多元化生态补偿机制研究进展及实践

邵鲜红 洪盼盼 洪科

生态环境建设是中华民族伟大复兴进程中重要的一环，也是关系到民生社会的方方面面。我们在使用自然资源时，应多元化对生态进行补偿。本文综述了多元化生态补偿机制的相关原则、对象、办法以及核算办法，并揭示了当前我国多元化生态补偿机制的实施现状和相关问题。

关键词：多元化 生态补偿机制 研究进展 实践现状

引言

生态环境是关系党的政治和国家民生发展，是一个重大社会问题。实施生态保护补偿制度是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要组成部分。随着生态保护要求和老百姓生活水平提高，群众对生态补偿有了更高的需求。本文从多方面介绍生态补偿机制实施现状，梳理了一些问题矛盾，提出今后多元化生态补偿的发展思路和建议。

1 多元化生态补偿机制研究进展

1.1 补偿原则

一是权责一致原则。按照“谁受益、谁补偿”的补偿原则，得到丰富优质的经济价值的受益者，依据实际使用资源数量来量化承擔相应补偿责任。二是循序渐进原则。结合市地区经济发展水平，加大补偿资金筹集力度，合理提高补偿标准，使补偿水平不低于社会经济发展水平。三是统筹兼顾原则。以保障生态安全为准则，补偿资金的使用分配坚持统筹兼顾群众基本生活保障和生态保护等有关需要；突出重点补偿对象，精准限定补助群体和补偿项目范围。四是奖惩考核原则。以生态环境突发环境事件控制为导向，强化补偿资金绩效评价及结果运用，提高资金使用效益。

1.2 补偿对象

一是生态补偿资金补助对象。生态补偿资金用于生态环境保护范围内原住居民的生活保障。原住居民是指保护范围内在公安部门登记在册的户籍人口，不包括挂靠在保护范围内乡镇集体户口或者其他居民名下的非婚嫁人员；原住居民中属于行政机关、事业单位、国有企业在编公职人员（含离退休），不享受生态补偿资金补助。二是生态建设补偿资金补助对象。为列入保护范围内的乡镇、行政村（居）、市区直属有关单位。

1.3 补偿办法

一是资金分配。根据保护范围内群众基本生活保障需要每年动态调整生态补偿资金和生态建设补偿资金的分配比例，其中生态补偿资金分配比例每年不得低于50%。二是资金使用。生态补偿资金用于保护范围内原住居民的生活保障，包括基本医疗保险参保补助和临时困难补助；生态建设补偿资金用于保护范围内生态建设、环境保护基础设施建设和污染防治等方面的支出，主要包括环境保护基础设施类、生态保护与修复类、农业生产污染防治类、水质监测运维类、水源保护相关研究或应急类、其他必要性补助等六个方面。

1.4 补偿核算办法

1.4.1 按生态保护者的直接投入和机会成本

（1）生态保护直接成本：当地生态环境所消耗的资金投入，包括水源涵养与生态保护、林业建设与保护成本、水土流失治理投入和污染防治投入。

（2）生态保护机会成本。生态环境保护对产业发展的影响，包括发展节水投入、移民安置投入和限制产业发展的损失。主要根据生态恢复地区的产业产值、当地生产净收益率以及物价指数计算出损失收益。

1.4.2 按生态受益者的获利

生态受益者向生态保护者支付部分费用。通过水价的市场交易价格和交易量来计算补偿的标准，在引入水量分摊系数、水质修正系数、效益修正系数后，然后计算生态保护的综合效益。

1.4.3 按生态系统服务功能的价值

根据生态系统服务价值确立生态补偿标准，做两个界定：第一，应界定生态系统本身的生态服务价值以及生态服务需求方的实际收益；第二，为维护生态系统价值所投入的直接成本和间接成本。生态服务功能价值评估主要是对所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算。

1.4.4 按支付意愿和受偿意愿确定补偿标准计算

支付意愿法，按照走访调查的办法，知晓受保护地区对生态环境所产生的支付意愿或受偿意愿。计算式为：最大支付意愿数额×人口数量=最大支付意愿补偿标准。

1.4.5 基于不同核算方法权衡的核算

学者在进行生态补偿核算时，一般会选择多种方法结合的方式计算补偿量，通过比较，得出较为合理的补偿标准。生态补偿意愿充分体现了大众意愿，是生态补偿机制的重要部分。而生态补偿机制就是要充分结合地区实际情况，考虑大众意愿，理论结合实际，使得生态补偿相关政策稳着陆。

2 多元化生态补偿机制实践情况

2.1 主客体权责明确

一方面，在保护区生态补偿中，资源使用区地方政府的利益诉求体现在生态保护区要严格执行生态环境保护相关政策，为资源使用区输送足量优质的生态资源。生态环境资源属于公共资源，资源输入地的资源使用区政府可以享受生态保护区生态环境保护带来的利好，同时资源使用区地方政府通过行使行政管理权拥有当地水资源经营管理的收益权，属于生态受益者。

另一方面，当地地区级政府，既是生态补偿的主体，又是生态补偿的客体。虽然在生态环境保护中有财政收入的减少和发展权损失，但是当地政府作为生态补偿政策的参与者和管理者，主要负责保护区生态环境保护、恢复和治理的规划和制度安排等，具有绝对的管理权和决策权。通过行使行政管理权，负责保护区生态环境的恢复、治理和保护，同时还拥有保护区经营管理的收益权，生态环境保护的政策实施效果还是其政绩评价指标之一，生态环境保护与政绩考核是正相关关系。由此分析来看地方政府此时属于生态受益者，应该作为生态补偿的主体。符合“谁受益、谁补偿”、“谁开发、谁保护”、“公平正义”的原则。同时，保护区政府和资源使用地方政府财政转移支付是当前生态补偿中应用的最多的方法，也是容易操作的方法。充分发挥政府在生态补偿中的激励和引导作用，由政府设立财政专项资金，形成一个相对固定的生态补偿资金来源，支持生态价值输出区的社会经济发展，保障这类地区的基层义务教育、医疗、社会保障等各项公共事业的发展，并且给在生态环境保护中做出贡献的地区和群体予以补偿，这对实现地区间公共服务均等化的重要保障，对流域间的生态补偿意义重大。

2.2 机制存在问题

2.2.1 资金来源和渠道单一

生态补偿是对生态保护区居民因致力于生态与环境保护而限制生活条件、丧失发展机会的补偿。生态保护是恢复和提高生态受损地区的生态功能和环境质量。生态补偿专项资金使用范围既有对生态保护区居民的生态补偿，又有生态保护建设项目，生态补偿和生态保护没有分别立项。

生态补偿资金辦法筹集渠道相对比较单一，主要筹集渠道为受益区政府财政、相关行政部门，仍需积极探索补偿资金筹集渠道和建立保护区生态补偿协调机构，以保障生态补偿目标的实现。

2.2.2 居民生态补偿标准较低

根据资料，从2010年到2018年，某库区内贫困户的最低生活保障标准从5元/人提高到30元/人，农村合作医疗保险补助标准从20.18元/人提高到160元/人，但总额仍较低。由于生态补偿不到位，很多群众认为生态保护和他们的关系不大，导致参与饮用水源保护的积极性不高。

3 结论与展望

3.1 多元化生态补偿机制实施对象和原则

根据“谁受益、谁补偿”，“权责一致，公平公正”原则，在生态保护区开发、利用过程中，谁从中得到丰富优质的自然资源的经济价值，谁就是受益者，作为生态受益者，就应该作为补偿主体为生态环境的保护和改善支付补偿费。根据当前生态补偿资金筹集来源，将生态保护区受益区政府、居民、企业纳入补偿主体，符合“谁受益、谁补偿”“谁开发、谁保护”“公平正义”的原则。

3.2 整合有限资源，提高补偿标准。

一方面鉴于生态保护要求的逐步提高以及生态建设新增工程项目资金保障的需要，另一方面为重点保障群众的切身利益。综合考虑地区财政增长率和GDP增长率，适当提高补偿标准，同时，由地区政府提出生态环境保护要求和经济社会发展需要每年动态调整生态补偿资金和生态建设补偿资金之间的分配比例，相对灵活的建立公平公正合理的资金分配机制，使其真正起到生态保护的作用。

3.3 强化绩效考核评价和结果运用

结合地区实际情况，设立整体保护目标，依据保护区省控以上较大及以上突发环境事件发生情况对地区实施激励资金绩效考核。通过将财政资金分配与生态环境效益充分挂钩，旨在进一步推动地区主动落实生态保护属地责任，以最大程度发挥生态补偿资金效益。

作者邵鲜红（1990.9—），女，汉族，浙江温岭，本科，助理工程师，台州市污染防治工程技术中心。洪盼盼、洪科：浙江台州市污染防治工程技术中心。