人民城市建设历程及经验

营立成 吴军

[摘要] 建设人民城市始终是我们党一以贯之的行动目标。新中国成立前，我们党在解放区城市探索管理经验，为管理城市积蓄力量。新中国成立后，我们党将旧城市改造为人民当家作主的新城市，勾勒出人民城市的框架图景，以工业化引领城市建设，夯实了人民城市的工业基础。改革开放以来，党激发人民城市的要素活力，实现了世界历史上速度最快、规模最大的城镇化。进入新时代，党始终以满足人民对美好生活的向往为目标，以更高质量推进人民城市发展。历史经验表明，人民城市建设必须始终坚持党的领导，始终站在党和国家工作全局的高度，始终以人民的现实需求为抓手。

[关键词] 中国共产党;  人民城市;  城市工作;  历史经验

[中图分类号] D619         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2022）02-0050-03

城市工作是党的一项重要工作，我们党在不同时期都十分重视城市工作。毛泽东号召全党“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”。1邓小平告诫我们，城市规划和建设必须处理好“骨头”和“肉”的关系问题。2进入新时代，习近平总书记坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，明确了推动城市高质量发展的基本思路。总结我们党建设人民城市的历史经验，对于坚持走中国特色社会主义城市发展之路具有重要意义。

1921—1949年：积蓄变革城市的伟大力量

革命斗争实践表明，在中国以城市为中心的革命路线走不通。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人探索出一条农村包围城市、武装夺取政权的道路。在农村革命根据地的斗争实践中，我们党也十分重视城市工作，将“做艰苦的群众工作，积蓄力量”3作为城市工作的中心任务。反动势力统治下的大中城市是党开展城市工作的主战场。我们党一方面采取隐蔽精干的政策，在组织方式和斗争方式上采取长期埋伏、以待时机的策略;另一方面团结和动员城市进步人士，广泛宣传党的主张，建立统一战线，积蓄城市解放和革命胜利的力量。抗日战争后期，我们党开始收复部分中小城市。随着解放战争的推进，哈尔滨、石家庄、北平等一批大城市得到解放。以这些城市为平台，我们党开始探索建立城市政权、学习城市管理，形成了《城市工作大纲》等建设人民城市的重要著述，为在全国范围内接管和改造城市、实现中国城市历史上的伟大变革，积蓄了宝贵力量。

1949—1952年：勾画人民城市的框架图景

1949年3月，党中央在七届二中全会上作出了把党的工作重心转移到城市的重大决策。以此为指引，中国共产党在消灭反动派、建立新政权的同时也进行了轰轰烈烈的城市改造，一大批旧城市脱胎换骨。新生的人民城市是人民当家作主的城市。我们党在接管和改造城市的过程中，创造性地提出城市人民代表会议制度，通过制度安排保障人民管理城市的权利。新生的人民城市是生产发展的城市。我们党在接管和改造城市时，提出了“把消费城市变为生产城市”“城市工作做好的中心環节是迅速发展和恢复城市生产”1等理念，在消灭剥削、变革封建生产关系的同时，积极促进生产力恢复和发展。新生的人民城市是教育文化不断发展的城市。我们党在旧城市改造中，积极开展文化和政治教育，不断提升居民文化水平。随着城市改造的基本完成，我国城市性质实现了历史性转变。人民城市的基本框架和总体蓝图愈加清晰，为我国未来城市发展指明了方向。

1952—1978年：夯实人民城市的工业基础

人民城市的总体蓝图清晰后，增强城市的物质基础特别是工业基础，成为我们党需要解决的新问题。1953年，我们党提出了党在过渡时期的总路线，开启了以工业化引领人民城市建设的奋斗历程。“一五”时期，党和国家以156项重点工程为依托，一方面对上海、北京、天津、沈阳、武汉等具有一定工业基础的城市进行大规模改建、扩建，使这些城市适应工业发展需求;另一方面新建了包头、株洲、茂名等一批工矿城市，有力地保障了工业项目的推进。为了适应工业化新形势下的城市建设要求，1955年国务院发布《国务院关于设置市、镇建制的决定》，提出可根据规模大小和人口聚居数量，在工矿基地增设市、镇，为增加城市数量与规模扫除了制度障碍。1957年全国有建制的城市比1952年增加了17个，城市人口增加了2800万，城市化比例从1952年的12.5%提升到15.4%，工业总产值比1952年翻了一倍以上，人民城市的工业基础初步建立起来。2“二五”时期，尽管我国城市的工业基础得到巩固，但城市发展总体比较缓慢。1960—1965年我国城市规模出现明显下降，城市化比例从1960年的19.7%下降到16.8%。1966—1978年间，我国城市进入缓速增长状态。3这一时期，由于过分强调工业生产，对城市生活重视不足，城市建设出现了规划废弛、管理混乱、设施失修失管、市容市貌不整等情况。在肯定工业生产在城市建设中重要作用的同时，解决好城市发展中“骨头”与“肉”不相协调的问题，成为提升人民城市质量的关键因素。

1978—2012年：激发人民城市的要素活力

进入改革开放新时期，针对城市发展面临的一系列问题，党中央印发《关于加强城市建设工作的意见》，提出了把城市整顿好、规划好、建设好、管理好，“逐步把全国城市建设成为适应四个现代化需要的社会主义的现代化城市”的奋斗目标。我们党建设人民城市的伟大事业进入新阶段。在此阶段，激活城市各种活力潜能为经济建设大局服务成为城市发展的中心任务。随着城市主体活力、空间活力、市场活力的全面激发，中国实现了人类历史上规模最大、速度最快的城镇化，取得了举世瞩目的成就。在激发城市主体要素活力方面，我们党针对长期以来存在的城市建设欠账多、资金普遍缺乏的现实，形成了“民办公助”“公办民助”等发挥人民力量推动城市建设的机制办法，大大激发了城市建设与管理中的主体效能。在激发城市空间要素活力方面，我们党针对城市空间规划混乱、住房短缺、公共设施严重不足等问题，及时召开全国城市规划工作会议，制定了相关法规，确立了城市规划的法治基础。同时，积极推进危旧房改造和城市住房体制改革，在改善居民住房条件的同时，促进城市空间潜能转化为发展动力，大大提升了城市发展速度。在激发城市市场要素活力方面，我们党遵循社会主义市场经济运行规律，积极促进劳动力、资本、技术、管理等市场要素在城乡之间、不同城市之间乃至国际城市之间顺畅流动和分配，一大批中国城市开始在全球竞争中崭露头角。2011年，中国城镇化率达到51.27%，中国城市人口超过农村人口。这标志着中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。

2012年至今：建设高质量的新时代人民城市

中国特色社会主义进入新时代，城市工作在我国经济社会发展与民生改善工作中的重要性更加突出。以习近平同志为核心的党中央始终坚持“人民城市为人民”的城市发展理念，相继召开中央城镇化工作会议、中央城市工作会议，制定出台《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》等重要文件，切实推动了我国城市发展从量到质的提升和转变。建设新时代人民城市需要探索新动力。党的十八大以来，我们党大力推动城市户籍制度、规划制度等方面的改革，积极营造技术赋能城市业态、交通、治理、生态等方面的应用场景，努力打造城市文脉，充分激发改革、科技、文化三大动能。建设新时代的人民城市需要服务新需求。新时代的城市管理者始终以满足人民对美好生活的向往为目标，在住房、教育、医疗等突出民生问题上下力气，在厕所环境、物业管理等群众关心的“关键小事”上做文章，在城市环境治理、留白增绿等提升人民生活体验感的工作上下功夫，极大地提升了人民居住环境和生活质量。党的十八大以来，党建引领城市基层治理的组织机制、动员机制不断完善，市民参与基层治理的渠道不断拓宽，市场主体和各类社会组织在城市更新、社區营造等方面的作用日益显著，社会治理共同体逐步成型。

中国共产党建设人民城市的历史经验

人民城市建设必须始终坚持党的领导。我国城市发展的光辉成就生动说明，我们党对城市规划与发展的统筹越系统，对城市建设与治理的引领组织越有力，人民城市的建设发展就越有保证。人民城市建设必须始终站在党和国家工作全局的高度。从党的城市工作历史看，只有深刻把握革命、建设和改革的不同时期对城市建设的总体性要求，始终从全局高度对城市发展的形势作出研判，才能确保城市建设始终沿着正确方向前进。人民城市建设必须以人民具体的、现实的需求为抓手。我们党在城市工作中形成了“房子是用来住的，不是用来炒的”“人民城市人民建，人民城市为人民”等宝贵经验，时刻遵循城市发展靠人民，将人民群众的获得感、幸福感和安全感作为评价城市发展的指标。

（本文是国家社科基金青年项目“基于城市权利视角的‘违规空间治理机制研究”〈项目编号：19CSH006〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]戴均良.中国城市发展史[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，1992.

（作者简介：营立成，中共北京市委党校北京市人口研究所讲师;吴军，中共北京市委党校社会学教研部副主任、副教授）

责任编辑 / 王焕宇