费税（如燃油消费税）等，则是发挥相似的作用。资源税是间接促进企业提高资源利用效率，以达到节约资源从而少交税收。燃油消费税则是鼓励企业和居民减少成品油消费量，从而达到节约能源的目的。

（2）鼓励型财税政策。

鼓励型财税政策发挥直接支持绿色经济发展的作用，主要包括财政补贴、政府基金、政府采购等。以财政补贴为例。地方政府一般为企业生态环保方面的研发提供补贴，近年来较为流行的“创新券”也属于补贴范畴，目的是推动企业加大研发推动新技术发展，但学术界认为可能会存在“挤入效应”和“挤出效应”。“挤入效应”是指政府补贴会推动企业加大研发投入；而“挤出效应”则是指企业在获得财政补贴后反而可能减少研发投入。但从目前的形势判断，国内企业都在不同程度上加大对研发的投入，财政的“挤入效应”应该大于“挤出效应”。相应地，政府基金、政府采购等财政支持方式，也能在一定程度上推动企业采用绿色生产设备和技术，更多生产低碳环保的产品，进而推动绿色经济发展。

三、辽东绿色经济区发展现状及存在的问题

（一）辽东绿色经济区发展现状

辽东绿色经济区森林茂密、资源丰富，是全省重要的水源地，是辽宁乃至东北的重要生态屏障。其包括岫岩县等9个县（市），共139个乡镇，面积为3.6万平方公里，占全省土地面积的24%；户籍人口数约305.3万人，占全省人口总数的7.3%；耕地面积31.27万公顷，占全省耕地面积的6.3%；林地面积3898万亩，占全省林地面积的37.3%；森林覆盖率71.2%，高于全省30多个百分点。2020年，辽东绿色经济区地区生产总值为826.93亿元，占全省地区生产总值的3.29%。

近年来，辽东绿色经济区发展取得积极进展，表现为：

一是特色农业初具规模。2020年，辽东绿色经济区第一产业增加值为194.67亿元，占全省8.52%。其中，中药材、山野菜、干鲜果等特色农产品优势显著。

二是工业绿色转型步伐加快。2020年，辽东绿色经济区工业增加值214.97亿元，占全省2.29%，初步形成生命健康产业、汽车增压器产业、输变电产业等具有特色的省级产业集群。

三是现代服务业新业态不断涌现。2020年，辽东绿色经济区服务业增加值417.30亿元，占全省3.11%。其中，以康养、中医药产业、电子商务为代表的服务业新业态得到快速发展，以生态游、红色游、边境游为代表的全域旅游发展迅速。

四是生态保护取得新成效。国家和省市持续加大对辽东绿色经济区生态转移支付力度，加强耕地和生态保护，有序推进污染防治。

（二）辽东绿色经济区发展中存在的问题

通过前期对辽东绿色经济区的实地调研，发现辽东绿色经济区当前面临着生态环境约束严格、产业基础薄弱等发展难题。

一是缺乏顶层设计。从现实情况看，辽东绿色经济区缺乏系统的顶层设计和协调机制，制约了区域联动发展。辽东绿色经济区9县分别来自于5个地级市，各县在所在城市中的战略定位、功能定位等各不相同。而且，在产业发展上也缺乏协同发展机制。各地在“十四五”时期产业发展规划上呈现“各自为政”的态势。

二是生态环境约束严格。长久以来，辽东山区一直是重要的水源保护地和生态涵养区，如何在保护中发展、在发展中保护，是辽东绿色经济区发展必须解决的问题。一方面，部分文件的相关规定相互矛盾。部分法律均未明确规定在准保护区内不准建设采选矿项目，但部分条例却又明确禁止。另一方面，生态考核指标导向性不强。生产总值、投资和工业等经济指标占比依然较大，而生态建设类指标占比依然较小。

三是产业发展未形成规模效应。辽东绿色经济区9县均属于农业县，产业结构相似、产品品质较好，但受到自然资源限制，农业特色产业种养殖规模都有限，品牌建设“单打独斗”，规模效应尚不明显。农产品加工企业分布零散，规模体量较小，品牌影响力不强。

四是缺少发展资金。辽东绿色经济区9县财政收支不平衡，基本依靠转移性支付来完成“三保”任务。省市级财政应当在基础设施建设上给予更大资金倾斜，但部分少数民族自治县并未得到上级政府资金上的倾斜。

五是基础设施薄弱。辽东绿色经济区9县县域面积较广，且均属山岭地貌特征，建设过程存在很多困难，特别是交通较为不便。此外，乡村基础设施依然薄弱。

四、财政政策推动绿色经济发展的国际经验

（一）美国经验

美国是世界上较早推动绿色经济发展的发达国家之一。在推动绿色经济发展方面，除了借助美国的金融系统提供支持政策外，也在财政政策上采取措施推动绿色经济发展。

一是加大财政投入。2009年，美国推出近8000亿美元的经济复兴计划，提出以优先发展清洁能源为内容的绿色能源战略，其中1/8用于清洁能源的直接投资及鼓励清洁能源发展的减税政策。2021年11月，美国又提出的“重建更好未来”（3B法案）包含3000多亿美元的清洁能源投资。

二是加大研发投入。美国政府注重投资大学、实验室等研究机构，为绿色发展提供知识和技术支撑。美国2010年国情咨文曾宣布政府拨款4400万美元用于投资大学、国家实验室等，成立能源前沿研究中心，促进核能技术的升级。

三是加大政府采购力度。2021年12月，美国白宫出台行政命令，通过“购买美国货法案”下的新改革来支持美国绿色供应链领域的关键商品，从联邦角度来保证绿色供应链的建设。此外，还提供减免税政策以推动绿色经济发展，如对企业和家庭使用太阳能发电设备提供减免税优惠。

（二）英国经验

英国在发展绿色经济实现绿色轉型方面，启动较早，并且建立了从法律（设立碳排放预算）到税制改革等一系列的措施。

一是以法律形式设立碳排放预算。英国于2009年颁布《英国低碳转型计划》《英国可再生能源战略》两部法案，明确要求政府将碳排放管理规划放在政府预算框架内，标志着英国成为世界上第一个特别设立碳排放预算的国家。

二是设立气候变化税。作为一种能源税，英国气候变化税于2001年4月开始施行。其目的并非为增加政府的财政收入或者开拓新税源，而是为了帮助英国实现温室气体减排，同时能促进企业有效利用能源、开发绿色新能源技术。

三是以奖励方式推动绿色生活。英国政府提倡绿色低碳节能的生活方式，以家庭补偿金的方式鼓励民众主动改造房屋中的落后耗能设备。

（三）德国经验

德国以推动新能源发展为主要方式，推动德国绿色经济的发展。

一是以法律形式推动能源转型。2000年3月，德国出台《可再生能源法》，引入优先原则和德国境内均衡补偿机制，并将对水电、垃圾填埋气和沼气的限制大幅提高，实施差异化、可长期执行和定期调整的固定电价政策。从2005到2021年，德国先后五次修订该法，不断提高可再生能源发电量占比。

二是设立可再生能源附加费。德国在《可再生能源法》中设立了可再生能源附加费，这是德国终端电价组成的一部分，用于可再生能源电价高于市场价的补贴（由于受到俄乌冲突影响，电力价格涨价过快，目前暂停征收）。这些资金用于支持新能源的发展，事实上推动了德国陆上风电、太阳能光伏和生物质发电的快速增长。

三是提供财政补贴。2016年，德国通过了总额12亿欧元的新能源汽车的补贴方案，在此后3年时间内，对纯电动车的消费者提供每辆车4000欧元的补贴，对插电式混合动力的消费者提供每辆车3000欧元的补贴。

五、推动辽东绿色经济区发展的财政政策建议

应结合国际先进经验，采取惩罚型财税政策和鼓励型财税政策相结合的方式，完善和优化对辽东绿色经济区发展的财税支持模式，推动绿色经济区尽快实现其发展任务和发展目标。

（一）推行GDP与GEP（生态系统生产总值）双核算、双考评机制

辽东绿色经济区的发展需要体现绿色的本质，应实现资源的节约化、产业的绿色化和生活的低碳化。如果单纯以GDP对辽东绿色经济区进行核算和考核，那么就失去了辽东绿色经济区的发展本质。因此，应当首先在辽东绿色经济区推行GDP与GEP双核算、双考评机制。从目前以GDP为主的核算和考评方式，逐步过渡到GDP与GEP双核算、双考评，再最终实现以GEP为主的核算和考评方式。通过GEP核算让森林、空气等这些原本“无价”的自然资源，转化成“有价”的生态账本。

（二）加大对辽东绿色经济区的转移支付力度

从文献梳理情况看，财政能够支持绿色经济发展，但是短期效果可能不明显，因此，在短期内应当加大对辽东绿色经济区的财政投入，以期在较长的时间内发挥对绿色经济的推动作用。

一是省级层面应当加大对辽东绿色经济区的转移支付力度，尤其是在生态环境保护、产业绿色化发展、基础设施建设等方面，加强对辽东绿色经济区9县的支持力度。

二是市级层面应当在政策范围内，及时兑现应当给予的财政转移支付资金。

三是应当加大对辽东绿色经济区绿色经济发展的专项资金支持，如发行辽东绿色经济区绿色专项债券等。

（三）建立辽东绿色经济区产业发展目录并明确财政支持措施

如果辽东绿色经济区9县统一行动，协调制定统一的产业发展目录，那么协调一致的产业发展目录对于推动辽东绿色经济区产业发展将更具有指导和引导作用。

一是应当建立辽东绿色经济区9县的联席会议机制。在当前暂时缺乏有效的协调机制的情况下，建议辽东绿色经济区9县建立联席会议机制，统一制定产业发展目录以及财政支持措施等。

二是明确产业发展目录的发展方向并严格控制产业范围。应当在省委、省政府对辽东绿色经济区的战略定位和发展目标下，明确重点发展的产业，并引导现有产业朝着绿色化、低碳化方向发展，严格控制重污染和非环保非低碳的产业和项目。

三是明确财政支持措施。对于明确引导发展的产业，应当在产业发展目录中，予以明确的财政支持措施，如加大企业所得税优惠力度、加速折旧等。

（四）建立适合辽东绿色经济区产业特征的“绿化税制”体系

辽东绿色经济区的产业发展，需要体现农业的生态化、产业的环保化和服务业的绿色化。因此，应当在产业发展上，构建和完善适合辽东绿色经济区产业特征的“绿色财税”制度体系，以财税政策推动形成清洁能源体系，推动企业采用绿色低碳的环保设备和新技术，推动形成绿色低碳的生活方式。

一是应当按照全面“绿化税制”的思想，全面评价、审查和清理现行税收政策，逐步消除税收政策中税收与绿色发展目标的矛盾，即逐步清理取消现行不利于绿色经济发展的优惠政策，逐步使税制在总体上体现“绿化税制”要求。

二是需要进一步完善环保税、资源税、部分消费税（如燃油消费税）等对绿色经济发展具有调节作用的税收制度，建立更为细化的税率梯度，从而发挥对绿色经济的调节作用。

（五）建立辽东绿色经济区鼓励型财税制度体系

应在辽东绿色经济区建立鼓励型财税制度体系，从而发挥直接支持绿色经济发展的作用。

一是建立以推动绿色经济发展为导向的财政补贴制度。应当结合辽东绿色经济区9县的产业发展目录，对明确支持的产业，提供一定的财政补贴。

二是建立辽东绿色经济区发展基金。可以在省级政府产业基金下设辽东绿色经济区发展基金，由省级政府产业基金与辽东绿色经济区9县共同出资。其投资方向可以覆盖辽东绿色经济区新能源、低碳绿色工业及生物医药等相关产业，从而发挥政府引导投资作用，带动社会资本加大投资。

三是推行政府绿色采购。建立和完善辽东绿色经济区政府绿色采购制度，采购相关产品和服务的方向，向绿色环保产品和绿色低碳服务转型，从而支持和推动绿色经济发展。

（六）引导辽东绿色经济区创新绿色金融工具

金融工具也是推动辽东绿色经济区重要的支持手段，应发挥财政的引导作用，引导金融系统创新金融工具，加大对辽东绿色经济区的金融支持。

一是创新抵押融资方式。可以探索采取林地使用权、排污（权）许可证等作为抵押物，进行企业融资。

二是创新设立环境保险等产品。可以联合保险机构，共同开发和设立环境保险等产品，为企业提供污染责任保险，帮助企业分散环境污染风险。

三是创新建立以低碳环保和绿色经济项目为主导方向的资产证券化（ABS）等债券方式提供金融支持。

（作者单位：沈阳大学商学院）