相对集中行政许可权模式革新与立法进路

俞四海

内容摘要：浦东新区“一业一证”改革是一项深化“放管服”改革、优化营商环境的创新举措，其推行的行业综合许可模式在克服行政审批服务中心模式、行政审批局模式相關弊端的基础上，正在探索形成相对集中行政许可权改革的第三种模式。在建构新模式的过程中，“一业一证”改革展现出了制度优越性，具备法理正当性，与此同时，相对集中行政许可权模式构建也面临着行业综合许可的法律属性不够明晰、许可法依据不足、欠缺组织法保障等问题亟需从学理上加以论证澄清，并从完善行政许可法相关制度设计和行政组织法保障体系等方面入手提供立法保障，从而为在全国推广行业综合许可制度夯实法治基础。

关键词：“一业一证”改革 授权立法 行政审批局 行政组织 行政许可法 相对集中行政许可权模式

中图分类号：D912.1  文献标识码：A   文章编号：1674-4039-（2022）05-0177-188

一、问题的提出

2021年9月，上海市人大常委会根据全国人大常委会制定浦东新区法规的授权，颁布了《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》（以下简称《“一业一证”规定》），为进一步深化浦东新区“一业一证”改革提供了立法保障。“一业一证”改革作为一项以行业为核心，纵横整合行业内各项相关许可的全新改革举措，自2019年7月试点至今，国务院正式发文认可并推广，国家部委及各地政府纷纷跟进试点，上海市人大制定浦东新区法规加以保障，一种新型相对集中行政许可权模式—行业综合许可模式呼之欲出。相比之前的行政审批服务中心模式、行政审批局模式，从制度优越性、法理正当性两个维度加以考察，“一业一证”改革所推行的行业综合许可制度是否足以超越、替代原有许可改革制度，真正成为相对集中行政许可权改革的主导模式？在建构行业综合许可模式过程中，还存在亟待从理论上予以厘清的问题。

二、相对集中行政许可权模式之检讨

浦东新区“一业一证”改革，是相对集中行政许可权改革的一项新尝试。在其之前，全国许多地方已推行行政审批服务中心模式，少数城市开展了行政审批局模式试点。为何要另辟蹊径，探寻一条以行业为核心的相对集中许可权改革道路？经笔者研究，这主要是因为，行政审批服务中心模式与行政审批局模式，都存在着难以克服的逻辑困境，从而催生了行业综合许可模式。

（一）行政审批服务中心模式的逻辑困境

1995年，深圳市率先将与外商投资项目审批有关的18个政府部门集中起来，成立了联合审批服务中心，开启了行政审批服务中心模式的探索，这一模式随后在全国各地迅速铺开。该模式的优点是，部门一个窗口对外、政府一个中心对外，减少公众对行政许可机关的接触点，不仅便民，而且高效。〔1〕但同时，行政审批服务中心模式存在难以克服的弊端，主要体现在以下两个方面：一是仅属于场所上集中，缺乏实质性参与。开始时，服务中心被视作接收申请材料和发放许可证的窗口，实质性审批工作都安排在原单位进行，以致服务中心被戏称为“收发室”。即使后来开展了“两集中、两到位”改革，〔2〕整个审批过程从“体外循环”转为“体内循环”，形式上是在服务中心场所内完成了审批过程，但实质上仍然是由各审批单位独立完成的，服务中心依然没有发挥实质性综合服务的功能，“收发室”问题没有得到根本解决。二是始终缺乏法律支撑，服务中心的法律地位不明晰。由于行政审批服务中心的功能定位不明晰，缺乏独立的权能，只是一个虚体型的协调部门，基本上没有相关法律法规对其提供法治保障。“各地的行政服务中心法律地位尚不明确统一，既非行政法意义上的政府派出机关，亦非政府的派出机构，更谈不上政府职能部门”。〔3〕

（二）行政审批局模式的逻辑困境

2008年，成都市武侯区首创行政审批局模式。随后，天津滨海新区、宁夏银川市等地纷纷效仿。中央编办、原国务院法制办在14省推行相对集中行政许可权改革试点。〔4〕行政审批局模式有两大特征：一是行政审批局获得审批权后，原职能部门的审批权自动丧失，所有证照由行政审批局签章；二是审批局原则上行使了一级政府所有的审批权力。有学者认为，行政审批局在实践中体现出高效与权责明确的比较优势，也更为符合“整体政府”的制度设计，已然成为“相对集中许可权”改革的重要范式。〔5〕对市场主体而言，办理各项行政许可只需找一个审批主体，可以节省不少时间和精力，自然比较受欢迎。但对于行政管理体制及审批改革而言，行政审批局模式存在一些难以克服的障碍：第一，全面集中行政许可权与现行行政管理体制相冲突。一级政府管理幅度内所有行政许可权集中于一家单位，与现行分领域划分行政部门的条线管理体制不相匹配。〔6〕同时，也在一定程度上违背了“相对集中”改革试点的初衷。第二，行政审批局欠缺专业审批能力。对于那些专业性特别强的许可事项，比如环境监管、食品药品监管等领域，行政主管机关具有高度专业的信息资源与技术判断能力，行政审批局将这些许可权限集中将面临专业性极度匮乏的紧迫议题。〔7〕第三，审批权与后续监管权分离阻碍行政效能的实现等。〔8〕在推进综合执法的大背景下，如审批权和执法权都被转移至其他部门，将引发监管空心化问题。〔9〕综上所述，有学者认为，“审批局”模式过于激进，其看似科学，实则草率。〔10〕

三、行业综合许可模式的制度优越性及法理正当性

2019年7月，上海市浦东新区率先推出“一业一证”改革，把一个行业准入涉及多张许可证整合为一张“行业综合许可证”。〔11〕2020年11月，国务院《关于上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案的批复》（以下简称《“一业一证”批复》）明确，依据行政许可法第25条之规定，聚焦市场准入多头审批、市场主体关注度高的行业，在浦东新区开展“一业一证”改革试点。〔12〕通过对传统许可程序的整合再造，推动审批管理服务从“以政府部门供给为中心”向“以市场主体需求为中心”转变，走出一条照后减证和简化审批新路径。从实践情况来看，已取得较为明显的成效。〔13〕

（一）行业综合许可模式的制度优越性

相比行政审批服务中心模式与行政审批局模式，“一业一证”改革呈现出以下多方面的优势和特点：

一是申請程序扁平化。无论是行政审批服务中心还是行政审批局，对于不同类型的许可事项都需要分别提交相应的申请材料，其中不乏许多重复的材料。“一业一证”改革通过“一表申请”程序，将原先多个部门的多张申请表作了整合归并，并确保申请材料不重复，设计出一张全新的申请表，提出一个行业统一的许可申请材料要求。这样大大减轻了市场主体反复提交材料之苦。

二是许可事项相对集中。不走行政审批局“一刀切”模式，将一级政府所有部门的行政许可权集中，而是选择性地集中某些特定行业所涉及的行政许可事项，以满足一个行业正常经营活动为辐射范围。同时也有别于以往涉及多个部门审核把关的许可事项，如规划许可证，各职能部门只是一项许可中的某个审批环节，而是将原先各自完全独立的许可事项进行了整合。

三是审批权统分有机融合。“一业一证”改革没有抽空原职能部门的许可权能，而是将许可审核决定权交由各职能部门行使。〔14〕这既可以充分发挥各职能部门的专业优势，同时还可以有效规避行政审批局模式所引发的监管空心化问题。最终，经对各职能部门许可情况的审核确认，行业综合许可证由浦东新区行政审批局加盖行业综合许可章予以颁发。诚如叶必丰教授所言：“处理部门事务最专业的是各负责部门，最贴近公众、最熟悉区际事务的是有关地方。这也是部门分权、地域分权和纵向分权的意义所在。”〔15〕结合前述“一表申请”等环节，浦东新区行政审批局对申请与发证两个环节行使了某种程度上的实质性权力，克服了行政审批服务中心“收发室”的弊端。

四是纵横整合许可权。与行政审批局模式只是一级政府内行政许可权的集中不同，“一业一证”改革既实现了浦东新区政府下属相关政府部门许可权的横向集中，还实现了有关国家部委、上海市政府相关委办局与浦东新区政府部门三级政府层面的许可权，在同一行业内的纵向集中。“一业一证”改革是以特定行业为中心兼括纵向审批权与横向审批权的混合集中模式，具有与以往所有审批改革截然不同的鲜明特色，在许可制度改革上具有划时代的意义。

五是创设新许可证类型。根据《“一业一证”规定》等相关规定，行业综合许可证已具有行业所涉各本许可证相同的法律效力，并通过推行统一有效期制度，实质性改变了各单项许可权有效期的设定。从长远制度安排来看，在一些特定行业内，单项许可证将不再颁发，即行业综合许可证将取代各单项许可证。

行政服务中心模式主要是政府审批部门空间上的集合，无法对行政审批过程进行统一有效的管理和控制，存在多头许可造成的管理成本过高等问题，无助于提高行政审批效率。〔16〕而行政审批局模式则面临着挑战现行分领域专业管理的政府体制以及引发“审管分离”等一系列问题。“一业一证”改革的核心逻辑是整合一个行业内的审批事项，属于以行业为边界的行政许可权的有限整合，克服了行政审批服务中心模式过于松散与行政审批局过于集中的问题，走出了相对集中行政许可权改革的第三条道路。即在空间上简单集中审批单位的行政服务中心模式，与审批权完全合一的行政审批局模式之间，寻找到一个平衡点，既不各行其是，在收材料和发证上实现集中；又不完全集权，审核决定权依然由各职能部门行使，由审批局盖章颁发行业综合许可证。对于市场主体而言，行政审批局模式所带来的，只需向一个审批主体递交材料和申领许可证的便利依然得以保留。可以说，行业综合许可模式克服了行业准入过程的碎片化，推动了从碎片政府朝着为公众提供整合性公共服务为核心的整体政府方向发展。〔17〕

（二）行业综合许可模式的法理正当性

20世纪70年代以来，以英国时任首相撒切尔夫人“一站式”政府改革措施为标志，世界范围内兴起了新公共管理思潮，各国政府不断调整公共服务的形式以满足公众的需要。〔18〕在此期间，我国的行政审批改革试点有两个面向：一是削减数量，让市场的归市场、社会的归社会，持续取消、调整或下放行政许可事项；〔19〕二是变更审批方式，优化服务，根据高效便民原则，改革许可办理方式和方法，如“一网通办”“最多跑一次”等改革措施。“一业一证”改革属于第二类，即通过优化审批服务来便利市场主体办理许可事项。

相较其他试点改革领域，行政审批领域存在着一种比较独特的法律现象。行政许可法虽制定于2003年，许多规定囿于当时的审批实践，审批方式方法较为传统，但因当时充分借鉴发达国家的先进审批理念，其指导思想、基本原则却较为先进，与当前深化“放管服”改革的理念较为契合。如严格按照文义解释，一些改革举措可能与法律具体条款规定存在抵触，应认定为违法行为；但若从立法宗旨角度加以审视，改革举措却与行政许可法所倡导的基本精神相契合。虽然，“一业一证”改革与现行行政许可法相关规定存在不一致的问题，但从总体来看，“一业一证”改革契合行政许可法的立法精神与相关基本原则，具有创设新型行政许可制度的理论价值。

1.“一业一证”改革与高效便民原则高度一致

法治政府应当是便民政府、高效政府，提供优质服务的政府。行政许可法制定前，行政许可领域存在一大问题，就是“实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、‘暗箱操作，老百姓办事很难”。〔20〕为此，行政许可法第6条明确规定，实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。便民原则贯穿于行政许可法的全过程，包括设定行政许可和实施行政许可的各个环节，是理解和把握行政许可法基本精神的一个重要着眼点。〔21〕关保英教授甚至认为，在制定行政法典总则时，高效便民原则可以考虑作为行政法的一项基本原则。〔22〕“一业一证”改革中的“一帽牵头、一键导航、一单告知、一表申请、一标核准、一证准营”举措，无一不是从解决市场主体的痛点入手，紧紧围绕“提高办事效率，提供优质服务”的目标，完全符合行政许可法所倡导的便民、高效的优质服务导向。

2.“一业一证”改革契合“政府—社会—市场主体”系统平衡原则

行政许可法第1条开宗明义地提出三重目标，一是保护市场主体合法权益，二是维护公共利益和社会秩序，三是保障和监督行政机关有效实施行政管理。〔23〕行政许可的“一般禁止”〔24〕相对于“绝对禁止”而言，即许可是对符合条件和具备资格的特定对象解禁，对于申请人而言是一种授益性行政行为。但同时，行政许可是行政主体管理国家事务和社会公共事务的重要手段，其具有将所有危及社会公共安全、经济秩序及公民权益的活动纳入国家统一管理体系的功能。〔25〕在许可改革决策中，我们不能囿于“政府—市场主体”这样的“二元思维”，过于注重减轻市场主体的负担，不断降低政府对市场主体的要求，而不重视保护社会公共利益和第三方利益。李洪雷教授指出，行政许可法实质上是一部监管改革法，涉及政府与市场、社会三者关系的重塑。〔26〕为平衡好各方权益，国务院《“一业一证”批复》与浦东新区法规《“一业一证”规定》都作出了审慎安排。“正确处理政府与市场、社会的关系，更好发挥政府作用是行政审批制度改革的核心和主轴”。〔27〕“一业一证”改革高度重视许可制度的负溢出效应，坚持“政府—社会—市场主体”这样的“三元思维”，系统平衡市场主体和社会之间的利益关系，在便利市场主体与保护社会整体利益方面，寻求最佳结合点。

3.“一业一证”改革遵循“许可法定原则”的基本价值取向

行政许可法第4条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，也即“许可法定原则”。行政许可法定原则，对确保行政许可合法、高效，实现行政许可的立法目的，具有决定性意义。对于“一业一证”改革而言，遵循许可法定原则体现在三个方面：第一，遵守法定的权限。许可审查决定的职能依然由各原审批部门行使，国务院部门25项行政许可等事项通过委托方式实施；第二，遵守法定的条件。“行政机关在掌握条件时，既不能故意提高标准，也不能放宽标准，应当严格依照法定条件”。〔28〕“一业一证”改革对于法律法规明确的法定申请条件并没有放宽，至多对材料提交方式作出改进；第三，遵守法定的程序。从总体上来看，“一业一证”改革基本符合申请、发证等相关程序要求。

综上所述，“一业一证”改革总体上遵循高效便民原则、系统平衡原则和许可法定原则，但毋庸讳言，作为一项全新的许可制度，在审批方式、程序等方面与现行相关法律法规规定还是存在不完全一致的问题，需要在行政许可法等法律层面获取改革试点的法治支撑。

四、行业综合许可模式构建障碍及立法进路

目前，“一业一证”改革正在全国范围内持续推进，其所代表的行业综合许可模式要想真正取代原有相对集中许可权模式成为一种广泛认可、全国通行的许可改革模式，尚存在一些理论及实践问题亟待克服，且需要国家层面立法予以保障。

（一）亟待回应明晰的三大学理问题

1.行业综合许可是许可组织方式抑或新型许可？

国务院《“一业一证”批复》对“一业一证”改革提出了两个不完全相同的目标，一是“走出一条照后减证和简化审批新路径”，即只涉及减少许可事项及许可程序的优化创新；二是“建立行业综合许可制度”，则涉及新制度的创建。那么，“一业一证”改革推行的“行业综合许可”是簡化审批的一种组织方式，还是一种全新的行政许可类别呢？从《“一业一证”规定》相关内容来看，此问题显得扑朔迷离，体现在以下两个方面：一是法规强调保留各单项许可的独立性及法律地位。《“一业一证”规定》第4条第3款规定，有关审批部门负责具体有关行政许可的受理、审查、决定等工作；第14条又明确规定，纳入“一业一证”改革的行业，不改变该行业行政许可实施的法律关系；二是，又强调行业综合许可的独立法律地位。首先，明确行业综合许可的办理主体。《“一业一证”规定》第4条第4款规定，浦东新区行政审批局负责行业综合许可证的具体办理工作。其次，明确行业综合许可证的法律地位。该规定第7条指出，行业综合许可证是多项行政许可的效力集成，各有关国家机关应当对行业综合许可证的效力予以认可，对有关行业准入涉及的单项行政许可不再单独受理、发证。再次，建立统一有效期制度。该规定第8条明确，行业综合许可证可以取消或者延长单项行政许可设定的有效期。最后，明确改革方向是行业综合许可单轨制，即行业综合许可彻底取代各项单独许可。但当该规定第14条规定浦东新区行政审批局不承担行政复议和行政诉讼责任时，却又推翻了行政综合许可的独立法律地位。从上述规定看，似乎各单项许可与行业综合许可是两条平行线，互不相干，但事实上两者从法律关系上来看，却是完全纠缠在一起，根本无法分清彼此。这也充分体现出了“一业一证”改革试点的试验性特征。正如学者所言，行政法学研究与行政法治实践不能够割裂，脱离行政法治实践的行政法学研究是没有价值的，正确的行政法学理论可以给行政法治实践带来正能量。〔29〕这一法治实践问题，亟待行政法学理论予以回应。

2.行业综合许可是独立行政行为吗？

囿于立法权受限等原因，《“一业一证”规定》没有能较好地处理单项许可与行业综合许可的法律关系。但能否将行业综合许可纳入传统行政行为的框架体系，认定为一种独立的行政行为呢？确立为独立的行政行为有两个方面的积极意义：一方面，如赵宏教授所言：“型式化的行政行为成为行政法秩序整体的固定构成，它有效促进了行政法秩序的稳定明确、可预测和可计算性，也因此大幅提升了行政的可理解性与可接受性。”〔30〕另一方面，如能认定为独立的行政行为，也有利于相对人获得相应的法律救济。

行政法学上的行政行为，一般是指“行政主体基于行政职权，为实施国家行政目标而作出的，以作为或者不作为形式表现，能直接或间接引起法律效果并受行政法规制的法律行为”。〔31〕行政行为一般应具备以下法律特征：第一，行政行为具有行政性；第二，行政行为具有单方性；第三，行政行为具有法律效果性；第四，行政行为具有受行政法规制性；第五，行政行为具有可诉性。〔32〕对照上述特征，除第五点“具有可诉性”因《“一业一证”规定》明确否定外，行业综合许可似已基本具备。关键是能否认定行业综合许可是一个独立的行政行为。行政行为的独立性，是指一个行政行为依法成立之后，便是受独特法规调整的，不能被其他行为所代替的一种行为形态。一个行政行为的独立性，既表现为它独立于其他法律行为，也表明它独立于另一个行政法律行为。〔33〕对于行业综合许可而言，既要独立于其他类型的行政行为，还要独立于行业内的各单项行政许可，才能被认定为一个独立行政行为。王敬波教授指出，相对集中之后的行政许可权运行模式，则将各个行政机关独立行使许可权演化为行政审批局和各个职能部门共同完成一个行政许可，以链条形式分享许可权。〔34〕此时，行业综合许可行为的作出，有多方主体共同参与，不同于单项许可仅有一个法定主体。尽管对于申请人而言，收取申请材料和颁发证件的仅是一个行政审批局，但行使实质许可权的却是各相关职能部门。从法律意义上来看，行政审批局收取申请材料、颁发综合许可证的行为其实只是形式意义上的许可权，实质意义上的许可决定权却是由各职能部门行使的。毕竟，“审查和决定是行政许可实施中最重要的环节，它对于实现设立行政许可制度的目的具有重要意义”。〔35〕这时，我们需要关注是否发生了行政行为的吸收现象。行政行为的吸收，系指当前一个行为被后一个行为所替代或覆盖时，使前一个行为的独立性失去意义，由后一个行为吸收前一个行为，前一个行为不再作为一个独立行为对待的法律制度。〔36〕如果仅从《“一业一证”规定》来看，似乎每一个单项许可都保留原有法律关系，并没有失去法律意义。但从行业综合许可制度的宗旨和发展方向来看，显然是要消灭单项许可的法律意义，只保留行业综合许可的法律地位。“也即一旦丧失对外独立存在的必要性，单独的行政许可从外部行为转化为内部行为的一个程序，从具有最终法律效力的行政行为转变为阶段性行政行为。”〔37〕实现《“一业一证”规定》中所提出的单轨制目标后，我们可以按照行政许可法中传统许可理念加以理解，即行业综合许可成为一项独立的行政许可，原审批部门参与审批工作只是行政内部行为，不再具有对外的法律效力。也即行业综合许可虽涉及多个主管部门的管辖事项，但仍只是一项行政许可。这样即可与传统的行政许可制度相融合，为现行行政许可制度体系所涵摄，无须创设一种有别于现行行政行为内涵的新型行政行为。但从现阶段情况来看，以及从鼓励许可制度创新的角度，应当承认这是一种全新的许可制度，行政许可法中应增设这一新型许可制度。

3.行政审批局是否具有行政主体地位？

有学者指出，行政审批改革实质上是行政体制改革，是行政组织内的制度变迁。行政组织本身是一种行政管制媒介，影响甚至决定着行政审批的过程和结果，行政组织才是行政审批改革需要关注的根本问题，并需要配套的法制构建。〔38〕在浦东新区行业综合许可制度中，最核心的行政组织即为浦东新区行政审批局，它是否属于浦东新区政府下属的行政机关？是否享有行政主体地位呢？

王名扬教授将行政主体定义为“实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体”。〔39〕姜明安教授将该组织进一步细分为“行政机关、法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织”。〔40〕在传统行政主体资格理论中，行政主体资格包含四方面构成要件：一是依照法定权限和法定程序而设立的组织；二是具备一定的组织机构和职位人员编制；三是拥有法定的职责权限；四是能够以自己的名义独立行使行政权并承担法律责任。〔41〕从专门承担行政审批职能的情况来看，从应然的角度分析，浦东新区行政审批局显然应归属于行政主体中的行政机关。〔42〕但实际情况如何，需作学理分析后才能得出结论。

行政主体资格第一个要件是依照法定权限和法定程序而设立的组织。行政机关须是依行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。根据2022年3月新修订的地方组织法第79条第3款规定，县级政府的局、科等工作部门的设立，按照規定程序报请批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。所谓规定程序，是指《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第9条规定的程序：本级政府提出方案，经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准，同时依法报本级人民代表大会常务委员会备案。据了解，考虑到尚处于试点阶段等因素，浦东新区行政审批局未经历上述法定程序。另外，因《“一业一证”规定》第14条规定浦东新区行政审批局不承担行政复议和行政诉讼职责，第四个要件“能够以自己的名义独立行使行政权并承担法律责任”也无法满足。因此，就现阶段来看，浦东新区行政审批局还不是组织法意义上的行政主体。既然它还不是法律意义上的行政主体，又如何推进行业综合许可工作呢？这是由于行政主导是现阶段我国行政审批改革发展的主要动力。“由于政府大力而持续的倡导和支持，行政权的强制力事实上替代了法律强制力在现实中发挥作用”。〔43〕但从法治轨道上推进改革试点的要求，抓紧完善相关组织法已迫在眉睫。

（二）建构行业综合许可模式之立法进路

国务院《“一业一证”批复》明确提出，通过“一业一证”改革试点，走出一条照后减证和简化审批新路径，建立行业综合许可制度，为在全国范围推广积累一批可复制可推广的经验。如果仅以形成一套行业综合许可的操作流程，并有相应的立法保障为判断标准，浦东新区的试点实践以及《“一业一证”规定》的出台，似可宣称行业综合许可制度已初步建立。但是，行业综合许可制度毕竟是一项未被行政许可法所涵盖的全新制度，且缺乏相关行政组织法的支撑。在学理上，行业综合许可尚不符合独立行政行为的认定标准，行政审批局也未满足行政主体的条件，无论是从满足改革本身合法性、正当化的要求，还是为全国推进“一业一证”改革筑牢法治之基，都亟需从行政行为法与行政组织法两个维度提供立法支撑。当然，如果我国行政程序法能早日启动制定，相关内容也可以在该法中加以规范。〔44〕

《“一业一证”规定》作为浦东新区法规，虽可变通上位法的规定，但其适用范围仅限于浦东新区，国内其他地区若要试点“一业一证”改革，仍须通过制定变通上位法的立法才行。全国除了五个经济特区外，也仅有浦东新区法规享有变通上位法的权限，其他省市大范围新获变通立法权的可能性微乎其微，也就无法以变通上位法的方式进行立法，为各地推行“一业一证”改革提供基本的法治保障。“一业一证”改革作为一项国务院支持和推行的重大审批改革措施，按照重大改革于法有据的要求，需对行政许可法与“一业一证”改革法治保障的关系作深入研判，明晰立法保障的途径及制度设计，以确保改革在法治轨道上有序推进。

1.完善行政许可法相关制度设计

毋庸讳言，法律的稳定性与改革的变动性之间天然存在着一种张力，行政审批改革领域自然也不例外。行政许可法第25条规定，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。国务院《“一业一证”批复》明确，根据此条款同意上海市在浦东新区开展“一业一证”改革试点。根据第25条规定，是一个行政机关集中其他行政机关的行政许可权，对照“一业一证”改革试点实际，存在多处不相符之处。第一，行政许可权并未真正集中。根据《“一业一证”规定》第4条第3款规定，浦东新区有关审批部门依据职权或者接受委托，具体负责有关行政许可的受理、审查、决定等工作。浦东新区行政审批局负责行业综合许可证的具体办理工作。也即实质许可决定权继续由原审批部门行使，浦东新区行政审批局只负责制作颁发行业综合许可证。第二，浦东新区行政审批局尚不属于行政机关。由于未经组织法规定的法定程序，浦东新区行政审批局性质上还不是行政机关。如严格按照文义解释，该局不是实施第25条规定的适法主体。第三，无法集中国家部委的许可权。第25条中的“有关行政机关”

应为省级及以下政府下属的行政机关，而一个行业中有些许可权隶属国家部委，并不能由此转移许可权。〔45〕为此，《“一业一证”批复》将国务院部门承担的25项行政许可事项委托浦东新区承担受理和发证工作。但依据行政许可法第24条规定，行政机关应当依照法律、法规、规章的规定，委托其他行政机关实施行政许可，即行政许可委托还需要通过制定或者修改相关法规、规章加以明确。另外，行政许可法第24条第3款规定，“受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可”，这样，“行业综合许可证”上除浦东新区行政审批局签章外，还应当加盖相关国务院部门的印章，但这与实行“一业一证”改革试点“一枚印章管准入”的目标相抵触。从立法目的来看，行政许可法第25条设置“一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，旨在解决部门职责交叉、权责不清、多头管理的问题。〔46〕制度设计的主要目标和内容是指在一级政府层面，行政许可权在各类行政机关之间的横向调整以及相对集中。〔47〕但是，“一业一证”改革试点中涉及的各项许可属于不同层级、不同领域的许可，且并不存在职能交叉等问题。综上所述，无论从立法目的来看，还是具体内容规定，行政许可法第25条规定并不能给“一业一证”改革提供充分的法律依据。

另外，全国推广“一业一证”改革也缺乏明确的法律依据。国务院《“一业一证”批复》明确指出，浦东新区“一业一证”改革要走出一条照后减证和简化审批新路径，为在全国范围推广积累一批可复制可推广的经验。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》也明确要求积极推进“一业一证”改革，探索实现“一证准营”、跨地互认通用。事实上，从省级政府到地方市场监管局，以及部分国家部委已开始推进“一业一证”改革。比如，2020年9月，《温州市药品零售行业“一业一证”实施办法》施行，在药品零售行业颁发行业综合许可证。山东省发布文件，明确自2021年1月起在全省全面实施“一业一证”改革。〔48〕国家相关部委也在推行“一业一证”改革试点。〔49〕

行业综合许可制度并非原有单项许可的并联、串联改革，或者将其视作一种优化营商环境的权宜之计，而是完全打破现有许可格局、改变相关条线许可法律规定的革命性再造，未来或许能提供一整套在规范体系上重构行政许可法许可制度的崭新框架。章志远教授认为，应当尽快启动行政许可法的修改工作，总结行政许可实践中的有益经验，将相对集中行政许可制度吸纳进行政法典中的行政活动法编。〔50〕

在行政许可法第25条规定以及《“一业一证”规定》不能提供充分的法治保障的情形下，亟需在行政许可法中明确其相应的法律地位，并配套相应的制度设计，推动与保障该项创新制度行稳致远。诚如学者所言，在涉及审批改革与行政许可法关系的问题上，应以符合形式法治的方式推进实质法治，逐步推进行政审批制度改革。〔51〕

第一，明確行业综合许可制度，并规定统一有效期制度。如此方可有效缓解行业综合许可制度在制度创新与合法性之间的张力。《“一业一证”规定》第11条规定，浦东新区建立深化“一业一证”改革长效机制，开展行业综合许可单轨制改革探索。所谓单轨制改革，简而言之，即只颁发一本行业综合许可证，不再颁发单项许可证。目前实际操作中，如当事人提出要求，行政机关依法须另行颁发单项许可证。单轨制与统一有效期制度相结合，将实现一个行业只有一本许可证，也即真正意义上的行业综合许可制度。该制度创新变通了相关法律、行政法规、部门规章中发放许可证书、许可证有效期等方面的规定，即与现行法律法规中一项许可发放一本许可证、单独规定有效期的做法不一致，亟需通过修订行政许可法提供立法支撑。

行政许可法自2004年7月实施以来，除2019年为优化营商环境对个别条款作了修正外，18年来未作过较大幅度的修改。时至今日，国务院通过发布批复决定等方式，充分认可“一业一证”改革的做法，且行政许可法的相关规定确实对审批改革深入推进构成了现实制约。为此，建议在行政许可法第39条增加一款，作为第2款，即：“申请人办理一个行业多项行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况，决定一个行政机关统一受理行政许可申请，并会同各相关行政机关办理。各相关行政机关决定实施许可的，由该行政机关统一登载各项行政许可事项，并加盖所涉行业综合行政许可印章。综合许可证实施统一的有效期制度。综合许可证载明的单项许可变更或者失效的，应当同步调整该行业综合许可证的相应信息。”

第二，修订完善集中行政许可权条款。“一业一证”改革还有针对多头审批发证的领域推进“照后减证”的价值目标，其中，将部分适宜合并审批的许可事项予以合并是一条重要的途径。因此，继续发挥集中行政许可权条款的作用，对于推进“一业一证”改革仍然有意义。不过，针对“一业一证”改革的特殊情况，行政许可法第25条的规定需作相应完善。根据行政许可法第25条之规定，经国务院批准，省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。按照体系解释，此处“有关行政机关”只能是省级政府下属的行政机关，并不包括国务院的相关部门。但“一业一证”改革是行业内的各项许可纵向全面整合，目前就已涉及国务院部门负责实施的25项行政许可，现在只能采用委托实施的方式予以实现。有观点认为，相对集中行政许可应包括横向和纵向两个维度的集中，可以包括不同层级政府间行政许可权的集中。〔52〕既然是经国务院批准、各部门认可的，建议明确此处的“行政机关”包含国务院部门。

2.完善行政组织法保障体系

根据上文分析，尽管《“一业一证”规定》作为地方性法规明确规定了“浦东新区行政审批局”这一主体，但它并非组织法意义上的行政主体。从而导致一个悖论，一方面浦东新区行政审批局以自身名义颁发行业综合许可证，规定统一的许可有效期；另一方面，它又不能独立承担法律责任，不能作为复议诉讼的主体。事实上，不解决“浦东新区行政审批局”的法律主体地位问题，作为“一业一证”改革发展方向的行业综合许可单轨制根本无法推行。

回顾审批改革的历史，审批主体的法律地位不明晰是一大痼疾，无论是行政审批服务中心还是行政审批局，虽然有关法律、文件明确规定了这一主体，但其法律地位却是语焉不详，模糊不清。以往，审批改革作为试点工作，各地政府偏重于追求审批改革的高效便民效果，而往往忽视法治化要求。同时，其深层次原因在于，我国行政组织法立法实践与理论研究都较为薄弱。〔53〕有学者指出：“行政组织法是行政审批法治化的基底，可以说，没有行政审批组织的法治化就没有行政审批的法治化。”〔54〕当前，从法治轨道上推进改革试点的要求出发，亟需完善组织法层面的立法保障。无论是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法），还是《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，“既没有对不同层级、类型的机构职能作出具体规定，也没有对新型政府机构的出现预留空间”。〔55〕浦东新区等试点地区无法从现行行政组织法中找到将行政审批局设置为行政机关的法定依据。为了推进“一业一证”改革向纵深发展，并为在全国推广奠定组织法的基础，有必要探讨从国家和地方两个层面完善相关行政组织法律。

第一，在地方组织法中明确机构类型。当前，地方组织法中，地方政府组织的内容只有一章，粗线条地规定了“县级以上地方各级人民政府”和“乡、民族乡、镇人民政府”行使的职权。为了更加科学、全面规范设置地方各级政府的职能，有必要单独制定地方各级人民政府组织法。〔56〕行政审批是地方政府承担的重要行政职能，长期以来以条线为主的行政审批格局已经不能适应优化营商环境的现实需要，也“没有及时反映政府职能向服务型转型的趋势”。〔57〕2022年3月，全国人大修订地方组织法时，将“优化协同高效原则”新增为地方政府工作部门的设立原则，为设置行政审批局这类整合性审批机构打开了通道。建议在制定地方各级人民政府组织法时，明确行政审批局这一行政机构类型。同时，明确组织法定原则，“即特定范围内行政组织的设立权限设定必须在形式上通过法律、法规来进行……若无法律、法规依据，则不得创设新的行政组织类型”。〔58〕坚决杜绝地方政府随意设立事业单位等组织从事行政审批之类的行政事务。为做好立法衔接，全国人大应当明确规定授权条款，规定国务院、地方人大可以在哪些领域内制定哪些组织规定。

第二，在地方政府工作部門组织条例中明确机构职责。1988年国家机构改革创立了“三定”方案的做法，直接影响了后续政府机构改革乃至行政组织法治保障的路径选择，导致行政机构的目标及其管辖权限一般都缺乏明确法律规定。〔59〕地方政府机构自然也不例外，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》只对机构设置管理原则、程序作出规范，没有对任何工作部门的职责、权限等作出具体规定，“致使地方政府机构的存废、变动具有相当大的随意性，实际情况中难免出现不符合行政体制改革趋势的机构”。〔60〕为此，建议国务院制定《地方人民政府工作部门组织条例》，规定各级人民政府职能部门的组织类型，并对地方性法规进行授权，以便为不同地方选择适合当地实际情况的组织类型提供组织法保障。有学者指出：“机构类型化是行政组织法发展完善的前提，唯有从组织机构、职责、运行方式、人员编制等方面完成类型化，才能科学、合理地对不同层级、不同类型的行政组织予以法治化。”〔61〕为此，建议在《地方人民政府工作部门组织条例》中对行政审批局的组织机构、职责、运行方式、人员编制等作出原则性的安排，既可为下位组织法预留立法空间，也可确保审批组织能适应不断发展变化的复杂局面。〔62〕

余  论

“一业一证”改革是浦东新区深化“放管服”改革、优化营商环境的一项重大改革举措，是继行政审批服务中心模式、行政审批局模式之后，肩负探索构建新型相对行政模式的重要使命。沈岿教授曾称：“当中央立法对审批事项进行统一规定之后，有着成熟市场、社会机制或者政府事后管理能力提高较快的地方，在审批改革事项方面就会遭遇中央立法的障碍。”〔63〕诚如斯言，该项改革即与行政许可法相关规定存在一定程度的不一致，在组织法上找不到相应依据。长期以来，学界关于行政审批的研究主要集中于行政审批的实施机制建设、替代性制度建设、行政内部结构设计等如何实施行政许可法的范畴，〔64〕甚少对立法本身的制度设计进行反思。投射到立法实务方面，就是行政许可法实施15年后的唯一一次修正，只简单增设了非歧视原则等三个条款。习近平总书记指出，凡属重大改革都要于法有据，要发挥立法的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。进入新发展阶段，我们需要更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，修订完善行政许可法的相关规定，构建保障行政审批局正常行使职能的行政组织法体系，积极建构新型相对集中行政许可权模式，为我国行政许可改革走出一条新路。

Abstract： The "One Industry， One License" reform in Pudong New Area is an innovative measure to promote the reform of simplified administration， streamlined procedures and optimized services and business environment. Apart from its general licensing model， Pudong now proposes a third model， i.e. relatively centralized administrative licensing， in which the "One Industry， One License" is a legitimate exploration for better institutional advantages. In addition， it is also sub- ject to theoretical clarifications on the ambiguously legal nature of centralized licensing， lack of basis from the Administrative Licensing Law and the deficiency of guarantee of organization laws. Therefore， relevant institutional design of the Administrative Licensing Law and the guarantee system of administrative organization laws should be laid out to provide legal protection and lay the legal foundation for promoting the nationwide centralized licensing system.

Key words："One Industry， One License" reform; law-making on authorization; administra- tive approval bureau; administrative organization; Administrative Licensing Law; relatively cen- tralized administrative licensing model