以精准思维指导内部审计机构更好履行违规经营投资责任追究工作职能

张小凤

[摘要] 精准思维是一种科学的思维方式，要求认知精准、实事求是、把握“质”“量”“度”的统一。2018年《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号）印发以来，各中央企业在违规经营投资责任追究工作体系建设和具体实施方面开展了大量工作，为防范国有资产流失、保障国有资产保值增值发挥了重要作用。但是，违规经营投资责任追究工作中仍存在着定位不准、缺乏切实有效的工作体系和工作机制以及“质”“量”“度”实践标准有待完善等问题。目前多数中央企业违规经营投资责任追究的职能在内部审计机构，本文试图以精准思维指导违规经营投资责任追究工作的开展，促进内部审计机构更好地履行违规经营投资责任追究工作职能，更好地发挥内部审计在这一新领域工作中的重要作用。

[关键词]内部审计机构   精准思维   违规经营投资责任追究

一、何谓精准思维

2022年3月1日，习近平总书记在2022年春季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上强调，要强化精准思维，做到谋划时统揽大局、操作中细致精当，以绣花功夫把工作做扎实、做到位。从习总書记2013年11月在湖南湘西花垣县十八洞村考察时提出精准扶贫的概念，到2019年中央政治局第十三次集体学习时指出要坚持底线思维，精准有效处置重点领域风险;从中央全面深化改革委员会第十一次会议上提出在精准谋划、精准实施上下功夫的要求，到抗击新冠肺炎疫情工作中提高科学精准防控水平、坚持常态化精准防控和局部应急处置有机结合的重要部署，习总书记的精准思维理念，与创新思维、法治思维、辩证思维、底线思维等主要思维方式一道，已延伸到全面深化改革与经济社会发展的方方面面。唯有深刻理解精准思维的精髓、核心及内涵，才能真正将这种思维运用到具体工作中，指导我们的工作实践。笔者认为，精准思维可以从以下三个方面认识和理解。

（一）精准思维的首要前提在于认知精准

精准思维也是一种认识方法。只有在对事物正确认识的基础上，才能指导具体工作的执行。对于一个问题的分析，首先需要对问题有全面的认识，在此基础上才能准确地分析问题和解决问题。在全面准确认识的基础上，对事物有精准的定位。比如，对乡村振兴工作，要放到国家宏观经济发展大局下去认识，找准这一工作的定位，明确其重要性和意义，强化精准思维，从大局出发谋策略，以精准施策干实事，努力把党中央决策部署落实落细，更好地守初心、担使命、出业绩。

（二）精准思维的核心在于实事求是

实事求是是马克思主义的根本观点。精准思维强调具体和准确，坚持具体问题具体分析，故从实事求是角度看，精准思维和马克思主义是一脉相承的。1941年5月，毛泽东同志在延安高级干部会议上作《改造我们的学习》报告时对实事求是作了经典阐述：“‘实事就是客观存在着的一切事物，‘是就是客观事物的内部联系，即规律性，‘求就是我们去研究。”笔者认为，作为精准思维核心的实事求是，要在坚持马克思主义的历史唯物主义原理基础上，精准深入研究客观存在的一切事物本身及其内在联系和客观规律，在实施中求真务实，增强针对性、准确性。

（三）精准思维的关键在于对“质”“量”“度”的精准把握

天下大事，必作于细。精准思维要求的精细、准确正如工厂流水线上生产的精密仪器一样，差之毫厘，谬以千里。一项事物的精准包含“质”“量”“度”三个维度，三者缺一不可。所谓的“质”就是一项事物区别于另一项事物的根本特征，正因为有质的差别，我们的世界才呈现出丰富多彩的形态。“量”是在同一类事物中，在数量、规模、形态等量的关系上的衡量。基于“质”的不同和“量”的差别，最终这种不同和差异辩证统一于“度”的概念。“质”“量”“度”三个维度的辩证统一也是精准思维的精髓，是实事求是在具体事物操作层面的切实体现。

二、当前违规经营投资责任追究工作中存在的不足

2008年，国务院国资委出台《中央企业资产损失责任追究暂行办法》（国资委令第20号），为推动中央企业逐步开展资产损失责任追究工作奠定了制度基础。2016年8月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号），构建了关于国有企业责任追究范围、损失认定、责任认定等关键事项的制度性框架。2018年7月，国务院国资委印发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号），从体制机制建立及具体实施层面将违规经营投资责任追究工作推向实处，真正拉开了中央企业违规经营投资责任追究工作的大幕，有效推动了违规经营投资责任追究工作的深入开展。国务院国资委还陆续出台了一系列关于中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设的文件，各中央企业违规经营投资责任追究工作从组织领导机构设立、人员队伍建设到具体工作制度建设等各方面扎实推进。违规经营投资责任追究工作为及时发现企业违规经营投资问题，开展适当问责提供了新的路径，在有效防范国有资产流失、促进国有资产保值增值方面发挥了重要作用。但我们在总结这项工作开展情况的过程中，发现仍然存在如下不足。

（一）对违规经营投资责任追究工作的精准认知还有待深化

对“违规经营投资责任追究”这个概念，从企业层面真正认识和了解也就是最近几年的事情。笔者是在中央企业集团公司层面具体从事这项工作，日常会接到很多集团公司所属二级单位甚至三级单位关于此项工作的咨询。比如，是不是只有经营投资活动才涉及违规经营投资责任追究工作等问题。甚至有部分企业管理者认为，违规经营投资责任追究工作就是针对投资活动的，如果自己单位主要从事科研管理或鲜有对外投资活动的，那就不涉及违规经营投资责任追究工作，自然也不用开展任何具体工作。再有，很多单位对日常工作或监督检查中发现的违规问题是否属于违规经营投资责任追究工作的范围，也常常会有疑惑。此外，还有对发现的所有问题是否都需要按照违规经营投资责任追究相关制度的规定进行问责处理，这个度该如何把握的问题。这些疑问说明，企业对违规经营投资责任追究工作的认识还不够全面、清晰、准确，客观上也阻碍了内部审计机构在违规经营投资责任追究工作中职能作用的发挥。

（二）责任追究工作体系和机制还有待进一步完善

工作体系和机制是一项工作能够得到具体有效落实的保障。据统计，自2018年国务院国资委令第37号印发以来，其后续印发的关于责任追究工作体系建设的各类文件已近20份。然而就目前实际情况来看，部分中央企业责任追究工作体系还有待进一步完善，效能发挥还不够充分，以追责防风险、促发展的作用仍有待强化。比如，各中央企业成立了由企业一把手担任组长的责任追究工作领导小组，其具体履职情况如何，是否对涉及责任追究工作的重大事项做到定期研究，领导小组下承担责任追究工作职能的内部审计机构与其他各业务部门间是否建立了良好的协调沟通机制等方面还需要进一步落实和完善。再如，中央企业及其所属企业在发现属于重大资产损失或损失风险事项的，应在5个工作日内报送实时快报，在规定时间内完成实时报告、初步核实报告和后续核查报告的报送机制，在实际执行中也面临着现实限制，存在一定困难。按照目前的机制设计，在报送快报之后15个工作日内就需要报送实时报告，30个工作日内报送初核报告。但是企业出具实时报告和初核报告需要以企业对重大资产损失事项完成相关核实工作、对其中是否存在违规经营投资问题有了初步判断为基础，核实和研判工作的开展都需要企业投入一定的时間，在目前机制下较难达到国资委对责任追究工作实时报告的程序要求。

（三）精准问责下“质”“量”“度”的实践标准还有待细化

责任追究工作的核心在于内部审计机构对具体违规经营投资问题线索的处理，包括问题线索的受理、初步核实、分类处置、核查及问责处理等一系列动作。作为具体工作机制中的重要一环，多数企业已建立较为全面的问题线索受理机制。实践中真正的难点，也是目前问题较为集中的方面，在于定责和问责的“质”“量”“度”的具体实践标准。不同于纪检监察等其他监督问责机制，责任追究工作因开展时间不长，积累的实践案例还比较有限，在情形较为复杂且差异较大的具体案例中如何保证制度条款相对统一落实和一致应用，是目前责任追究工作面临的现实难题。比如，在责任追究制度中，虽然对各类责任的处理标准都给出了对应的区间范围，但在范围内如何根据实际情况准确把握尺度是一个难题。损失金额虽然作为界定一般损失、较大损失和重大损失的标准，但有些重大损失事项中，如煤炭类大宗商品购销，损失一旦发生金额一般都很大，但其责任人的违规情形实际上未必达到特别严重的程度;而有些一般损失事项的责任人却可能存在重大违规行为。不同的内部审计机构，不同的责任追究工作人员在具体问题线索的处理上，评判的角度不同，运用的标准也不同，容易导致同一类问题的处理结果存在较大差异。如同样是承担直接责任或者领导责任的，如何结合贯彻落实“三个区分开来”的要求，真正做到精准问责，都是目前实践中遇到的难题。

三、从精准思维角度对内部审计机构更好履行责任追究工作职能的实践建议

（一）进一步深化对责任追究工作的精准认知

深化认识的第一步是要准确把握违规经营投资责任追究工作职能，需要对责任追究工作的范围和定义有清晰的认识。《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号）第一章第三条中规定：“违规经营投资责任追究是指中央企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果，经调查核实和责任认定，对相关责任人进行处理的工作。”这给出了违规经营投资责任追究的基本定义。首先，主体或者对象是中央企业经营管理人员，包含中央企业各个层级的工作人员。其次，有两个重要的条件界定了责任追究工作的范围，一是违反规定，未履行或未正确履行职责;二是造成了国有资产损失或其他严重不良后果。两个要件缺一不可。事实上，在这个界定中还有个隐含的要求，就是这两个要件之间是有因果关系的，即因违规及未履行或未正确履行职责，导致国有资产损失或其他严重不良后果。两个条件须同时满足，而不是“或”的关系。只有清晰界定了责任追究工作的范围才能回答如哪些问题线索属于责任追究工作范围这样的问题，也唯有清晰界定了范围，我们才能找准责任追究工作的定位。

在此基础上，需要清晰认识和把握违规经营投资责任追究工作的定位和职能。党的十八大以来，党中央国务院高度重视中央企业资产损失责任追究工作，党的十八届三中全会明确提出建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究的要求。2016年8月，国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，奠定了责任追究工作的基本方向和框架。责任追究制度是国资委加强中央企业经营管理，增强企业管理人员合规经营和责任约束的重要机制。在宏观体系中，责任追究工作可被视为纪律处置和法律处置的前置制度，也是促进各级国有资本出资人切实履行监督职责的重要机制。同时，在国企深化改革的过程中，责任追究制度也建立了一道防止国有资产流失的重要屏障，是促进国有资产保值增值的必要举措。

（二）进一步完善责任追究工作体系和工作机制

首先，切实加强责任追究工作的组织领导。领导层面的高度重视是责任追究工作体系和工作机制切实有效发挥作用的重要保障。要保障责任追究工作领导小组有效发挥职能，必须明确领导小组具体职责和研究事项范围。责任追究工作领导小组应定期听取责任追究工作情况汇报，对责任追究工作中遇到的重大事项或者需要企业高层协调解决的问题进行重点研究。对一些重大责任追究事项，应由承担责任追究工作职能的内部审计机构报送给领导小组，进行深入的专业审查研究。此外，应厘清领导小组与党委（党组）的界限与职责关系。党的领导是责任追究工作的根本领导，领导小组是在党委（党组）领导下的具体决策机构，在一定程度上要发挥“专业把关者”的角色。

其次，保障内部审计机构在责任追究工作方面的履职能力。笔者了解，一些中央企业为了保障责任追究工作有效开展，设立了责任追究工作专门处室，从人员力量配备上保障工作的有效开展。但同时，我们也注意到部分中央企业，尤其是中央企业所属子企业目前大多仍由原承担内部审计工作的人员兼职承担责任追究工作职能，仅限满足基本的人员配备要求。责任追究工作涉及面广，专业性强，对具体工作人员的综合能力素质要求也较高，因此，需要内部审计机构通过实践锻炼、专业培训等多种方式有效提升责任追究工作人员的专业素养，切实提升责任追究工作职能部门的履职能力。违规经营投资问题多发生在中央企业所属单位，因此尤其要注意加强所属单位责任追究工作人员能力提升建设，包括问题线索的及时精准识别、精准处置以及核查问责能力等。

最后，加强制度建设。不仅要有总体层面制度，还要有具体层面操作细则。在制度建设中，要特别注意结合企业自身实际、因地制宜地制定適合本企业的制度。若仅仅照搬照抄上级单位制度，企业制度本身的科学性和可执行性就打了折扣。此外，内部审计机构要善于总结实践中发现、反映的制度漏洞和需补充完善之处，及时修订相关制度。具体的操作细则方面，内部审计机构要根据实践积累，逐步制定包括损失认定、责任认定、责任追究处理等各关键环节的实施细则，不断完善责任追究工作制度体系。

（三）持续探索精准问责的实现路径

无论是强化认识，还是完善工作体系机制，最终的落脚点在对具体违规经营投资问题线索的处置上。从广义上讲，责任追究本身也是问责的手段之一。如果问责不准，不仅影响责任追究工作本身的权威性，更会挫伤各级企业经营管理人员干事创业的积极性。充分有效发挥追责问责机制的作用，建立有效的激励约束机制，关键在于问责要准，这与党内监督不断强调的精准问责是一脉相承的。我们可以从精准思维的“质”“量”“度”三个维度来探讨。

首先，“质”即要求对违规经营投资行为本身的性质有准确的判定。同样的违规行为，是为追求个人私利的恶意为之，还是为了企业利益积极开拓进取过程中因风险意识不足造成的违规，二者显然有着质的区别;属于偶尔为之还是多次发生，经过提醒仍不能及时改正的行为，性质同样有所不同。因此在对具体违规经营投资问题的处理上，一定要充分、全面了解违规经营投资行为发生的具体情境，收集关于行为决策的全面背景信息，较为全面客观地构建起行为决策者决策时的情景。

其次，“量”的重点在于对资产损失和其他严重不良后果的衡量。造成10万元的资产损失与造成1亿元的重大资产损失在量上的差别是显而易见的，在具体违规经营投资行为的处理中，要全方位评估资产损失金额。直接损失通常是比较直观的，而对哪些间接损失应该纳入计算的范围需要进行准确分析和评估，其核心点在于准确评估间接损失和违规经营投资行为之间的因果关系，这种因果的相关性有多大等。这些都是需要严肃考虑的复杂问题。

最后，是关于“度”的问题。有了“质”和“量”的前提，还需细致研究具体适用哪种责任追究处理措施。综合考量违规行为质和量的不同，结合制度规定，要给出精准的问责措施。这里有个常常被忽略的问题，就是在进行责任追究处理时，要尽量做到处理措施的一致性和可比性。虽然违规经营投资问题不尽相同，但在一定的可容忍范围内，对性质相似、造成资产损失相近的违规经营投资行为，在不同时间段的处理要保证措施的相对一致性和可比性。关于“度”的问题，还应考虑如何贯彻落实“三个区分开来”的要求，切实保护企业经营管理人员干事创业的积极性，既要防止追责不力，又要避免追责泛化、简单化，不仅仅要关注问责行为本身，更要关注问责行为背后所传递的信号作用。

（四）强化整改，发挥长效机制作用

责任追究与问责从来不是目的。通过责任追究，及时警示不积极或不正确履行职责的经营管理人员，同时也警戒其他经营管理人员正确履职履责，通过对于违规经营投资问题线索的查处，发现企业经营管理中存在的内控缺陷及体制机制漏洞，促进企业完善公司治理，这也是2021年起国务院国资委强调在责任追究工作中嵌入管理提升建议书机制的原因。内部审计机构不仅要在每个问题线索处置后，就核查中关注的内部控制缺陷或管理漏洞出具管理建议书，提示和督导相关企业规范和加强企业管理，而且应定期总结违规经营投资责任追究工作中发现的典型性和普遍性问题，以点带面，以专项核查等方式加强对某一重要领域的专项治理，发挥责任追究工作的辐射效应，同时结合对普遍性和典型性问题的分析，深入查找体制机制上的缺陷和漏洞，从宏观层面促进企业改善管理，这也是责任追究工作的根本目的所在。

主要参考文献

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