乡村教师补充创新项目治理主体间合作

李珊

摘   要：“为马来西亚而教”是马来西亚教育部授权非营利组织开展的，面向教育发展薄弱地区的教师补充创新项目。该项目对优秀大学毕业生进行短期培训后，将其派往教育落后地区支教2年，并为其提供持续指导。自2012年实施以来，该项目对提高马来西亚落后地区教学质量、缓解教育不公平发挥了重要的作用。该项目的治理主体涵盖公私立部门、非营利组织、优秀大学毕业生、公立中学、校友等，各治理主体之间的关系影响着项目的推进。文章从网络化治理视角，运用内容分析法对其进行分析，在加深对“为马来西亚而教”理解的同时，也为我国乡村教师补充渠道及队伍建设机制创新提供参考。

关键词：乡村教师 多元治理主体 非营利组织 教育平等

一、问题的提出及研究设计

进入21世纪以来，我国的教师政策文件多次强调，要鼓励、吸引优秀毕业生、志愿者、高端人才到乡村地区支教、任教，要拓展、创新乡村教师补充渠道、机制。[1][2][3]国家陆续实施了“特岗计划”“公费师范生培养计划”“银龄讲学计划”等，有效缓解了乡村教师短缺，但面对新形势新任务新要求，乡村教师队伍建设的质量仍需进一步提升。[4]世界范围来看，由“为美国而教”（Teach for America）发展而来的“为世界而教”（Teach for All），已发展为乡村教师补充渠道的典范，“为世界而教”成员国已从最初的5个发展到现在的60个国家。[5]“为世界而教”项目的合作机制为非营利组织与包括政府在内的公私立部门合作，面向应届毕业生等招募优秀学员，通过短期培训，将学员派往教育发展薄弱地区学校支教2年，以改善当地教学质量，实现教育公平。在这一合作机制中，政府、非营利组织以及其他治理主体间的职责划分关系到项目推進，成为讨论的焦点。

现有研究中，沈伟对比了“为世界而教”项目在中、美、英等国家的不同治理结构[6]，景小涛从民间组织参与基础教育教师补充的视角探讨了“为世界而教”项目在美国的实践经验[7]。此外，“为世界而教”项目在澳大利亚、印度、阿根廷、孟加拉国、西班牙等国的实践也备受关注。[8][9][10][11][12]其中，“为马来西亚而教”（Teach for Malaysia，TFM）项目成立于2012年，涵盖政府机构、私立部门、非营利组织、优秀大学毕业生、公立中学、校友等不同治理主体[13]，秉持“让所有马来西亚儿童享有获得优质教育机会”的宗旨，将48名学员派遣至175所学校，影响了10个州164，200名学生，并被纳入“第十个马来西亚国家规划”（the Tenth Malaysia Plan）[14]。因此，本研究选定TFM作为研究对象展开研究。

研究借助网络化治理理论阐释TFM项目不同治理主体之间的关系。戈德史密斯（Goldsmith）将网络化治理定义为“政府工作不太依赖传统意义上的公共雇员，而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事务”。[15]概言之，网络化治理着重探讨公共事务领域中政府、非营利组织等多个行为体之间的关系。目前，理论本身尚未形成统一的、较为公认的规范性定义和研究框架[16]，以对政府地位的论述为例，张康之等学者认为，网络化治理中各行为体地位平等，政府力量只是其中一种[17][18];斯托克（Stoker）突出了政府的作用，认为政府加入治理网络，可以间接地、部分地解决治理对广大公众利益的关切[19];田星亮重点阐述了网络化治理中政府角色的转变[20]。综上，这一理论对研究问题的阐释具有适切性。

研究使用定性内容分析法展开。定性内容分析法的内容可以为官方的或个人的、历史文献或现时纪录、文字资料或影像资料、平面资料或立体物件。[21]定性内容分析法的一般模式为“阅读—感受—分析—理解”，常用写作方法为举例说明法，即“先前的理论作为‘空盒子，研究者将资料中可作为证据的内容集中起来，去填充这只空盒子，以支持或否定理论”[22]，填充比例可视具体情况而定[23]。综合这一原则，本文采用自上而下的研究思路，将网络化治理的基本内容作为写作类属，每一类属由前人理论、内容（原始资料）、研究者语言构成。其中，内容源自TFM官网，以及TFM领英账号近三年发布的资讯，为保证内容填入恰当的“空盒子”，研究对领英账号300条资讯进行了三级编码。

本研究依次对TFM网络的创建背景、治理结构及治理主体关系、治理内容、治理成效等进行探讨，在加深对TFM理解的同时，为我国乡村教师补充创新项目的实施及公平而有质量的乡村教育的发展提供参考。

二、网络的创建背景：政府授权下的本土化

网络的形成分为自发和构建，前项指网络自发形成、自然而然出现，后项强调网络形成的特定情境以及情境中最初行为体的聚集。[24][25]显然，TFM网络是在国内外情境触发下，由马来西亚教育部授权非营利组织构建而成。

（一）教育部授权

马来西亚教育部秉持“受教育是每位儿童的权利，不论他们是谁，不论他们来自哪里”[26]的理念，然而，在实现教育平等过程中陷入困境，便有意将此类公共事业交由第三方负责。于是，教育部创办了非营利组织——TFM基金会，并推选立志改变马来西亚教育不平等的专家扎米尔·祖基菲里（Dzameer Dzulkifli）担任基金会负责人。

《马来西亚教育蓝图（2013—2025年）》指出，马来西亚仅有7%的学校被认定为好，而13%被认定为一般、80%被认定为较差;20%学生不能完成中等教育，44%的学生没有达到阅读的最低要求[27]。《世界银行人力资本指数2020》指出，从4岁开始上学算起，在18岁之前，马来西亚儿童平均接受12.5年的学校教育，但综其所学来看，实际上只接受了相当于9.1年的教育，如在完成基础教育之后，13%的10岁儿童（2017年的统计）不能阅读以及不能理解简单的文章[28];“尽管有大量资金投入教育，但马来西亚政府2008年的统计显示，13%的七年级学生缺少基本的识字能力，24%的十年级学生缺少基本的算数能力，而砂拉越州、雪兰莪州缺少基本识字能力的和柔佛州十一年级学生数位居马来西亚前三位，且缺少基本的识字能力的比重很大。另外，2008年约有3.2万名学生从不同年级辍学，辍学率高的原因之一是学生难以理解教学内容。[29]

“我（扎米尔）担任TFM基金会领导角色是环境造就而非个人选择。当我们准备成立TFM基金会的时候，教育部正好想开展这一项目但无人经营，因此我们便决定尝试一下……就这样发生了，实际上我只想做一名参与者。幸运的是，当基金会创立的时候，其想法路径与作为政府部门的教育部、经济规划部以及私立部门对教育的兴趣不谋而合，各部门在基金会的首轮筹资中发挥了非常重要的作用。”[30]

（二）国外情境启发

“我（扎米尔）在帝国理工大学留学期间知晓了‘教学优先（‘为英国而教），接着了解了‘为世界而教的使命，于是萌发了致力于解决教育不平等的职业念头……回到马来西亚后，我和同事讨论如何解决我们国家的教育不平等问题。我们计划在马来西亚成立一个类似的项目，遵循‘为世界而教的核心价值观，效仿‘为世界而教的具体方法与实践，比如，借鉴‘为美国而教周，我们尝试创立‘翻转周等。此外，鉴于‘为保加利亚而教的成功，2012年我和‘为世界而教的几位领导还一起考察了保加利亚，我认识到一个教育系统或组织能成功取决于强大的领导力……在这方面，‘为保加利亚而教为我们提供了很好的经验。”[31]

首先，沿袭“为世界而教”理念。将“为世界而教”与TFM项目对比来看，前者目标为“发展集体领导力，确保所有儿童有机会实现其潜能”，5个核心价值观分别为可能性、立足本土放眼全球、持续学习、多样性和包容、互相依存，后者目标为“让所有马来西亚儿童享有获得优质教育的机会”，4个核心价值观分别为可能性、卓越、合作、诚实。两者共同之处为坚信自身工作及学生的无限潜能，通过与教育系统内外部公立与私立的不同主体合作来实现教育变革;差异之处体现在前者立足全世界，强调不同文化的多样性和包容性，后者突出工作的卓越性和高标准。此外，TFM对领导力的理解也有所细化，“为世界而教”强调领导力对教育的变革影响，TFM则将其细化为，通过培养学员及学生的领导力，实现学员、学生自身成长，同时促进他人、社区以及整个教育系统的变革，彰显了TFM变革马来西亚教育系统的雄心。

TFM网络将对领导力的重视贯穿学员招募、培养培训过程。学员招募体现在TFM网络以“领导力素养”为标准进行学员招募，并将其分解为6个方面：一是动机和驱动力，要求学员有迎接挑战和困难的准备，要有主动性、组织性，要雄心勃勃;二是变革的潜力，要求学员适应新的和不熟悉的情况，要多才多艺，在遇到挫折时保持冷静和自信，灵活制定计划;三是团队合作的潜力，要求在团队中有效合作，倾听、鼓励、参与到他人的工作中，在充满挑战的情况下营造积极的文化;四是学习的潜力，要求学员知晓自身的优缺点，乐于提供和接受反馈与指导，有很强的成长心态，并积极创造学习机会，要自我挑战;五是尊重和谦逊，要求学员不对他人的智慧结晶进行概括，即使与自己见解不同，要理解和同情他人，明白自身不是结束教育不平等的专家，自身经验具有局限性;六是可能性，要求学员有远大梦想，在追求梦想过程中无所畏惧，并激励他人也这样做，不沉湎于挫折，在每一次危机中看到新的机会。对于学员的培训旨在使其成为教育系统的变革者，加深对教育蓝图和教育不平等根源的理解，领导学生生活的变革，从而影响课堂和社区。

其次，核心工作内容沿袭“为美国而教”。TFM的核心工作内容为“领导力发展项目”（Leadership Development Programme），核心工作内容的5个环节——优秀人才招聘、8周职前培训、派遣地选择、2年教学、校友活动——照搬“为美国而教”，细微差异之处在于，后者是在发展过程中逐渐重视校友活动，而TFM在成立之初便将校友活动作为环节之一。5个环节时间安排及内容为：优秀人才招聘，通常在每年的9月份开始，持续至来年的7月份，招聘和遴选各学科领域的未来领导者加入“领导力发展项目”;8周职前培训，通常在每年的10—12月开展，通过培训使学员具备改革型教师的知识、技能和心理建设，前4周主要讲授教育学方面的知识，后4周主要是实践教学，并通过每日反馈和支持，进一步锤炼学员技能;派遣地选择，学员作为全职教师被派往教育部系统内最需要教师的公立学校，通常1所学校派遣2～3个教师;2年教学，学员以课堂为中心，影响学校、辐射社区;校友活动，身处教育系统内外的、具备领导力的校友（学员）持续促进系统性变革。

（三）本土化融合

扎米尔对TFM项目的构想，回应了马来西亚教育不平等的突出表现，将“领导力发展项目”的申请条件设定为“英语和马来语的双重掌握”，以及决定支援学校层次。

“我决定将‘为世界而教融入马来西亚的具体国情中。在我们马来西亚，3/5的贫困家庭只有小学或以下水平……被媒体广泛渲染的英语问题只是其中一方面，我们国家的小学是按照学生使用语言分类的，分为马来语小学、泰米尔语小学、华文小学，所有学生升入初中之后，都要求学习马来语。因此，我们决定将‘为马来西亚而教聚焦在英语和马来语提高两个方面。[32]从官网对学员申请的要求来看，除马来西亚公民、32岁以下、拥有本科学历、国内外知名大学毕业、学业成绩表现突出等要求外，尤其强调了熟练的英语口语和书面表达能力，以及高中阶段对马来语的掌握程度至少要达到C级别。”

综上，TFM网络最初的主体包括作为政府部门的教育部、经济规划部、马来西亚国库控股，作为主要承包商的TFM基金会，以及不同领域的私立部门。TFM基金会借助教育部等公立部门的权威、资源及力量顺利实现了网络的首轮筹资[33]，2010年10月26日—2011年12月31日，首轮筹资折合人民币703余万元，其中政府部门补助约为379万元，占据总额一半以上[34]。由此，TFM网络创建。

三、网络的治理结构：非营利组织牵头

网络创建之后便是建造治理結构，治理结构依赖创建时的路径。Provan等将网络的治理结构概括为两个端点值：一端是“网络完全由成员治理，每个成员都可以直接和另一个成员互动来治理网络，从而形成密集、高度分散的网络形式，即‘共同治理”;另一端是“网络完全‘中间人化，即网络成员之间很少直接交流，而是由某个行为体作为牵头组织负责网络的运营和维护”。[35]显然，TFM网络属于典型的由内部成员TFM基金会担任中间人的牵头组织型网络（见图1），其中，私立部门参与了除派遣地选择外的所有环节。不难理解，对非营利组织TFM基金会而言，在政府经费日益减少的情况下，来自各私立部门的经费支持成为项目开展的重要保障。

（一）基金会具备作为牵头组织的实力

TFM基金会建立了较为完备的决策机制和职能部门，负责TFM项目的日常运营：一是实行董事会制度，董事会与各团队高层共同负责网络的战略决策，确保基金会始终忠于并践行TFM网络的理念及价值观，5位董事会成员均是各领域顶级专家，保证了网络的专业运作、知名度及影响力;二是基金会拥有三个办公区并组建了四个职能部门，三个办公区分别为位于吉隆坡的中部办公室、位于巴西古当的南部办公室和位于仙本那的东部办公室，分散的地域分布保证了TFM网络在全国范围内的推广。四个职能部门分别为项目组、发展组、教育生态系统组和财务运营组[36]，各职能部门负责人均为本领域有丰富经验的专业人才或校友，这样的人员背景保证了其对项目的熟悉程度和投入。

其中，项目组聚焦学员专业成长和教学质量提高，既要保证学员2年教学期对课堂的积极影响，又要保证2年教学期外对教育系统的长久影响;发展组具体负责人才探寻、项目营销以及合作伙伴的壮大，保證对学生、社区、教育系统的持续影响;教育生态系统组由“公共部门参与”“区域影响”“校友影响”三支团队组成，通过与核心利益相关者的战略合作，推动教育系统真实的、可持续的变革;财务运营组负责网络日常筹款，确保网络高效透明运营，为团队提供最佳工作氛围。

（二）教育部与基金会的关系

首先，教育部从三个方面彰显其作为授权主体的地位并确保网络的合作性：教育部通过成立决策委员会和执行委员会，帮助TFM基金会确定全国范围内最需要教师的地区或学校，决定学员所教学科（1门或多门），确保网络能够针对性解决教育不平等[37][38];教育部每年下拨补助金保障网络的稳定运行（见图2）;教育部公开对网络表示支持，呼吁更多私立部门和非政府组织加入[39]，并代表网络参加“为世界而教”相关会议[40]。其次，TFM基金会作为被授权和被监督的治理主体，除了日常开展“领导力发展项目”外，积极保持同教育部的密切联系，如拥护并主动参与教育部的各项教育改革、关注教育部官员履新并期待进一步合作、定期邀请教育部官员参与2年教学活动等。通过以上举措，TFM基金会得以巩固合法性，扩大影响力。

（三）基金会与私立部门的关系

首先，TFM基金会向私立部门募捐并组织私立部门参与教学活动，2012—2020年，基金会向私立部门累计募捐逾5000万人民币[41]，超过总额的一半。新冠肺炎疫情期间，基金会持续同包括YTL基金会、渣打银行等在内的32个部门合作，募捐金额也达到历史新高（见图3）。目前，基金会共邀请253位有影响力人士参与共同教学[42]。其次，私立部门不参与项目各环节的策划，且各部门之间鲜有直接交流，不存在利益冲突或合作关系（仅限于对本网络的考察）。私立部门不负责网络的生存运营和战略决策，网络的生存运营由基金会负责，战略决策由董事会和基金会高层负责，整个过程受教育部的监督指导。自2012年以来，YTL基金会就是TFM强有力的支持者，过去10年中，YTL基金会已经支持了90名学员，影响了全国13，500名学生。TFM与YTL基金会紧密合作，开发了“在家学习”（Learn from Home）项目，为初中等学生开设685次课程，确保疫情期间的学生学习，这一项目共影响了25万名学生、教师和家长。

四、网络的治理内容：各成员合作开展

网络的治理内容包括网络成员招募和教学活动实施，前项指学员招募、学校招募、私立部门招募，后项指2年教学期实施的各类特色教学活动及其他相关活动。

（一）网络成员招募

1. 学员招募

TFM基金会定期进行学员招募，典型做法为基金会招聘校园领导人作为网络品牌推广大使，负责在世界范围内各大学吸引优秀毕业生加入项目，以及邀请大学生深度体验项目等。TFM邀请40位大学生与校友一起参加一年一度的夏季体验活动，活动为期3天，大学生主要深度体验校友主持的各项教育项目，以及参加领导力发展工作坊。大学生们反馈，“我感觉被赋权，我觉得我可以为社区做更多事”“我很享受和‘为马来西亚而教校友一起，观察他们如何解决教育不平等问题”“我从内心深处重视这次活动，如果我竭力帮助别人，那么工作也会呈现最好的结果”。除TFM基金会外，校友也时常加入学员招募的宣传环节。同时，网络外成员如马来西亚《太阳报》等对项目使命和活动也进行了报道宣传。[43]

2. 学校招募

TFM基金会联合教育部进行学校招募，先由教育部综合学业表现以及自然条件等因素确定全国范围内最需要教师的公立学校或地区，之后工作推进中遇到的具体问题则由TFM基金会负责。即便是教育部确定了最需要教师的学校后，项目推进中仍会遇到一些阻碍，此时，基金会主要通过劝说的方式使对方接受，2018年网络实现新招募合作学校21所，2019年为16所。[44]

3. 私立部门招募

TFM基金会负责招募秉持同样信念的私立部门。基金会以“让所有马来西亚儿童享有获得优质教育的机会”为宗旨，在招募私立部门时，网络尤其强调私立部门秉持与教育部、基金会“相似”“一致”的信念。

（二）教学活动实施

其一，TFM基金会注重提升学员领导力和专业水平，如实施“领导力发展”计划和“教育学研究生学位预备课程”（Studying for a Postgraduate Diploma in Education）计划。前者是指TFM基金会设置地区领导力发展官，发展官每月为学员提供领导力及专业水平发展的针对性建议，同时，组织学员参加领导力、教学发展的工作坊以加深学员间的关系;后者是指从第2年下学期开始，TFM基金会组建地区内所有学员一起，参加马来西亚教师教育学院在本地区开设的教育学研究生学位预备课程，课程开设时间为周末和学校的放假时间，方便学员学习，为学员学业提升和职业生涯做准备。

其二，TFM基金会要求学员持续参与地区教育改革，如实施“教育创新”计划。该计划是指从教学第2年开始，TFM基金会要求所有学员针对所在地区面临的教育问题发起一项创新活动，其通常由本地区的学员合作完成。自2012年实施以来，累计开展活动219项，2020年为48项，部分创新项目在2年教学结束后继续开展。同时，TFM基金会一并策划了“龙穴”（Dragons Den）计划，为学员提供向企业领导者展现教育创新以寻求投资的机会，截至2020年，共13项教育创新成功孵化为社会企业。

其三，TFM基金会举办各项教学活动吸纳成员参与，如创立“为马来西亚而教周”和“翻转周”。对于前者，基金会每年邀请公私立部门负责人到课堂中与学员共同教学。于负责人而言，他们能够知晓马来西亚教育不发达地区学生和教师面临的挑战，加深对网络使命的了解;于学生而言，他们从负责人的经历中感受到教育带来的机遇和变化，受到鼓舞;后者则相反，是指基金会组织学员将学生带出课堂，进到企业，获得课堂外的体验，如2012年学生参观了马来西亚银行、微软等机构。

其四，TFM基金会承担网络外任务“STEM在职教师培训”。2020年开始，TFM基金会成为教师大使计划（Program Duta Guru，PDG）的实施伙伴，将业务拓展至公立学校STEM教师在职培训。PDG由马来西亚国家石油公司基金会（Yayasan PETRONAS）和教育部发起，是将STEM教育视作提升国家竞争力的基础，旨在提高STEM教师技能、能力和敬业精神，提高教师的高阶思维能力。为更好参与PDG计划，TFM发起了“在职教师领先领导力发展”项目，目前，共培训教师135人，影响学校133所，遍布14个州。

其五，校友直接与教育部合作开展项目，疫情期间，校友与教育部合作，助力教育部向在线学习的过渡。如TFM校友组织浪潮学院（Arus Academy）与谷歌、联合国儿童基金会密切合作，在协助全国教师参与全面在线教師培训方面走在前列。浪潮学院还深度参与了教育部教师圣餐（Komuni Guru）数字学习网站的建设。

五、网络的治理成效：成员的综合评价

网络成效是网络化治理的主要内容，由网络内部关键主体和外部第三方机构进行评价，评价重视网络层面合作目标的达成度，而非具体某项活动的成效[45][46]。TFM网络的宗旨是让所有马来西亚儿童获得享有获得优质教育的机会，自2012年创建以来取得了瞩目成绩。

首先是网络内部关键主体的评价，教育部2018年报告指出，TFM项目的教师及校友在伦理、思维、知识、双语掌握方面的表现好于其他新手教师;参加TFM 项目的学生的学业成绩高出没有参加项目的学生36%;98%的合作公立学校对学员的表现感到满意，认为学员对学校的改进作出了贡献;75%的校友在2年项目结束后继续从事社会教育工作，通过志愿者活动、成立企业、提供学科培训、开办辅导班等形式，持续影响和改革教育系统，还有33%的校友在教育部系统担任全职教师并被任命为学科带头人。其次是网络外部评价，至今，TFM获得的荣誉包括最佳研究生项目、教育培训领先项目和受欢迎排名前40雇主，其中，受欢迎排名前40雇主中，基金会是唯一被毕业生认可的非营利组织。

六、小结

TFM创新项目为缓解马来西亚落后地区教师补充发挥着重要的作用，项目不同治理主体职能及关系引发如下思考。

第一，马来西亚政府在其主导的教师培养公共事业陷入困境之际，果敢考虑将部分事业承包给非营利组织，决策作出后，项目的设计、策划、招募、运营以及学员的培训指导则交给非营利组织，政府不做过多干涉，教育部仅在学员支教的学校学科选择的关键环节提供指导。即使非营利组织在与学校沟通过程中遇到阻碍，教育部也不涉足，而皆由非营利组织协商解决。第二，非营利组织职能部门及决策机构较为成熟，是其作为教育部教师培养承包主体及保证项目顺利推进的基础，非营利组织在承包教育部项目之后，一方面设置形式多样的教学活动，保障学员专业成长及支教地区教学质量，另一方面通过多种渠道为项目筹措资金，保障项目平稳运行。第三，非营利组织与教育部关系融洽，前者积极承担后者的其他公共事业，后者也多次公开表示对前者的肯定和支持，同时非营利组织也同各私立部门保持积极的合作关系，不仅在资金方面，也包括理念、价值观层面的相互认可。

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编辑 王亭亭   校对 朱婷婷