高校工程管理审计面临的困难与对策研究

孙培芹 孙盈 念晓飞 张琦

[摘要]内部审计是高校强化管理监督、提高资源绩效的必要保障，工程审计是高校内部审计的重要组成部分，为保障高校基础设施投资效益和工程建设质量提供了重要支撑。然而，在工程审计过程中发现的许多问题与高校治理和管理的不足有关，管理制度的缺失和漏洞直接影响工程造价控制及质量、进度，造成浪费和损失。针对这一情况，本文首先结合实例对工程审计发现的问题进行分析，归纳总结工程审计的现状与困境，找出影响工程审计从传统审计向管理审计转变的制度缺陷;其次，进一步研究了解决工程审计问题的新措施、新方法，包括将并行工程引入工程审计与管理，将因果图引入工程审计发现问题的原因分析工作中;最后，为提高管理的科学性与规范性，提出采用软件管理技术代替主观工程审计管理，为实现从传统审计向管理审计的转变提供方法论指导。

[关键词]工程审计   管理审计   管理制度   高校治理

一、引言

审计工作是管理科学化的重要保障，十八大以来，审计监督已成为党和国家监督体系的重要组成部分。内部审计是助力内部控制管理的重要措施与方法保障，高校内部审计是高校科学管理的重要措施之一。1985年12月，国家教育委员会发布《关于直属高等学校内部审计工作的暂行规定》，标志着内部审计在高校管理体系中地位的确立。2018年9月，中国内部审计协会发布的《第1101号——内部审计基本准则》大大拓展了传统的内部审计监督职能，赋予了内部审计监督、评价、建议和咨询等多项职能，明确了内部审计的功能内涵，为内部审计工作的有效开展提供了重要指引。工程审计是高校内部审计工作的重要组成部分，但由于人员配置等多项因素影响，高校工程审计作用发挥有限，有的高校甚至还停留在造价审计层面，评价、建议和咨询职能较少涉及。教育部于2015年印发《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，提出“以促进控制工程造价、规范工程管理、落实管理责任为重点，加强建设工程管理审计”“要对重大建设项目的立项、设计、招标、施工、竣工等环节进行全过程跟踪审计”，为高校工程审计指明方向，并提出新的更高的要求。如何充分发挥高校工程审计职能作用，为教育管理提供更有力的监督服务保障，为高校科学管理制度的完善提供更好支持，是目前高校工程审计面临的新课题。

目前，高校工程审计多以工程结算审计和跟踪审计为主，关注的重点仍集中在造价控制上，体现的是内部审计的监督功能，工程管理环节的内部控制和风险管理则处于次要位置或偶尔涉及，评价、建议和咨询作用发挥得还不充分。在高校工程审计实践中发现，管理制度的不完善、不系统、可执行性差与高校工程建设常见问题密切相关，高校需深挖涉及工程管理的制度缺陷，进而促进有关制度体系的完善和治理水平的提升，这是高校工程审计应承担的责任。随着科学技术的飞速发展，新的理论技术不断涌现，如何利用新技术为工程审计服务，也是亟需研究的重要课题。为此，本文结合高校工程审计实例对审计发现问题进行凝练、分类，对问题属性进行分析，探究所发现的问题与管理制度的关系，提出审计发现问题倒逼制度建设的措施方法。同时，将并行工程理念、因果图方法、软件管理技术引入管理审计系统，为工程管理审计的科学性、规范性提供方法和技术支持。

二、新形势下高校工程审计功能分析

长期以来，受传统思维定势和工作惯性的影响，高校工程审计实现内向型服务、为学校科学发展保驾护航的初衷没有得到有效发挥。研究成果表明，新形势下高校工程审计存在如下新趋势。

（一）从造价审核向管理审计转变

造价审核是高校工程审计的重要职能，但在新形势下，不能再拘泥于造价审核，需要实现从造价审核向管理审计转变。造价审核仅对正确与否进行评价，缺乏对审核结果深层次原因的深入分析和后续防范机制的建议。因此，高校工程审计应以造价审核为线索，对发现的问题进行多层级、多维度分析，发现工程管理的风险点、制度建设的薄弱环节，进而形成多部门达成共识的整改意见并有效实施，不断健全管理制度，推动学校高质量自我完善机制的建设。

（二）从专业评价向风险防范转变

利用审计手段进行专业评价是高校审计工作的传统职能和基本工作模式，然而，详细查证、事实认定对已经产生的不良后果几乎难以挽回。在新的审计理念和管理模式下，应突破以往单纯进行合法合规评价的审计范式，将审计工作的重点放到风险防范上。随着工程审计工作的不断规范，常规问题可以按标准流程进行，但在此过程中更要关注不确定环节和不确定性因素，通过部门联动或专家研讨等方式对工程建设中的重要环节及风险性进行评估，对重点业务及相应的经济活动进行过程跟踪，从专業角度提出审计评价与建议，将不确定性因素控制在可接受范围，对可能的风险进行预判，达到有效管控风险和及时止损的效能。

（三）从单纯的审计工作向咨询服务职能转变

高校基本建设的目的是为教学、科研的顺利开展提供基础设施，保障师生工作、学习和生活设施的有效运转，而工程审计可以更好地保障高校基本建设的有效实施，从这个意义上讲，审计工作也是一种服务型监督。高校内部审计部门一般由主要领导分管，对学校重点工作的运行发挥监督、评价作用，具备专业技能的审计人员在审计中会参与工程的全过程，对审计发现的工程建设问题形成独特的见解和思路，协助学校领导研究解决相关问题。因此，新形势下，审计人员应突破只局限于业务工作的传统模式，成为向学校管理者建言献策的重要力量。这一职能的充分发挥，一方面是由于高校内部审计具有独立性和权威性，工作的出发点是为学校的发展服务;另一方面，是由于内部审计人员具备较高的政治素养、思想觉悟及专业视野，掌握一线信息、熟悉有关法律法规并能精准运用。因此，提高服务站位、积极建言献策是新形势下做好高校工程审计工作的必然要求。

（四）强化预防职能，杜绝腐败

高校是培养高素质人才的重要场所，落实反腐倡廉要求责无旁贷。然而，工程建设领域长期以来一直存在腐败现象易发多发情况，尽管我国有预防和惩治腐败的专门机构和部门，但是基本建设领域出现的问题，不能仅依靠纪检监察部门，而是要充分发挥工程审计的前期预防职能，把好工程审计中的每个关口，做足预防工作，从而有效减少腐败，特别是比较严重甚至塌方式腐败现象的发生。为此，高校审计人员应将所发现的问题进行归纳整理，形成报告和清单，在一定范围内进行通报或公开，有力促进廉政建设。

三、高校工程审计工作现状与困境

高校工程审计主要分为两类：一是修缮工程审计，二是基建工程审计。高校修缮工程一般是指小型的修缮改造，涉及的工程类型多，工期较短，造价较低。此外，高校修缮工程还具有项目多、分布零散的特点，另外，因教学科研工作的特殊性，修缮工程施工基本安排在寒暑假，工作内容细碎、工期要求较紧，进一步增加了修缮工程管理和审计工作的困难。高校基建工程一般是指大型新建工程，综合性强、工期较长、造价较高。一般要对其实施全过程跟踪审计（包括投资立项、勘察设计、招投标、合同、施工、竣工结算等），对不同实施阶段也会根据需要采用不同审计方法和手段。审计工作应当特别注重收集资料的全面性，因为工作量比较大，一般委托中介机构共同实施。

高校工程审计应当重点关注管理方面存在的问题。例如，某高校科研楼建设项目总建筑面积1.2万平方米，结构形式为钢框架结构，独立基础，结构设计使用年限50年，抗震设防烈度7度，地上4层，建筑高度20.95米。该项目面向重大战略需求，对工程质量和工作进度要求都很高。施工单位报审的建安变更签证有76项，报审总金额为678万元，审后建安造价为547万元，审减131万元，审减率为19.32%，其中审减率超过10%的变更签证有48项。造成这些问题的表层原因是工程量计算错误、变更签证不规范以及主材设备价格计取偏高等，深层次暴露的则是工程管理问题，主要存在以下常见问题。

（一）管理不到位，工作错误或遗漏

对于基建工程，由于前期与用户、设计、施工方交流不够充分，导致功能需求考虑不足，造成设计漏项或缺陷，进而产生大量变更。如上述案例中，科研楼的设计图纸满足不了层高要求，产生了将首层层高提高20厘米的变更;二层实验室因净高无法满足功能需求，为提高净高导致已安装完成的消防及通风空调等设备管道需要拆改位置等，都反映出缺乏前期沟通和设计管理方面的问题。此类问题完全可以在项目论证或设计阶段予以解决，在施工阶段发现这类问题，既造成工期延后，又增加工程造价，不利于项目的投资控制。

对监理管理不到位也是问题之一，如上述案例中，所有变更项目均经过了监理初审，但仍发现有两个项目的造价已包含在报审变更中，导致这两个变更造价审减为100%，监理没有很好发挥其造价控制作用。此外，变更材料报审严重滞后，没有按照制度在规定时间内报送，反映出制度执行的严肃性、规范性差等问题。

（二）管理不规范，造成不必要浪费

招标环节的规范性是高质量工程管理的前提和基础。如果准备不充分即开展招标，盲目压缩工期，会给后续工程管理带来困难。有的单位为了满足工期要求赶时间，招标图纸深度不够，开工后在图纸会审时补充大量内容，造成施工图纸与招标图纸差异较大，同时也给造价控制带来较大困难。招标管理不规范的另一个体现是，出现招标文件表述不准确、内容不完整、有关承诺不列入合同等问题，在合同实施过程，清单描述不完整、清单漏项等问题极易引发争议和纠纷。

高校修缮工程和基建工程虽然由相应的工程管理部门具体负责，但实际上，加强工程管理不是一个部门的事情，一个简单的修缮工程可能牵涉很多职能部门，除了工程管理部门外，还涉及财务、资产、消防、水电、信息等部门以及使用单位或教师个人。管理不规范容易导致权责不分、工期拖沓、质量与资金控制困难等问题。

施工合同管理不规范会导致某些环节管理失控，如审计中发现施工合同对主要内容约定不完整、专用条款模糊、违约条款约定不明、工期设定不合理等。又如某实验楼项目施工合同中规定“若因承包人原因导致工期延误，承包人应承担责任”，但没有约定责任范围和处罚措施。该项目合同工期为2020年2月2日至2020年5月30日，总日历天数119天;实际开竣工日期为2020年5月12日至2021年6月8日，总日历天数393天，严重超出合同工期，但难以落实责任追究。

（三）主体责任缺失，工程的严谨性受到影响

高校工程建设的目的是为教学科研服务，每项工程甚至每个房间都应有明确的使用单位或个人，工程效果应当由使用单位的用户来评价决定，因此，从工程设计之初就应重视征求用户意见，加强与用户交流。项目设计必须遵循法定程序和规范要求，在与使用单位进行充分沟通后，需要进一步与学校管理层进行交流，经过一定层级的讨论决策后形成各方一致遵守的准则，不能根据某领导或个人的意见随意改动。这个过程涉及多个部门，主要是资产管理部门，其次是使用单位。资产管理部门首先要有总体规划，确定该项目的使用目的，再确定使用单位或个人。

例如，某高校在2019年实施的教学實验楼改造项目中安装了木质门88樘，在2021年实施的该建筑消防整改项目中又将其拆除，全部改装为防火门。该修缮工程的管理主体是后勤部门，但是在实际操作过程中，部分工程管理责任落到了其他二级单位，这就会出现因主体错位和责任缺失产生浪费情况。

目前，高校工程审计还存在一些影响其高质量开展的困难和问题，对审计发现的问题也缺乏长效防控机制，工程审计更多地是对孤例或个案进行分析处理，尚未真正形成成熟的持续性、规范化、可通用的管理模式，严重制约审计工作从传统审计向管理审计跨越，也难以为有关制度建设提供有价值的支撑性支持。因此，高校工程审计必须进行工作模式和思维方式的转变。

四、关于管理审计新模式建立的建议

（一）加强管理审计制度建设，减少审计盲点

要实现传统审计向管理审计转变，必须建立适合于管理审计的制度规范，将传统审计中被忽略的、模糊的领域进行制度化、规范化，用制度保障管理审计的有效实施，用高效的管理审计服务保障教学科研，提升学校管理效能。

目前，制约高校工程管理的主要问题包括：有制度不执行，制度设定不合理，可执行性差等。这些问题存在是多方面的，“有制度不执行”，说明缺乏制度执行的监督、反馈与追责机制，只注重工作制度建立，不重视制度落实执行;“制度设定不合理”，说明管理工作没做到与时俱进，这将导致制度形同虚设，必须建立制度更新完善的保障机制;“可执行性差”，说明工作不到位，各相关部门没有做到勤勉尽责，及时更正不合理问题。这一切都要求工程审计必须建立长效机制、完善监督机制，强化内部审计监督和保障功能，堵住管理漏洞，有效防控风险，不断提升学校依法治校能力和科学管理水平。

1.规范前期管理制度。在健全招标制度的同时，划出底线和红线，建立倒查追责机制，杜绝因不满足招标、施工条件而强行招标和施工的情况发生。以前述某高校实验楼建设为例，由于项目为固定总价合同，招标范围及工程量清单的准确性就尤其重要，在设计图纸深度不足的情况下招标，对工程造价、工程进度和工程质量都会带来潜在风险。对该项目而言，并没有因提前招标取得经济效益，反而因此产生大量变更而增加了造价，并严重延长了工期，因此，必须严格规范和有效执行有关管理制度。

2.加强对设计阶段的管理。在签订设计合同的同时，应明晰责任和分工，约定索赔条款，并加强初步设计及概算审核。一是明确和细化使用单位的功能需求，加强设计质量管理，通过使用单位参与联合评审的方式有效沟通和解决设计问题，减少实施环节的变更;二是通过概算评审控制合理的投资金额，并通过优化设计做到投资优化。

3.加强合同管理。根据现场施工条件、工程类别及国家规范要求合理确定工期，加强合同签订审核，杜绝合同漏洞，并将招标承诺在合同中予以明确。

4.加强变更签证申报流程及申报时间的管理。增强技术资料及变更资料的时效性管理，要求有关单位及时上报变更资料，避免过多的变更签证一次性报审，特别是一些技术资料推迟到竣工结算阶段才提供，会严重影响审计质量。

5.加强施工进度管理。工程管理部门应当充分考虑施工期间可能出现的不利因素，结合工程实际合理设置工期，加强施工过程管理，确保按期竣工和交付使用。

6.加强资产管理。对因变更等原因造成的拆除物品管理，特别是大宗物品管理，建议加强基建部门国有资产管理制度的建设。

7.强化其他参建单位的管理和考核。加强对设计单位、工程监理、招标代理等参建单位的管理，在服务合同相关条款中明确服务要求和处罚条款，针对管理中出现的问题，及时查明原因，在各个相关业务工作中采取有效防范措施。

（二）引入新的管理理念，实现科学管理

审计发现，因缺乏科学有效的管理手段，高校工程管理较为粗放，工程管理人员管理职能不能有效发挥，出现一些本可避免的问题。为更好地提升管理效能，需要探索新的管理模式。

1.高校基建（修缮）工程采取并行管理模式。高校基建工程往往存在功能改造频繁、维修频繁等问题，这与高校科研特点与需求存在很大关系，但主要是由于使用单位、设计单位、施工单位、有关职能部门之间信息沟通不畅、工作衔接不顺引起的。例如，某高校实验楼地下层设计为重型装备，但通往地下的只有5吨重的货梯，没有车辆通行通道，导致大型设备无法运往地下，房间设计功能无法得到有效发挥。再如，设计的大型或重型装备实验室，没有配套起吊装备，严重影响科研活动开展，这些问题主要是由于设计单位、管理单位和用戶沟通不充分引起的。

审计过程中发现，项目立项和设计阶段的问题会对工程功能、造价、进度产生重要影响，但这两个阶段的管理往往缺乏有效手段。而这两个阶段涉及的管理主体多，稍有沟通不畅将导致后续大量变更的产生。对此，在项目立项与设计阶段，可采用并行工程模式（如图1所示），各相关部门共同参与，完成立项报告。在并行工程工作阶段，必须由熟悉业务的人员参与而不仅是部门领导的碰头会，有时用户单位往往由不熟悉业务的领导或行政人员代替技术人员参加论证或协调会议，导致会开了，程序对了，但问题没解决。因此，并行工作小组必须是直接用户、各职能部门的技术专家和熟悉业务人员，不能用领导意见代替科学决策。

并行工程理念可以作为一种工作模式贯穿于高校工程建设的多个阶段，如立项阶段、设计阶段、施工阶段等都需要采取并行工程的工作模式。这样就不会因为考虑不周而导致功能不全，也可避免出现因为交流不畅而导致刚完工的工程紧接着就需要改造的尴尬局面。

2.工程审计发现问题采用因果分析法。目前，针对工程审计中发现的问题往往是就事论事解决。没有形成因果分析的系统方法，也就无法形成防范后续问题的规章制度和管理模式。为解决这一问题，将因果图引入审计发现问题的分析中来，从而建立引起某一问题原因的系统研究分析方法。针对工程审计中发现的问题，由问题产生可能涉及的相关部门，如设计、施工、管理、财务、审计等，采用类似并行工程的管理方法对问题产生的原因进行全面分析。绘制因果图时，将审计发现问题产生的原因先进行分类、分层次表达，将同类问题产生的原因分成大、中、小乃至更小等不同的原因等级，在分析原因的同时给出解决措施，只发现问题没有解决措施的因果图是无效的。以工程审计中最常见的变更较多的问题为例，采用因果图的方式分析变更原因，大原因涉及用户、设计、招标、施工管理、合同等，而每个大原因下又有中原因，中原因下又有小原因（如图2所示）。

在分析清楚原因的基础上，进一步探讨制度缺陷和制度的可执行性问题，对制度缺失的情况需立即完善制度建设，防止问题重复发生;对有制度但制度可执行性差的问题，需立即进行制度修订，从制度建设角度出发防止问题发生。有了因果图后，在审计工作中，可以找准工作的着眼点，提高工作效率。

3.采用先进管理手段，实施科学管理。针对修缮工程的复杂性、多样性，以及问题出现的随机性与频繁性，仅依靠人工手段难免出现错项、漏项，且不同审计人员对同一施工地点不同时间施工项目的重复问题也难以发现。对此，需要开发相应的修缮工程软件系统，对整个修缮工程进行管理，对异常现象自动甄别，有效避免异常违规问题，真正实现修缮工程的科学化管理。根据高校建筑结构的功能特点，高校修缮工程管理软件系统可分为路面修缮管理模块、教学试验功能楼宇修缮模块、学生宿舍修缮工程管理模块（如图3所示）。该系统可对每个模块进行位置信息、修缮内容、修缮工期、修缮造价以及施工单位信息等管理;同时，对修缮工作流程与文档进行管理，最终形成可查询的数据库系统。根据该可查询的数据库系统，可以发现同一场所是否存在短时间间隔多次重复施工的问题，比较不同施工单位的审减额与是否按期完成工作量的问题，为修缮工程科学管理提供有效保障。

五、结论

从传统审计向管理审计转变，存在诸多管理、制度、手段的转变与提升。本文基于长期从事工程审计所发现的问题进行归纳分析，结合实例探讨了工程审计发现问题背后的制度缺失、制度可执行性差等原因，总结了目前高校工程审计遇到的问题与困境，进而给出解决措施，提出将并行工程理念引入工程设计与建设阶段，将因果分析图引入工程审计发现问题的原因分析与消除工作中，最后提出为实现工程审计的科学管理，需将传统审计管理转变为信息化管理的工作模式，便于进行各种问题的统计与分析，以此希望为工程管理审计提供新的思路和工作模式。

（作者单位：山东大学审计处，邮政编码：250100，电子邮箱：sunpq@sdu.edu.cn）

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