新版战略概念启动北约新十年

徐若杰

2022年6月29日，北约峰会在西班牙马德里举行。图为北约成员国领导人合影。

6月29～30日，北约峰会在西班牙首都马德里召开。在俄乌冲突背景下，北约将以何种战略布局应对欧洲安全局势变化，对于欧洲将产生巨大影响。在马德里峰会的诸项议程中，最为重要的是北约正式出台了新版《战略概念》文件（NATO 2022 Strategic Concept，以下简称文件）。这是北约自1949年成立以来发布的第八版战略概念文件，也是在时隔12年之后对2010版战略概念的更新调整，其战略意图、目标与落实前景受到国际社会广泛关注。

北约制定和实施政策的“蓝图”

北约战略概念文件由北约全体成员国首脑批准发布，是北约制定和实施各项政策的蓝图。这一蓝图将指导联盟在一个特定周期内（通常为十年）的战略决策和政策规划。北约战略概念服务于三种联盟目标：一是指引战略大方向，理清威胁次序、基本任务、地缘关切，为未来军事行动提供指导方针;二是服务公共外交，向世界宣介北约的宗旨;三是凝聚内部共识，由于战略概念涉及的都是棘手且存在内部争议的议题，而与此相关的广泛、激烈的政策辩论可以起到协调内部矛盾分歧、统一思想观念的作用。

自1949年12月发布《防务委员会一号文件》以来，截至目前，北约已经陆续发布了八个版本的战略概念文件。战略概念文件发布以来，其性质经历了从保密军事文件到公开版战略规划的转变，文件内容也由军事作战部署等技术性问题扩展为对宏观层面政治和军事任务的阐释与划分。冷战结束后，北约的战略概念经历了三次大的调整：第一次是1991年11月北约罗马峰会通过的《联盟新战略概念》，其主旨是扩大北约的规模，即吸纳原苏东国家为北约成员，继续压制俄罗斯，以扩展北约在欧洲的战略空间;第二次是1999年4月北约华盛顿峰会通过的《联盟新战略概念》，其主旨是北约应该“走出防区”，即北约在坚持“集体防御”的同时，积极介入和影响巴尔干等周边地区的冲突;第三次是2010年北约里斯本峰会通过的《积极接触，现代防务》。这一战略概念总结了北约在阿富汗战争等以往行动中的教训，在“安全环境”评估方面，该战略概念认为北约遭传统军事攻击的可能性减小，而大规模杀伤性武器扩散和网络攻击等“新威胁”日益严重。

更新对俄、对欧战略，传统安全议题重回视野

此次发布的文件内容呈现大量“新意”。在俄乌冲突给欧洲安全格局带来巨大冲击背景下，传统安全议题重新主导了北约的战略视野。新版战略概念评估了北约目前面临的战略环境并重新设定了北约核心目标，即应对大国地缘政治竞争产生的国际挑战。据此，北约调整了对俄、对欧的战略。这种变化显然更符合美国对北约的预期与现实需要，同时打击了多年来法德等欧洲成员国希冀增加在联盟内部话语权的努力。

在2010版战略概念中，北约曾展现出对俄关系“新思维”：即不再认为俄罗斯是主要“安全威胁”，而是将其定位为“伙伴”，在威慑、防御的同时寻求与其建立战略性合作关系。这一立场在新版战略概念中完全被颠覆。新版战略概念文件认为俄罗斯对乌克兰采取的特别军事行动，以及俄罗斯-白俄罗斯的一体化是当前北约面临的最大的、最直接的威胁，而北约将“以团结和负责的方式”应对俄罗斯。北约还将加强所有盟国的威慑和防御能力，抵御“俄罗斯胁迫”。

新版战略概念文件还对北约与欧盟的关系作出了全新界定，强调欧盟是北约独特而重要的伙伴，要在未来继续强化与欧盟的战略伙伴关系，同时肯定欧盟增加国防开支和提升防务自主能力对北约的补充性意义。实际上，欧盟近年来不断寻求战略自主，在推行防务自主的道路上也取得重大进展，这引发了欧盟与其长期的安全提供方北约的矛盾。今年3月，欧盟发布《战略指南针》，接受了在防务领域对北约的辅助和补充定位，但也提出了将在2025年前建成一支5000人规模的欧盟快速反应部队，继续大力推进防务自主。在此背景下，北约在新发布的文件中对欧盟发出明确警示：即欧洲共同防务建设不应与北约出现功能重叠，也不应拒绝非欧盟国家的北约成员参与欧洲共同防务建设。

触角伸向亚太地区，与美国战略捆绑加深

本次北约马德里峰会邀请了日本、韩国、澳大利亚和新西兰四个亚太地区国家出席。在新版的战略概念文件中，北约的战略关切区域进一步扩大，首次将亚太地区作为利益攸关区域。文件称，“印太地区”之所以重要，是因为这一地区的事态发展会直接影响欧洲-大西洋的安全，因此需要加强与“印太地区”新老伙伴的对话与合作。但实际上，在俄乌冲突爆发前夕的2月11日，美国出台了新版“印太战略”报告，不但明确宣示美国要在未来不断强化在“印太地区”的政治、军事、经济存在，还提出将欧盟和北约作为整体引入其“印太战略”体系。北约此次的“印太转向”显然有配合美国的意图。考虑近期美国对北约控制力显著增强的新趋势，北约是否已彻底蜕变为美国全球霸权护持的工具，北约、美国、欧盟三方的“印太战略”是否会最终勾连形成一個完整的框架和系统，尤其值得警惕。

长期以来，鉴于北约的防御定位以及地缘因素，中国并不是北约的战略关切对象，北约以往的战略文件也从未提及中国。但新版战略概念则指责中国对北约的安全、价值观等利益构成了“系统性挑战”。这也是中国首次被北约写入战略概念文件。尽管如此，文件依然声明对与中国保持建设性接触持开放态度。整体来看，在北约的战略设计中，中国更多的是一个需要加以防范警惕的“挑战者”，而非集中力量加以遏制的敌对国。这一定位是延用了2021年北约布鲁塞尔峰会公报中对中国的战略认知。预计未来北约的对华政策将呈现“竞合兼具，斗而不破”的色彩。另外，北约新版战略概念的核心任务中提及将“加强北约海上力量，阻止和防御海洋领域所有威胁，维护航行自由”等。预计这一内容的落实将对中国的海洋权益保护和周边安全利益带来冲击。

将受到多种因素考验

北约马德里峰会的召开和新版战略概念如期发布标志着北约在经历多年危机后，重新被“激活”，摆脱了“脑死亡”风险，实现了联盟的再次凝聚。但战略概念仅提供了顶层设计，北约未来是否能够、在多大程度上有效落实，将受到多种因素的考验。

首先，被俄乌冲突掩盖的联盟内部分歧可能在未来引发新的矛盾。当前北约呈现出的“空前团结”是在俄乌冲突的刺激作用下对欧洲安全形势突变的一种“应激反应”，多种限制大西洋合作的因素，如欧洲追求战略自主引发的美欧分歧、法德为代表的老欧洲国家和波兰等“新欧洲”国家的安全利益分歧等，只是暂被掩盖。随着俄乌冲突烈度的降级和结束，上述老问题或将引发新的争吵，给北约的战略落实带来掣肘。

其次，美国在战略上的“印太”倾向是美欧矛盾难以调和的症结之一。“印太地区”本就是美国政府当前和未来的战略重心，俄乌冲突只是暂时将美国的战略视线拉回了欧洲。后俄乌冲突时代，美国如何平衡在欧洲和亚太两个方向上的战略资源投入，对于欧美关系具有不容忽视的影响。在大国竞争背景下，随着美国不断向“印太”倾斜，对欧洲战略资源投入必将无法维持目前的水平，原本就因阿富汗撤军、美英澳三方安全联盟（AUKUS）等问题对美国“抛弃”欧洲有所担忧的欧洲盟友，对美国的不信任和不满情绪将再次增加，跨大西洋联盟很可能出现松散化，这将给高度依赖美欧协调的北约战略概念推进带来困难。

作为冷战遗留下来的政治军事联盟，北约根据国际形势变化做出战略调适是其克服联盟危机、保持生命力的关键所在。但北约新版战略概念并未吸取俄乌冲突教训，无法摆脱冷战思维，仍在试图扩大势力范围，并将触角伸向亚太，制造新的隔阂和对抗，这不仅将给地区稳定带来威胁、无益于世界和平，也同各国人民的根本利益背道而驰。