新形势下如何把饭碗牢牢端在自己手里

陆禅

2021年底中央经济工作会议指出，正确认识和把握初级产品供给保障，把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置。2022年中央一号文件提出今年“三农”工作的首要任务是全力抓好粮食生产和重要农产品供给。当前，粮食安全形势怎么样，重要农产品供给是否有保障，下一步政策重心聚焦哪里，如何稳住农业基本盘、实现高质量发展？为此，本刊记者专访了清华大学中国农村研究院副院长张红宇。

《领导文萃》：我国粮食生产已连续18年丰收，为什么2021年底中央经济工作会议、中央农村工作会议以及2022年中央一号文件还反复强调抓好粮食生产？

张红宇：悠悠万事，吃饭为大。粮食安全是一个重大战略性问题，不容有半点闪失。2021年又是一个丰收年，全国粮食总产量达到68285万吨，比2020年增加1336万吨，增长2.0%，再创新高，也是自2004年以来全国粮食连续第18年获得丰收。在这样的背景下，中央反复强调粮食安全，我认为，可以从以下三个方面去观察。

第一，从宏观政策看，这与中央稳中求进工作总基调相一致。2021年中央经济工作会议系统总结了我们党对做好经济工作的规律性认识，其中重要一条就是必须坚持稳中求进，并明确提出2022年经济工作要稳字当头、稳中求进。我理解，稳中求进的核心是经济高质量发展。在关乎生存与发展的问题上，只有生存的问题解决了，才能讲发展的问题。怎么样才能守住经济大盘，必须牢牢稳住农业这个基本盘，这是前提。当前，有效防范化解各类风险挑战，只有稳住了农业生产，粮食和重要农产品供给有了保障，才能确保我国经济社会大局稳定，为应变局、开新局创造有利条件。

第二，从现实情况看，这是消除农产品进口影响加剧的主动举措。近年来我国农产品进口越来越多，自2004年农产品进出口出现46亿美元逆差以后，逆差逐渐成为常态，逆差扩张势头也越来越猛。2017-2020年农产品贸易逆差为503亿美元、574亿美元、719亿美元、948亿美元，2021年更是一举突破千亿美元大关。更需要关注的是，我国粮食对外依存度越来越高，包括大豆在内的粮食进口量越来越大，2021年达1.62亿吨，相当于我国粮食产量的24%。此外，这几年肉类、奶类进口占比越来越高，2021年进口肉类938万吨、乳制品391万吨，意味着其对外依存度分别达到了9%和30%左右。如果这些农产品换算成粮食的话，我国粮食对外依存度将更高。作为一个拥有14亿人口的大国，如果在吃饭问题上被卡脖子，就会“一剑封喉”。

第三，从未来发展看，这是应对食物消费需求刚性增长的必然选择。尽管2021年我国人口仅增长了48万，由于人口净增长带来的农产品增量需求在2022年后很可能越来越小，但其他需求仍将继续增长。一方面，经济增长、收入增加带来新的食物结构升级需求。2021年我国人均GDP已超过12000美元，即将跨入高收入国家门槛，由此将带來消费结构变化和农产品需求增长，势必大大增加供给压力。2013-2018年我国城乡居民口粮消费从149公斤减少到127公斤，但同期对肉禽奶蛋水产品等农产品消费却从63公斤增加到了72公斤，升级需求持续上涨。另一方面，工业化城镇化持续推进，农村劳动力和人口大量向城市转移，由农产品生产者转变为了农产品消费者。2021年农民工总量为2.93亿，人均工资月收入为4432元，比2020年增长8.8%。由于收入增加，消费能力变强，对食物结构转变带来的需求将会明显增长。

可见，农产品需求不断增长，我国对外依存度不断提高，给我们敲响了粮食安全的警钟，需要引起高度重视。我们必须牢牢把住粮食安全主动权，粮食生产年年都要抓紧，进一步筑牢国家粮食安全防线。

《领导文萃》：这种农产品供求紧张的形势，是哪些因素造成的？

张红宇：当前，我国主要农产品已从过去的供求相对平衡状态转向紧平衡状态，这背后是资源禀赋、成本收益以及贸易格局等多重因素影响传导的。

第一，从农业资源看，耕地减少趋势一时难以逆转。在严格的耕地保护约束下，我国耕地数量仍由第二次全国土地调查的20.31亿亩减少到第三次全国国土调查的19.18亿亩，10年间减少了1亿多亩，主要原因是农业结构调整和国土绿化。同时，伴随着工业化城镇化持续推进，有的耕地可能会继续被占用，如果占补平衡不规范，将导致耕地数量或质量下降;还有的耕地用于养殖、种植果树或者搞绿化等，都有可能造成耕地流失。

第二，从农民主体看，由于粮食价格总体上升势头偏弱，种粮近几年呈负收益，种粮积极性受到一定程度影响。据国家发展改革委成本收益调查显示，2012年以来种粮净利润不断下降，2016年开始出现亏损。2004-2020年，稻谷、小麦、玉米三大主粮亩均生产成本从395元上涨到1120元，涨幅达183%，同期三大主粮平均销售价由0.71元上涨到1.22元，涨幅仅72%，比亩均成本低111个百分点。亩均净利润由2004年的197元下降到2019年的-31元，2020年粮价上涨，恢复到46元。若不考虑自用人工与自有土地成本的现金收益，2014年每亩为710元、2019年为541元、2020年为613元。由于种粮效益不高，2017-2019年粮食播种面积连续3年下降，从17.88亿亩减少到17.09亿亩，2020年才恢复到17.52亿亩。这导致在粮食主销区和产销平衡区出现耕地撂荒半撂荒现象，“非粮化”问题比较突出。

第三，从国际竞争力看，我国农产品价格尚不具备优势。2014-2018年，我国小麦、玉米、大豆亩均成本是美国的3倍、1.5倍和1.4倍，稻谷成本是印度的3倍。早期由于我国物料费用高，近年来主要是地租、人工成本比较高。从最新数据看，2021年10月配额内1%关税的国外玉米运抵我国港口税后价为1.30元/斤，比国内低0.07元;大豆到港税后价2.27元/斤，比国内低0.8元;棉花到港税后价每吨19273元，比国内低2132元;食糖配额内15%税率到岸税后价每吨4857元，比国内低716元。由此可见，在这些资源性农产品上我国缺少竞争力。

农业资源只会减少，不会增加;消费结构不断优化，需求只会增加，不会减少。资源性农产品生产出口大国具有成本、价格优势，竞争力短期内不会失去，进口冲击不会逆转，将会深入影响我国农业产业链、供给链和价值链。

目前，我国农业资源只会减少，不会增加;消费结构不断优化，需求只会增加，不会减少。资源性农产品生产出口大国具有成本、价格优势，竞争力短期内不会失去，进口冲击不会逆转，将会深入影响我国农业产业链、供给链和价值链。

《领导文萃》：近年来全球经济社会持续动荡，比如俄乌冲突导致小麦价格不断上涨。在这种背景下，网络上有一种担忧，我国的农产品供应有保障吗？

张红宇：当前粮食价格上涨，除了局部地区冲突之外，原因是多方面的。整体上看，全球经济呈现恢复性增长态势，但疫情防控形势并不乐观，这种不稳定、不确定还是基本常态。在此背景下，全球供需出现明显结构性错配，资源性产品价格相互传导和放大导致粮价上涨。全球产业链、供应链、运输链受阻，石油、矿产等能源价格上涨带动化肥生产成本上升，随之带动农业生产成本上涨，推高粮食等农产品价格，各国概不例外。

在新冠疫情暴发之前，全球每年农产品的总供给是能够满足总需求的。但是，各国各地区之间存在资源禀赋、经济社会发展方面的差异，一些国家或地区出现粮食供大于求的情况下，另一些国家或地区由于缺乏购买能力和本国生产能力不足导致缺粮，出现贸易不平衡。与此同时，在粮食供给方面尚未建立起富国援助穷国的机制。如东亚地区的中国、日本、韩国，由于人多地少，资源性农产品生产成本高，加之需求仍在持续增长中，供给增速赶不上消费增速，因此这些国家资源性农产品的国内市场价格近年来普遍高于国际市场价格。

毋庸置疑，我国重要农产品满足基本需求是没有问题的。2021年中国粮食、肉类和水产品产量分别达到6.83亿吨、8887万吨和6693万吨，总量继续保持全球第一，人均占有量也远高于世界平均水平。同时，2020年蔬菜、水果等农产品总产量也分别达到7.5亿吨、2.9亿吨，总产量位居全球第一，人均占有量也超过世界平均水平。尽管我国粮食供求总量处于紧平衡状态，但总量是充裕的。虽然国际农产品价格持续波动，但对我国影响有限，作为主粮的小麦和水稻，我国基本上不需要进口。2021年中国自俄罗斯进口大豆、小麦、玉米、大麦的数量，在我国进口总量中的占比均不足1%。因此，可以这么说，不管国际形势怎么变化，我们的“饭碗”都可以端稳。

尽管我国粮食供求总量处于紧平衡状态，但总量是充裕的。虽然国际农产品价格持续波动，但对我国影响有限，作为主粮的小麦和水稻，我国基本上不需要进口。2021年中国自俄罗斯进口大豆、小麦、玉米、大麦的数量，在我国进口总量中的占比均不足1%。因此，可以这么说，不管国际形势怎么变化，我们的“饭碗”都可以端稳。

也要看到，今年的粮食生产确实面临一些困难，一些省份受罕见秋汛影响，约三分之一的冬小麦存在晚播情况，苗情也比较差。为此，习近平总书记、李克强总理多次做出批示指示，各地迅速行动，一些地方党委政府的主要负责同志到一线调研指导，做好技术支撑、农资供应、防灾减灾等各项工作。从今年一季度看，全国小麦、稻谷意向播种面积总体稳定，大豆意向播种面积增加较多;猪牛羊禽肉产量2395万吨，同比增长8.8%;牛奶产量增长8.3%，禽蛋产量增长2.5%。总之，我们是有能力、有信心保证粮食生产和农产品供应的，对此不必担心。

《领导文萃》：今年两会政府工作报告明确提出粮食产量保持在1.3万亿斤以上，并纳入了发展主要预期指标。为什么我们要确保粮食产量稳定在1.3万亿斤以上？

张红宇：这并非首次，其实在2021年政府工作报告的发展主要预期指标中，就提出了粮食产量保持在1.3万亿斤以上。2022年继续提出了这一预期指标，充分体现了粮食安全的极端重要性。我理解，粮食安全最具体和最直观的体现，就是总量安全。

第一，保粮食总量是推进农业高质量发展的基本要求。习近平总书记多次强调，实施乡村振兴战略，必须深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路。换句话说，对照人民群众对美好生活的向往，推进农业高质量发展，就是要让大家吃得饱，还要吃得好。吃得饱是前提，在此基础上才能多元化、高端化、品牌化、差異化。我国粮食人均占有量从1978年的318.7公斤增长到2020年的474公斤，同期水果人均占有量从1978年的6.9公斤增长到2019年的196公斤，在粮食稳定增长的同时，多样化农产品消费在迅猛增长。观光旅游休闲、生态环境保护、“互联网+”等在不断涌现，成为农业农村经济的新增长点，也是建立在粮食总量得到满足的前提之下的。

第二，保粮食总量决定了我们应对国际风云变幻的底气。近几年国际形势复杂多变，突发事件不断出现，对我国经济运行带来深刻影响，不稳定性不确定性越来越大。为此，中央多次强调，一定要坚持底线思维，全面做好“六稳”“六保”工作，其中任务之一就是保粮食能源安全。习近平总书记指出，要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。“十三五”时期，我国小麦和水稻自给率保持在100%以上，玉米自给率超过95%，保障了我国经济发展的安全线，为应对各种风险挑战赢得了主动权。

第三，保粮食总量决定了现代化进程的发展基础。在国际形势复杂多变的背景下，习近平总书记多次强调，手中有粮、心中不慌在任何时候都是真理。这次新冠肺炎疫情如此严重，但我国社会始终保持稳定，粮食和重要农副产品稳定供给功不可没。事实上，如果真到了一个艰难的局面，只要有几样东西还掌握在自己手里，很多问题就有战略回旋空间。一是粮食，特别是口粮，只要总量绝对安全，就可以保证我们饿不死;二是能源安全，煤、电、油、气等有保障，正常经济社会秩序就不会乱，复工复产就有基础;三是工业门类齐全，可以构建以国内大循环为主的双循环发展格局。只要这些都在我们手中，坚持稳中求进的总基调，我国现代化进程、中国梦的宏伟目标就一定可以实现。

《领导文萃》：今年3月23日，李克强总理考察农业农村部，强调始终紧绷立足自身保障粮食安全这根弦，保障14亿多人的“米袋子”“菜篮子”。当前，需要从哪几个方面入手着力抓好粮食安全？

张红宇：李克强总理指出，粮情连着民情，民以食为天。粮食安全、稳产保供，对于稳定物价、稳定经济运行、稳定社会大局至关重要。如何抓好粮食安全，我认为可以在以下几个方面进一步加大工作力度。

第一，抓耕地，守住耕地紅线，夯实种粮基础。贯彻落实党中央国务院决策部署，把稳耕地、稳面积、稳产量作为重中之重，不论是粮食主产区、主销区，还是产销平衡区都需要保面积保产量。一是确保18亿亩耕地红线不动摇。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线。耕地保护要实至名归，压实责任，实施终身追责制。对于工业化城镇化用地需求，以盘活存量为基本原则，轻易不要在增量上打主意。二是确保足够的粮食播种面积，特别是小麦、水稻等口粮播种面积必须稳定。提高粮食复种指数，增加双季稻播种面积，千方百计确保总量稳定增长。城乡居民对农产品的需求多元化，要求供给必须多元化，但这种供需平衡必须先满足吃饱，才能追求吃好，顺序不能乱。三是确保土地产出能力可持续。加快农业补短板重大工程项目建设，重点在永久基本农田保护区、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区开展土地整理，小块变大块，建设排灌设施、田间路网等。大力推进盐碱地改造，据有关数据，我国有15亿亩盐碱地，其中有近2亿亩可以改造，潜力巨大。

第二，抓科技，实施种业振兴行动，提升增收潜力。在资源禀赋受约束的情况下，确保粮食总量和农产品供给，需要科技水平的提升。要坚定不移实施种业振兴行动，这是下一步保产业安全、保粮食总量稳定的不二法宝。一是更加重视生物技术，包括杂交技术、基因技术研发应用，研发推广有利于提高小麦、水稻、玉米单产提升的新品种，最大程度提升科技在增加产出总量方面的潜能。二是更加重视农业机械装备在粮食生产重要作业环节的应用，开展南方丘陵地区土地宜机化整治，增加可用于粮食生产的有效面积。更加重视农业机械在农产品生产、运输、储藏、加工等领域的应用，降低产中、产后损耗，最大化提高土地产出率、劳动生产率和资源配置率。三是更加重视节水、节肥、节药等技术转化应用，节约集约利用多种资源要素。坚持绿色发展理念，在确保总量稳定增长的同时，实现农业可持续发展。四是更加重视互联网、物联网、大数据、云计算、遥感等数字技术的推广应用。

第三，抓主体，提高种粮效益，发挥农民积极性。保产业安全，最坚强的保障还是组织基础。要坚定不移贯彻落实粮食安全党政同责，提高政治站位，加大工作力度，强化监督指导，把责任落实落地。通过价格支持、金融支撑、保险避险等多种手段，充分调动亿万农民群众的积极性，发挥他们在保产业安全特别是保粮食总量安全方面的主力军作用。一是大力发展以粮食生产经营为主业的家庭农场、农民合作社和农业企业，推进农业和粮食适度规模经营。二是大力发展生产性服务业，在粮食和重要农产品生产的耕、种、防、收等重要作业环节，通过托管、半托管等方式，为农户提供省钱、省力、省心的解决方案。三是大力培养新型农民。适应务农劳动力大量减少的趋势和农村劳动力分工分业的格局，培养造就一批具有爱农情怀、工匠精神、创新意识、社会责任感的新型农民，提升他们的人力资本，产出越来越多的农产品、越来越多的粮食。

第四，抓政策，加大支持保护力度，提供坚强保障。现代农业发展到今天，一方面需要强调基于国情发挥农业的比较优势，提升农业竞争力;另一方面需要正视我国农业的弱质产业特性，粮食产出效益低的客观事实，加大对农业的支持保护力度。一是加大农业投入力度。实施一批有利于增强粮食等农产品产出能力，包括高标准农田建设在内的重大农业工程项目，扩大投资规模，健全投入机制，拓宽投资渠道，优化投资环境。二是加大价格支撑作用。价格的政策效应远大于有限的各类补贴对生产经营主体的作用，需要稳定释放价格引导产业发展的信号。与此同时增强前瞻意识，与人多地少的日本、韩国相似，随着农产品自给率不断下降，农产品价格上涨势头不会逆转，需要有应对高成本导致农产品高价格时代来临的思想准备，做到未雨绸缪提前考虑。三是加大对粮食生产经营的奖补力度。公共财政向保总量、保能力倾斜，加大耕地地力保护补贴、农机购置补贴、生产性服务业项目补贴、玉米和大豆生产者补贴力度，增加产粮大县奖励，充分释放政策效应。四是实施全面节约战略，将节约战略贯穿于“从田间到餐桌”全过程。通过节约每一粒粮食，提升粮食保障能力。五是加快建设多层次的农业风险管理体系。利用金融、保险、期货、再保险、担保等政策工具，释放其在规避农业各种自然、经济、市场和社会风险方面的功能作用。

保产业安全，最坚强的保障还是组织基础。要坚定不移贯彻落实粮食安全党政同责，提高政治站位，加大工作力度，强化监督指导，把责任落实落地。通过价格支持、金融支撑、保险避险等多种手段，充分调动亿万农民群众的积极性，发挥他们在保产业安全特别是保粮食总量安全方面的主力军作用。

此外，需要做好两个前置条件：一是在复杂多变的国际环境下，怎样有效利用国际国内两个资源两个市场。需要搞清楚，什么农产品靠自己生产来保障供给，什么农产品可以依靠国际市场来满足多元需要。核心是谷物尽最大能力自给保供，小麦、水稻等口粮必须尽最大努力、最大可能靠国内生产、保国内供给，务必要绝对安全;依赖国际资源、国际市场调剂的只能是粮食以外的其他农产品。二是绿色发展是永恒主题，保产业安全、总量安全要统筹兼顾山水田林湖草沙等农业自然资源，宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔，宜耕一定要耕。牢记习近平总书记要求，农田就是农田，而且必须是良田。耕地要种粮食，这是原则，也是底线。在此前提下，充分释放一切积极因素，优化要素组合，统筹产业产品生产，确保产业安全，将总量目标任务落到实处。

《领导文萃》：根据有关报道，目前相当一部分种地农民都是小农户，年龄比较大，种植面积也比较小。如何引导他们在保障粮食安全中发挥更大作用？

张红宇：大国小农是我国的基本国情农情。据第三次农业普查数据，我国小农户数量占到农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。可以看出，以小农户为主的家庭经营是我国农业经营的主要形式，是农业发展需要长期面对的现实。

第一，培育好家庭农场和农民合作社。习近平总书记高度重视家庭农场和农民合作社，强调要突出抓好这两类农业经营主体。经过多年努力，家庭农场、农民合作社培育发展取得重要进展，在组织农民、帮助农民、带动农民、富裕农民方面发挥了重要作用。全国家庭农场名录系统填报数量超过380万家，农民合作社质量提升整县推进试点工作取得阶段性成果。截至2021年11月底，全国依法登记的农民合作社超过221.9万家，辐射带动近一半农户。在新型农业经营主体转型升级的关键阶段，推动高质量发展，核心要聚焦两方面：一是为成员生产经营提供更多、更好的服务;二是形成高素质农民基础。

第二，发挥农业企业的引领作用。我国已培育县级以上龙头企业9万家，其中国家重点龙头企业1959家，对助力脱贫攻坚、提升农业经济效益、推进农业现代化发挥了重要作用。为充分发挥农业企业在发展现代农业，特别是推进农业科技研发应用方面的引领、导向作用：一是不断完善农业企业与其他经营主体，尤其是与小农户之间的利益联系机制，增加小农户在农业现代化进程中的参与感、获得感、幸福感。二是不断提升企业自身实力，增强现代性、创新性、示范性。加大对科技创新、质量控制、品牌建设、渠道拓展等发展模式的投入，实现高质量发展。三是完善扶持政策，引导农业企业深度参与县域经济发展，强化财政支持、金融支持、用地保障，引导农业企业布局乡村，带动乡村产业振兴。

第三，提升农业社会化服务组织能力。近年来，与土地经营权流转形成的土地规模经营相比，农户不流转土地经营权，而是将重要的田间作业环节委托给新的服务主体，即通过全托管、半托管形式，形成服务规模经营的发展道路，在我国发展越来越具有生命力。2021年，全国农业社会化服务组织数量已超95万个，服务面积16.7亿亩次，服务了全国7800多万小农户。2021年前三季度，仅全国供销合作社系统土地全托管面积就达到5133.4万亩，配方施肥、统防统治、农机作业等农业社会化服务3.25亿亩次。据农业农村部对19个省875个托管案例的定量分析，农户采取全程托管，小麦每亩节本增效356.05元，玉米每亩节本增效388.84元。另据有关蹲点调查发现，生产托管服务与农民自种相比可实现调查点玉米亩均增产18.1%。未來，随着农业人员绝对数量大幅减少和占全部劳动力比例大幅降低，我国农业生产经营会越来越呈现出“传承者兼业+外来者专业”的局面。推进农业社会化服务向农业生产全过程、全产业和农村生态、农民生活服务领域延伸，形成功能多样、经济便捷、专业高效的新型农业社会化服务体系。

《领导文萃》：您长期关注农业风险管理，在促进粮食生产方面，如何更好发挥风险管理的作用？

张红宇：从广泛意义上讲，我们一切对农业的支持和保护政策，都可以理解为风险管理政策。所谓风险就是不确定性，而风险管理就是减少不确定性，并且把不确定性减少到最低，避免灾难性。从这个角度讲，不能简单地把保险、期货等风险管理工具，主要用于受损以后的补偿，是不是可以把相关的理念前置。换句话说，预防重于止损，或者叫重于减损，有三个问题需要重视。

一是基础。加大农业基础设施建设，比如高标准农田建设，在更大程度上防止涝灾、旱灾、虫灾、雹灾。如果这些做好了，损失可以减少到最小范围。再有就是加大科技良种攻关，有的种子只能产500斤，但有的可以产1000斤，潜力很大。

二是信息化。如果我们善于运用数字技术，就可以在第一时间，无论是发生自然灾害，还是市场滞销，都能及时应对、调整政策。抓数字农业和信息技术，提前发现问题，在最小层面上采取各种措施来减少损失。

三是能力。过去我们更多是通过保险这种政策工具来止损。仅仅保险，甚至再保险都不够，保完全成本也不够。对企业化经营、规模化经营来讲，一定要在保险的基础上加期货，切实提高抗风险能力。