促进我国城市群高质量协同发展的对策建议

周静

我国“19+2”城市群地区以占28%的国土面积集聚了约74%的城镇人口，贡献了90%的国内生产总值，城市群正成为我国聚集人口、发展产业、支撑国家战略实施的主战场。自党的十八大以来，区域发展战略的重要性不断提升。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出发展壮大城市群，建立健全城市群一体化协调发展机制，优化城市群内部结构，形成多中心、多层级、多节点的网络型结构。如何破除行政区划、打破“一亩三分地”思维，成为城市群高质量发展亟待解决的关键问题。国外推行的区域多中心主义的实践探索从战略层面和实操层面为我国城市群高质量协同发展提供可借鉴经验。

一、国外多中心区域的发展演变

（一）多中心区域的发展机制和理论研究

国际上的大都市区及城市群一般分布在具有良好的地理位置和自然条件的中纬度地区平原地带。法国著名地理学家戈特曼（Gottmann）基于他对美国东北部大都市区（即波士顿—华盛顿走廊）的研究，前瞻性地提出巨型都市区（megalopolis）的概念，以此描述和预测未来有增长优势的大都市区不断极化发展形成超级都市带的模式。近期美国学者的研究显示该国已具有10个符合戈特曼所定义的巨型都市区，吸纳了全国68%的人口。

20世纪90年代以来，世界各地更多的学者关注和研究发生在伦敦都市区、（东京—大阪）东海道走廊、雅加达都市区以及长江三角洲等地区的城市功能聚集、扩张、互联及形成超大城市组团的演变过程。随着第三次工业革命将人类社会带入信息化时代，社会交往和经济交流对空间的相邻性依赖性减少，卡斯特（Castells）所描述的新时代流动性社会空间关系（space of flows）的特质使要素扩散和再中心化成为可能。区域分散式聚合的新发展模式，即多中心都市区/城市群的空间形态不断加强，成为城镇化发展的主要趋势。1999年欧盟发布的《欧洲空间发展展望》明确提倡多中心主义（polycentrism）作为区域城镇化的空间范式。欧洲学者的研究证明多中心形式可以更好的推动区域均衡发展、促进合作竞争、满足多样化发展需求。实施区域合作的城市，可以提升伙伴城市的各自绩效，合作行为产生更强的集聚经济外部效应。这标志着多中心区域发展模式已从一种单纯的理论和经验观察，上升为一种重要的区域政策。

（二）多中心区域的三种空间形态

纵观城镇化进程较为深入的发达国家或地区，多中心城市区域主要有三种空间表现形式：一是单极多中心的大都市区（metropolitan area， megacities），如伦敦、巴黎、东京都市区/圈。它们以一个具有世界级城市竞争力的极核占绝对支配地位，并普遍在150公里范围内包含了其它30—40个大大小小的城市，外围的中心与极核之间存在通勤或其它经济关联。第二种是城市连绵区（conurbations），如美国的旧金山湾区。无人为限制的郊区化蔓延式发展导致毗邻的城市建成区连绵成片。第三种是多中心城市区域（polycentric urban region），例如荷兰的兰斯塔德地区、德国的莱茵鲁尔地区等。它们被认为是介于城市连绵区发展模式和大都市区发展模式之间的一种空间形态，最接近我国的城市群概念。这些历史性中心城市集合体在欧洲尤其多见，体量和经济实力较为均衡、互相制衡又联系紧密的多中心城市网络是在单个大都市不具备一枝独大、无限膨胀式发育的政治驱动力下形成的，是欧洲国家长期以来联邦制政治体系、分散的区域主义和扁平化的城市管理模式的空间产物，是分权制管理体系下市场化资源配置机制运行产生的有机形态。这种模式中的多中心城市之间，既体现出一定程度的产业职能分工，也存在相当程度的同质竞争格局;这既是产业政策导向的结果，也是基于自身资源禀赋市场化发展的结果。学者认为此类多中心城市区域以网络化的城市群形式，形成一个有区域识别度的整体，实际功能上可以说在与其它世界级城市同台竞技。

分析可以看出，世界各国不同类型的多中心城市区域的形成机制和政治经济体制有直接关系，具有一定不可复制性。但通过研究其城市间职能分工、政策协作等区域协同领域的积极努力，可以为我国都市圈、城市群的发展提供战略参考。

二、国外典型多中心区域协同发展的成效与挑战

（一）以交通规划为引领的区域协同规划

协同性主要體现在多中心城市区域的一体化建设和管理上。从多国经验看，交通基础设施的联合建设是最容易达成共识的合作领域。在美国联邦制“小政府、大社会”的社会管理体系框架下，旧金山湾区的城际联盟和非官方区域合作组织非常活跃及成效显著。湾区所属的加利福尼亚州政府并没有制定州一级的湾区官方规划，但湾区地方政府、研究人员及企业等主体自发组建了包括旧金山湾区政府联盟（ABAG）、大都会交通委员会（MTC）、湾区规划和城市研究协会（SPUR）、湾区空气质量管理区（BAAQMD）、湾区保护与发展委员会（BCDC）等在内的多种专业公共和非盈利机构。其中湾区政府联盟和大都会交通委员会是主导的城市联合运营平台，它们的最大特点是兼顾了政府联盟的公共性和公司化的运营管理模式：以区域公共利益为出发点，为政府提供规划和投资管理咨询服务，同时具备直接投资（交通）项目的权力和资金。它们也是引导私营企业与政府合作的重要平台，湾区上百家大型企业是平台成员。一方面企业高级管理人员能够直接参与政策制定和项目决策，另一方面平台发起的城际合作项目计划能够得到商界的大力赞助。

湾区迄今最成功的区域合作项目仍是由大都会交通委员会（MTC）规划和主导、由湾区各城市政府联合投资建设的快速轨道交通BART系统。湾区政府联盟和大都会交通委员会每隔几年就会联合发布湾区愿景规划，如2017年的湾区2040和目前正在制定的湾区2050。愿景规划仍是一份以交通规划和投资计划为主导的蓝图，虽然规划针对湾区发展所面临的其它挑战，如环境可持续发展及减排、经济适用房不足、区域职住不平衡格局、绿色和文化空间不足及弱势群体利益等，也提出了应对措施，但未落图纸或形成具体行动方案。实际上，涉及居住和办公等城市功能的用地布局规划编制主体仍是湾区各城市政府，区域愿景规划中的建议不具备直接干预地方土地利用规划的法律效力。除提高连通性以外的其它区域协作的重要议题有待进一步有效推进。

（二）以行政体制改革为引领的区域协同治理

荷兰在推进区域城市群一体化协同发展方面所做的工作更为创新和深入。兰斯塔德地区包含了175个自治市（其中10万人以上的城市12个），跨越了4个省。注重体制机制建设、注重多方协调、锐意改革且注重实效本身就是荷兰规划体系的最大特色。在探索新的区域协同发展方式的过程中，荷兰在行政体制改革方面迈出步伐，曾尝试构建兰斯塔德大都市区政府但未能实现，继而转向次优方案，即在条件允许的情况下合并自治市，整合简化行政单元，并加强地方政府以及省级政府之间的沟通。荷兰官方和民间分别成立了大小规模不等的多种合作组织，为加强兰斯塔德地区的国际竞争力群策群力。其中由地区所属的4个省主导的官方协作平台负责制定战略规划并与中央政府对话，力争统一两者在兰斯塔德未来发展愿景上的不同意见。荷兰住房、空间规划和环境部牵头制订的《兰斯塔德2040愿景规划》已于2008年获得了内阁的审议通过。充分和坦诚的沟通是使利益主体各方对区域共同面对的挑战和潜能形成认识并达成信任和共识的基础。若能实现这一目标，合作已经踏上正轨。

尽管做出了积极的努力，但兰斯塔德地区仍很难设立跨省的、高一级别的新行政单元，省际和城际之间的合作领域也比较碎片化。全面统筹各主体的发展战略、使宽泛的框架转化为各领域具体的行动计划、彻底打通部门间的政策壁垒等目标被证明难度大且需要长期过程。特别是近年来在全球经济下行的压力下，荷兰区域政策的焦点转向更能发挥投资效率的单个有竞争力的区域主导城市。而区域协同发展项目往往所需投资大但对个体城市而言短期效益不明显，使得城市主体在成本分担上显得更加谨慎。

（三）区域协同发展面临的共性瓶颈和挑战

尽管旧金山湾区和荷兰兰斯塔德地区的区域协同发展取得了明显的成效，两者在深入实施区域政策时也都面临着真实的障碍;世界范围内其它多中心区域协同或一体化实践也不约而同的出现，在产业互补、政府间政策、规划、实施统筹等方面，普遍缺乏明确、全面、持久的效果。究其原因，根源还是在于多中心城市区域的空间范畴多是跨行政区的，很难作为一个整体形成介于市与省之间的新一级行政管理单元。因为与所在国区域规划体系不兼容，大部分多中心城市区域没有自己的发展战略规划;即使编制了规划，也很难完全被地方政府或上一级政府所（全面）接纳，而只能停留在规划和研究讨论阶段。

三、我国城市群高质量协同发展的对策建议

（一）以优化行政管理单元为抓手，赋能中间层级区域政策

国外跨区域政府间协同机制所遇到的最大现实困难，是跨行政区的区域发展战略规划不具法律效力，很难建立国家认可的一级正式的行政单元，使得区域协同政策缺乏行政推力，较难实现全局合作。一方面，如果我国能发挥行政体制优势，以更大的行政力和统筹力组建区域正式领导组织并赋予实权，则有可能在创新区域合作管理体制，特别是合作区/飞地共建和利益分配机制方面贡献中国经验。

（二）以加强合作实效性为落脚点，把握全局与局部的关系

另一方面，在缺乏跨行政区域城市之间全面协作的情况下，仍可以着重在某些专业领域、特别是有紧密的共同利益或需要迫切專注的问题上，联合推动一些区域专项落地。例如，旧金山湾区的快速交通系统建设、鲁尔地区的生态修复工程。目前国内区域一体化发展偏重制定大而全的顶层规划，导致合作事项大而全，所需资金和精力投入大，行政指令色彩浓重，对合作共建所带来的真正利益及分配机制不够明确，缺乏动力。因此建议认清，区域合作的最终受益者应是市民和企业。跨行政区的多利益相关主体合作首先应理清工作领域的优先级，建立具体项目合作库，抓住牛鼻子，从小处、实处入手，重点突出的解决利益联结最紧密、最迫切的单项问题和环节，并部署详细的投融资和实施方案。

四、小结

要素向大城市进一步集聚是客观规律、是大势所趋。我们看到，欧美国家进入到城镇化发展成熟阶段后，加强多中心区域的城市间合作成为重要的政策导向。区域协同发展体现公平、高效、共享等新发展理念的要求，是城市从无序竞争到合作共赢、提升区域整体竞争力的必然趋势。学者相信，多中心城市区域必是未来最具有竞争力的城镇化形态。在合适的时机推动区域协同发展，有利于减少恶性竞争带来的资源浪费、政策壁垒带来的流通效率低下、资源配置偏颇带来的发展不均衡，促进多中心区域各方转变发展思路，将整体可持续发展纳入各自的利益蓝图。战略从大处着眼、实施从小处着手，探索出共赢的路径。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）