城镇化进程中的土地利用管理问题及其对策

徐 海.城镇化进程中的土地利用管理问题及其对策[J].南方农业，2022，16（14）：-138.

摘 要 随着城镇化进程的不断推进，我国土地资源利用和管理方面的问题愈发突出，导致土地资源浪费情况逐渐严重，部分城镇地区现有土地资源管理模式已经严重影响到产业化发展。结合我国城镇化进程中土地利用现状，分析城镇化进程中土地利用管理存在的问题及原因，并针对性地提出规范土地利用规划制度、完善土地利用管理制度、注重保障农民切身利益、加大对土地资源的监督力度、实施主体功能区划及注重土地生态效益等对策。

关键词 土地利用管理;城镇化;土地资源

中图分类号：F299.21 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.14.044

土地是人类赖以生存的重要载体，不断优化土地资源和空间，可进一步协调人与自然的关系，提高对土地资源和空间的利用率，促进我国社会经济稳定发展。

在我国经济持续增长、综合国力大幅度提升的背景下，城镇化进程不断加速。城镇化建设中，各地在土地管理方面遵循可持续发展原则，不仅能够缓解土地缺少面临的发展压力，而且能够更好建设地方，提升居民生产生活水平[1-2]。但在部分城镇化发展较快的地区，存在着布局过于分散、土地利用粗放、城镇化建设与耕地保护相互矛盾等问题，耕地保护形势依然严峻，因此应深入分析问题出现的原因，并在此基础上采取积极有效的解决对策，确保后续相关工作有序进行。

1 城镇化进程中土地利用现状

在城镇化发展过程中，对土地资源进行合理利用十分重要。当前我国面临着土地资源人均占有量低的问题，再加上城市规模逐年扩大，给土地资源带来了更大的负担。另外，实际城镇化建设中对土地使用结构设计不够合理，同时有些企业为了降低成本，会在建设过程中忽视环保问题，导致我国面临严重的环境问题，如水土流失、环境污染等。土地资源作为不可再生的重要资源，在使用方面面临严峻问题，需要有关部门切实做好管理工作。

2 存在的问题及产生原因

2.1 存在的问题

城镇化进程中土地利用管理存在的问题，主要有城镇化建設与耕地保护相互矛盾、占地用地不够合理、相应单位越权行为与农民利益受损等。针对这些问题，相关部门应给予重视，深入分析问题原因，并落实合理的对策，以此保证城镇化进一步发展，满足现代社会经济发展需求。

2.1.1 城镇化建设与耕地保护相互矛盾

近年来，城市人口数量不断增加，建设规模逐渐扩大，对土地需求越来越大，导致人与地之间的矛盾越发突出。一些城镇在发展期间，因成本问题会占据大量耕地，导致大量耕地被用作工业用地、住房用地等[3]。城市建设与耕地保护之间的矛盾，主要表现在两个方面：1）土地在不断被占用期间，不少土地的灌溉设施受到一定的损害，这不仅影响耕地质量，还对后续发展造成极大影响;2）城市建设和工业建设的推进，给耕地带来较大的威胁，特别是污染问题严重影响耕地安全。

2.1.2 占地用地不够合理

无论是在农业耕种，还是在城镇商业方面，土地资源均具有极大的价值，在具体应用中需要做好科学合理的规划。但结合实际土地资源应用情况看，不少农村用地被城市建设占用，这不仅影响农村土地流转的合理性，还极大地损害了农民利益。农村大量耕地被占用后出现闲置情况，使得土地资源严重浪费，这也增加了城乡之间的矛盾[4]。

2.1.3 相应单位越权行为与农民利益受损

城镇化发展期间，部分单位为保证自身政绩，获取最大利益，会在土地流转中发生越权行为，对农民利益造成严重影响，具体表现在3个方面。1）非法征用农民土地。部分单位为了实现城镇发展目标，会以公共利益作为借口，强行征用农民土地，且对其赔偿标准较低，进而使得农民权益受到严重损害。2）未对征用土地的农民进行合理安置。土地是大多数农民的固定经济来源，一旦失去土地的使用权，势必会对农民生活产生影响，因此做好这些农民的保障工作十分有必要。但是有关单位在具体实施这项工作中，经常以各种理由，不及时解决农民的就业安置问题。3）相关管理工作不严格，缺少相关单位和部门对各项工作开展进行监督和制约，使得农民权益得不到长期有效的保障。

2.2 产生原因

2.2.1 农村集体土地的权属不够明确

农村集体土地权属不明确主要表现在2个方面：1）农村集体土地的产权不够健全，缺少相应的处置权;2）当前农村集体土地所有权的主体界定不清晰，导致土地产权归属不明确。

2.2.2 土地征收和补偿制度存在弊端

1）土地征收范围规定不明确。从国家法律层面分析，土地征收制度是国家为了满足公共利益的需要，将农民集体土地变为国有土地的行为。但在实际征收过程中，法律所规定的是公共利益需要，而未明确公共利益的界定范围。因此，现行征地会由于用途界定不明确，造成征地混乱，过于随意。

2）公共利益的内涵规定不清晰。土地征收必须要符合公共利益这一目的，这也是各国立法公认的规范。但是，几乎所有法律法规中的公共利益都是抽象性的概念，对公共利益所包括的类别、如何实现等，宪法和现行法律并未作出明确规定或详细列举，这在一定程度上影响公共利益规范性作用的发挥。另外，公共利益作为重要的法律概念，若缺少精确的定义和明确范围，则在实践中容易被滥用。

2.2.3 农村的土地流转制度不够完善

1）结合土地流转程序看，一些地方借土地流转之名，对土地用途进行随意变更;有的则是通过行政手段强行流转农民的土地，将较大面积土地转给企业经营，这对农民正常生活和生产造成极大的影响。2）结合土地流转手续看，口头合同较多，存在较大的随意性。虽然有部分农户签署书面合同，但是大部分合同并不规范，其中涉及的各项条款不齐全，未严格遵照相关程序约定双方的权利及义务关系，这在一定程度上增加了土地流转纠纷的隐患。3）结合土地流转运作看，基层政府缺少对土地流转的引导和服务，使得大多数地方的土地流转都是盲目进行，未根据有关规定履行必要的手续，当土地流转发生纠纷时，无法有效保障农户的合法权益。

2.2.4 土地规划较为落后

城镇化建设中，土地利用和管理是必不可少的环节，相关部门必须对此给予重视，做好城市规划和引导工作。但从具体执行情况看，城镇化建设期间存在一定的问题，主要是土地利用与管理未满足城市发展需求。在城市整体规划中，缺少对土地科学利用管理的正确认知，未根据要求邀请专家开展相关规划工作，最终使得土地资源存在利用不够合理、过度占用耕地等问题。

3 解决对策

为了推动城镇化发展，相关部门必须针对当前土地利用管理中存在的问题制订具体的对策，确保相关工作有序进行，如规范土地利用规划制度、完善土地利用管理制度、注重保障农民切身利益等。

3.1 规范土地利用规划制度

现阶段的城镇化发展对土地规划越发重视，只有做好现有土地的规划工作，才能有效提高资源利用效率。针对土地在使用中存在的浪费等问题，需要有关部门予以重视，切实做好相关工作。根据实际情况和需求制订出明确的城镇建设土地利用总体规划。在土地利用规划要求方面，需遵循以下4点要求。1）突出节约、集约用地的原则。2）合理规划用地结构和布局，以循环经济理论作为指导进行相关规划工作。3）合理安排农村产业发展和城镇建设用地，严格把控用地总量，尤其是非农建设占用耕地，统筹安排各类建设用地。4）根据城乡一体化发展要求，确定土地利用总体规划布局，即扩展边界内城郊、近郊农村居民点用地布局。

3.2 完善土地利用管理制度

在城镇化发展期间，相关部门要注重对土地利用管理制度进行完善，不断强化土地利用管理工作。1）根据相关标准制定出严格的土地利用管理机制，以此强化现有的土地资源控制和管理。科学安排农村产业发展与城镇化建设用地，对用地总量进行严格把控;同时注重对用地结构的管理，防止非法占地、土地闲置浪费等情况的出现。2）不断强化土地利用规划的约束作用，注重规划执行的严肃性，严格执行城镇土地利用总体规划和土地年度计划。3）建立科学合理的制约和监督机制，主要对土地利用管理工作进行有效制约和监督，杜绝不良现象的发生。

3.3 注重保障农民切身利益

保障农民切身利益是城镇化发展过程中的重要任务，相关部门必须予以重视，以此更好地强化土地利用管理。要有效保障农民权益，相关部门需做好以下两方面工作。1）对土地征收征用进行严格控制，杜绝非法征收征用土地现象。在土地管理工作期间，需根据实际情况和需求，制定出完善的土地征收管理细则，同时要提高征收透明度，切实保障土地征收征用的合法性。2）合理完善土地征收补偿制度。政府部门要明确农村土地征收、补偿标准和原则，以便为后续土地征收和补充提供法律依据;科学界定公共利益内涵，避免有关部门出现越权的不当行为，如强行征地;保证农民享有充分的知情权与参与权，并做好市场调查，结合各方面因素，加强与市场机制的联系与挂钩，有效保证政府征地款与市场机制之间的有效协调;结合新时代发展趋势，深入探索科学合理的征地安置方法，确保土地资源得到有效利用和管理，规范用地管理，将留用地纳入规范化管理中;做好被征地农民的社会保障，为其免费提供职业技能培训，从而为其生活提供保障。

3.4 加大对土地资源的监督力度

在推动城镇化进程中，不仅要注重对土地利用的整体规划，而且要做好相关的管理，以此有效缓解当前面临的经济发展与土地规划之间的矛盾。另外，地方政府部门应积极成立土地资源管理部门，对涉及的具体工作内容和职责要明确，并加强对土地资源的监管。在具体管理中，有关部门应对城乡用地情况进行严格审查，以此提高土地使用效率。作为土地管理部门，要严格按照流程对土地进行严格审批，对与国家政策不相符、预审未通过的项目不可審批，以此来保证土地资源的合理利用[5]。

3.5 实施主体功能区划

城镇空间布局应遵循主体功能区规划，根据区域水资源分布和地形地貌特点，同时需综合考虑水资源实际承载能力和生态环境适应能力，不断完善相关保障体系。另外，在新型城镇建设中，应立足实际需求，科学调整城镇化战略，满足当前产业规模化和生态承载能力的要求。

3.6 注重土地生态效益

目前，城镇土地生态环境问题越发突出，因此政府部门需加强科学规划，合理布局布局各类用地并采取各种措施综合整治土地资源。1）通过有关部门对区域生态环境建设规划的合理实施，在城镇所在区域范围内因地制宜调整用地布局，科学配置居民点、林地、农场等用地，并逐渐形成结构合理且功能互补的土地生态空间格局。2）地方政府需结合城镇各类经济社会活动，以及活动对生态环境要求和影响程度，做好空间不同功能区范围的规划，同时要科学划定生态保护区，最大限度地保护和合理配置各类重要生态用地。3）政府部门需要从加强生态环境基础建设、开展生态环境影响评价和开展生态环境问题治理等方面进行综合整治，以期从整体上有效提升土地生态效益，实现可持续发展目标，从而顺应现代社会经济可持续发展趋势。

4 结语

在现阶段社会经济发展环境下，对土地资源利用和管理越发重视，只有做好这方面的管理，才能够有效推动城镇化发展。因此，相关部门应给予重视，特别是要高度关注目前城镇化进程中土地利用和管理所面临的问题，通过对问题出现原因深入分析后，制订出科学合理的对策，以此有效提高经济社会发展水平，实现城乡统筹发展。

参考文献：

[1] 姬志恒，张鹏.环境约束下中国城市土地利用效率空间差异及驱动机制：基于285个地级及以上城市的研究[J].中国土地科学，2020，34（8）：72-79.

[2] 符海月，王昭雅.区域产业结构调整与土地利用效率关系：基于城镇化水平视域的考察[J].中国土地科学，2020，34（10）：69-78.

[3] 陈学兄，张小军，韩伟宏.快速城镇化地区土地利用变化的地形梯度特征分析：以榆次区为例[J].中国生态农业学报（中英文），2020，28（10）：1637-1648.

[4] 蒙子钰.基于高分辨率遥感影像的土地利用对洪涝灾害易损性影响的分析评价：以南宁市邕宁区为例[J].中国资源综合利用，2020，38（12）：30-33.

[5] 汪皓明，王思，夏世茂.土地利用管理数据库系统关键技术设计思路研究：以中山火炬高技术产业开发区为例[J].建筑工程技术与设计，2021（7）：2314.

收稿日期：2022-06-10

作者简介：徐海（1971—），男，山东莱州人，大专，工程师，主要从事土地利用与管理。E-mail：3501631441@qq.com。