尚需源头活水来

刘斌

2022年1月17日，中国社会科学院社会学研究所与社会科学文献出版社共同发布了《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2021）》（简称“《蓝皮书》”）。报告显示，截至2020年底，全国社会组织89.44万个，其中社会团体37.5万个、社会服务机构51.1万个、基金会8385个。2020年全国社会公益资源总量预测4100亿元，社会捐赠1520亿元。

我国慈善事业已取得了令人欣喜的进步，但进步背后仍然潜伏着危机与变局。2020年，新冠肺炎疫情对世界各国及全球治理进行一次大考。世界处于百年未有之大变局，只有完善各项制度供给，才能为我国慈善事业奠定更上一层楼的基础。

古往今来，欲使任何一项事业蔚然成风，首先要解决的是组织问题，如我国关于商事主体有公司法、合伙企业法等完整的制度支持体系，极大释放了生产经营、创业创新的活力。但在慈善领域，关于慈善组织的制度体系却长时间处于紊乱之中，政出多门，五花八门，无论是立法技术层面还是制度逻辑层面，无不是大冲突叠加小冲突，严重滞后于行业发展需求。根据《蓝皮书》，我国2020年社会捐赠总量为1520亿元，匡算一下，人均捐赠额不过是百元左右，相比高度发达的美国慈善业，其近年的人均捐赠额约在百倍以上。

差距不可谓不大，而我国慈善业在组织制度层面的落后，正是核心制约元素之一。究竟弊在何处？其要有三：

第一，组织制度中的“基本法”缺失，大量年代不一、主导部门各异、立法技术良莠不齐的制度（法律、行政法规、规章、地方性法规）群，在实施过程中彼此缺乏衔接，直至互为壁垒。

2016年，《慈善法》实施，特设了“慈善组织”专章。根据该法，慈善组织是以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织，可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。

《慈善法》第二十条规定：“慈善组织的组织形式、登记管理的具体办法由国务院制定。”但是该项工作至今仍未能完成，慈善组织的组织、登记事项，一直按照社会组织“三大条例”进行。所谓“三大条例”，即《社会团体登记管理条例》（1998年国务院通过，2016年1月部分修订）、《民办非企业单位登记暂行办法》（1999年民政部通过）和《基金会管理条例》（2004年国务院通过）。近20年来，我国经济社会发生了巨大变化，各类社会组织蓬勃发展，“三大条例”已显陈旧之态。2018年，民政部官网公布《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，拟对“三大条例”进行整合改革，征求社会各界意见。但因为该草案的立法技术粗糙，整体设计不甚合理，至今仍然没有出台。

我国《慈善法》在立法上采用大慈善的概念，将慈善基本等同于公益，几乎囊括了所有的善行以及公益领域的各类组织和活动，体现出了对现代慈善的执着追求。可惜实施已近6年，仍未能形成一个内涵清晰、外延明确、逻辑严谨、开放包容的主体分类体系。大量社会主体做慈善的效率很高、效果很好，但是缺乏开放包容的制度体系支持，无法认定为“慈善组织”，名不正则言不顺，因此发展潜力受限。组织制度层面的缺陷，对社会力量办慈善、社会组织转慈善、民间慈善组织百舸争流做慈善的制约效应明显。

第二，行政主导惯性下的固化、静态管理思维，加剧了制度层面的缺陷，更加导致条块分割、流通不畅。

我国各类社会组织多不胜数，类型也是五花八门。比如，本文开篇引用的《蓝皮书》数据：2020年底，全国社会组织总量89.44万个。其中，社会团体37.5万个、社会服务机构51.1万个、基金会8385个。

支持各类社会组织转为慈善组织，鼓励各种社会组织从事慈善事业，是现代慈善的目标。我国《慈善法》第十条就规定，本法公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以申请认定为慈善组织。但是法律追求的开放包容，往往会撞上顽固的“静态”管理之墙。就以公开募捐为例，公开募捐必须由“取得公开募捐资格”的“慈善组织”从事，但资格许可取决于很多因素，比如要获得公募资格，先要登记为慈善组织;要登记为慈善组织，先得取得社会组织注册登记;在民政部门办理社会组织注册登记前，先要找到业务主管单位;而对于纯民间自发的组织而言，无论其效率、效果如何，在“寻找”业务主管单位的过程中，随时可能四处碰壁。经过这一连串过程，会有大量完全可以很好贡献于公益事业的力量被排除出局。前文已述及，我国人均捐赠额不足美国人均的百分之一，我国因为长期静态管理衍生而出的行业封闭、慈善产品供给不足，也是原因之一。

在过往的制度设计中，因为立法技术瑕疵等原因，配套规章和政策性文件与《慈善法》相冲突的情形有很多，叠加行政机关往往自由裁量权过大，因此出现了一系列法律实施难题，影响了慈善事业的发展。对此，既需要启动相关制度修改程序，清理与《慈善法》相冲突的法规、规章和政策性文件，还需要普及以开放包容精神办慈善的共识，贯彻《慈善法》的基本理念，打破封闭固化的落后思维。

第三，财税政策方面的配套制度仍存在较大衔接问题。

财税政策的优惠和支持，对慈善事业的发展至关重要。我国《慈善法》规定，慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠;捐赠人向慈善组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠;受益人接受慈善捐赠，依法享受税收优惠。据此，慈善行为的各参与方均有机会享受税收优惠。但是实现税收优惠，依赖于税务主管部门推出的实施细则，相关主体在实务层面难以实现财税支持政策的情况并不鲜见。

关于慈善行为税收优惠的实现，有一部重要的细则为《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》（财政部2010年），其上位法为《公益事业捐赠法》（1999年），关于受赠人，其所采取的概念还是“公益性社会团体”“公益性非营利的事业单位”，为财税部门长期使用。对于此类“公益性社会团体”概念，需要不断按照《慈善法》的规定进行更新。否则，可能会影响到很多慈善主体实现税收优惠。

实践中比较典型的是慈善信托遇到的难题。近年来，慈善信托受重视，发展势头很快。2022年1月18日，中国慈善联合会与中国信托业协会首次联合发布《2021年中国慈善信托发展报告》。报告显示，截至2021年12月31日，全国累计慈善信托备案达773单，财产规模达39.35亿元。其中，2021年新设立慈善信托共计227单，财产规模达5.71亿元，较上年增加32.48%。《慈善法》第四十五条规定慈善信托备案后可以享受税收优惠。但由于缺乏明确的细则，尤其是关于“慈善信托”的法律地位缺乏界定。慈善信托是否具有某种“组织体”的地位？财税部门的认知并不统一，实务层面操作迥异。

1.慈善信托设立时，委托人转让慈善财产给受托人的过程中是否可以享受税收优惠？《公益事业捐赠法》（1999年）第十条明确规定了公益性社会团体的定义与范围，慈善信托是否属于其中的任何一种组织形式？若认为不属于，则委托人的税收优惠就很难实现。

2.《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》（财政部2010年）规定，慈善组织获得捐赠应开具捐赠票据，获得捐赠票据的企业和个人以此作为获得税收优惠的凭证。但在实践中，财税部门往往认定信托公司没有开具捐赠票据的资格，再度导致慈善信托的税收优惠因技术问题难以落实。

信托具有“灵活高效”“规范独立”“专业透明”的特质，能为慈善事业的发展提供最宝贵的场景支持。慈善信托因为可以将慈善实践和信托基础设施无缝衔接而被寄予厚望。有鉴于此，我们需要尽快解决对慈善信托的制度配套，尤其是赋予慈善信托以恰当的组织体地位，以实现其长远发展。当慈善遇见信托，只要能适时改进，必将迸发无与伦比的优势，成为实现人民慈善、人人慈善的绝佳工具。

2020年7月，全国人大常委会启动慈善法执法检查。2020年10月15日，全國人大常委会副委员长张春贤在十三届全国人大常委会第22次会议上作了执法检查报告，提出了配套措施落实不足、慈善组织发展不平衡不充分等问题。2022年全国人大常委会预安排审议修改40件法律案，《慈善法》赫然在列。是时候利用修法的良机，对慈善事业的组织制度做一次系统性整合了。而唯有立足成熟审慎的现代立法技术、汲取我国慈善事业的长期发展经验、坚守《慈善法》“包容开放”的伟大精神，才能做好这个整合工程。

积跬步，至千里。让我们共同致力于这前景无限的中国慈善法治新篇章吧。