共话行政检察以“我管”促“都管”

访谈人

《中国检察官》

参与人

李文祥 江苏省南通市如皋市人民检察院党组成员、副检察长、四级高级检察官

郭玉伟 天津市北辰区人民检察院党组成员、副检察长、三级高级检察官

刘学晨 山东省兰陵县人民检察院党组成员、副检察长、四级高级检察官

秦国文 湖北省黄石市人民检察院党组副书记、副检察长、三级高级检察官

高 猛 江苏省南通市崇川区人民检察院第六检察部主任、一级检察官

《中国检察官》：以依法监督的“我管”促职能机关依法履职的“都管”，离不开检察机关的能动履职，即“我管”;以“我管”促“都管”，落脚点在于“都管”。请简要介绍所办案件基本情况，谈一谈“我管”的难点有哪些，本案又是如何实现“以‘我管促‘都管”的。

张某诉江苏省某市人民政府行政复议决定检察监督案

李文祥

基本案情 本案中，申请监督人张某是一名伤残退役军人，1982年，张某应征入伍，后因公致残，被评为三等乙级伤残，1988年4月，张某退役回到江苏省某市（原某县），未被安置工作，一直以务农、打工维持生计。2018年，张某得知民政部正在开展“清零行动”，解决1978年后符合条件的退伍军人安置问题，遂向南通市人社局咨询军龄是否可折抵社保缴费年限，该局回复：需根据参军档案确认军龄。随后，张某向民政部门要求调取参军档案，得知其档案于撤乡并镇时遗失。同年10月，张某向某市人民政府申请行政复议，但某市人民政府认为，遗失档案的行为不属于受案范围，且张某的安置请求已超过法定期限，作出不予受理决定。张某向南通市中级人民法院提起行政诉讼，法院经审理认为，某市人民政府的不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，驳回其诉讼请求。张某又先后向江苏省高级人民法院提起上诉、向最高人民法院申请再审，均被驳回。2021年11月，张某不服上述判决、裁定，向江苏省人民检察院申请检察监督。受理该案后，检察机关审查认为，行政复议决定、法院判决均无不当，且根据当时的政策张某也不属于必须安置的情形。但档案遗失确实影响了张某的合法权益，追溯张某退伍前后关于伤残退役军人安置的相关政策，其请求政府给予适当救助帮扶的诉求也具有合理性，应当尝试从源头上化解这起争议。为方便就近开展化解工作，江苏省人民检察院将该案交至南通两级检察院办理。

“我管”难点 本案有两个难点。难点之一，如何找准张某与某市人民政府行政争议的症结点。面对行政争议当事人诸多诉求，检察机关应当秉持“穿透式”理念化解行政争议，通过全面调查准确辨别当事人诉求背后真正动机，有针对性地开展化解工作。本案中，张某明知参军档案已遗失，归还档案的请求在客观上无法实现，却仍然坚持要求归还参军档案，这背后的真正原因才是这起行政争议的症结所在。为此，检察机关立刻前往张某所在村居走访调查其家庭、收入、健康情况，了解到：2015年，张某遭遇交通事故，致其无法正常工作，且肇事方无力赔偿;2018年，其妻子郭某摔伤，先后动了两次手术，仍留有严重后遗症，需长期治疗;夫妻二人仅靠张某伤残军人优抚补助金维系生活，经济极度困难。结合调查查明的情况，检察机关经过分析研判认为，张某于1988年退役，直至2018年突然要求调取参军档案，与其家庭连续遭遇两次变故、陷入生活窘境有直接关系，该起行政争议表面上是由档案遗失引起，但实质症结在于张某的安置诉求，解决张某的生存困境才是本案争议化解的关键点。难点之二，如何精准拟定行政争议化解方案。行政争议的化解不是一蹴而就的，需要根据案件具体情况以及前期查找的矛盾症结点靶向施策，精准拟定争议化解方案。本案中，针对行政争议的实质症结——张某的安置诉求，检察机关将争议化解与对张某的救助帮扶挂钩，统筹拟定方案，起初想通过司法救助来缓解其经济困难，但张某全家并无固定收入，司法救助只能解一时之难，无法彻底使张某走出生存困境。经过多次讨论，最终检察机关采用了多元救助帮扶方案，即立足解决张某的长久之困，将司法救助与社会救助、社会基本保障、促进就业等措施相衔接，切实解决张某的生活困境，为行政争议化解奠定基础。考虑到张某还有不到4年就达到法定退休年龄，回溯这起行政案件的起因，张某最初咨询的就是军龄是否可折抵社保缴费年限。依据《社会保险法》和《劳动和社会保障部、民政部、财政部关于进一步落实部分军队退役人员劳动保障政策的通知》，军龄视同社保缴费年限。由于本案无法以参军档案认定军龄，检察机关联系到张某的战友，核实张某参军情况，同时，前往当地退役军人事务局调取了张某当年的退伍军人报到登记表，结合应征入伍通知书，确认张某军龄为67个月。军龄问题解决后，加上张某打工期间缴纳的6年社保，张某仍然達不到15年最低社保缴费年限，需要补缴，才能保障其60岁后领取养老金。针对补缴费用高、张某难以负担的问题，检察机关尝试联合相关职能部门共同为张某筹措缴纳养老、医疗保险费用。

以“我管”促“都管”举措 对于案情复杂、时间跨度长、甚至涉及特殊“历史遗留问题”的行政争议案件，仅凭基层检察机关自身很难实质性解决。要充分运用检察一体化机制，并争取党委政府支持，协调调动各方力量，共促争议化解。本案中，检察机关主要通过以下三个方面实现“都管”：一是运用检察一体化机制凝聚争议化解合力。江苏省人民检察院发挥指挥、协调、督导作用，加强法律适用、退役军人政策研究解读，指导制定化解方案;南通市人民检察院先后4次到某市人民检察院指导案件办理，并共同对张某开展释法说理;某市人民检察院发挥属地优势，就近联络行政机关、主管单位，及时帮扶张某。二是“司法救助+社会救助”解燃眉之急。张某因交通事故受伤，肇事方无力赔偿，其属于因案致贫，符合司法救助条件，某市人民检察院启动司法救助程序，为张某申请救助金2万元，南通市人民检察院为张某向南通市慈善基金会“江海检爱”专项基金申请救助金3000元。同时，南通市人民检察院主动联系退役军人事务管理部门，推动两级退役军人事务管理部门从退役军人专项关爱基金中给付救助金5000元，有效纾解张某生活窘困。三是多元帮扶凝聚“共管”合力。检察机关推动某市人民政府办公室牵头市退役军人事务局、信访局、镇政府等部门多次联席会商，商议安置、救助方案，最终确立多元救助帮扶方案：某市人民检察院、信访局、退役军人事务局、属地镇政府共同筹资，一次性为张某补缴社会养老保险和医疗保险;镇政府帮助张某安排就业，从根本上解决张某生存安置难题。2021年12月22日，张某自愿向江苏省人民检察院撤回监督申请，并表示服判息诉。

王某诉天津市某区市场监督管理局公司登记检察监督案

郭玉伟

基本案情 2019年初，位于山西省太原市的王某在当地办理税务业务时得知，其因税务违法被列入全国税务“黑名单”。王某经多方询问，得知有人冒充其身份在天津市某区注册了天津市某贸易有限公司，该公司被列入全国税务“黑名单”，且被处以高额税务罚款。王某先与天津市某区市场监督管理局沟通，申请撤销公司登记。区市场监督管理局认为，其在公司登记申请事项中只負有形式审查的职责，并没有对王某被冒用身份的事实进行调查的职权，决定不予撤销。2020年5月，王某将区市场监督管理局诉至区人民法院，要求撤销公司登记。区人民法院经过审理认为，区市场监督管理局依法对公司的申请登记材料进行了形式审查，并无行政违法行为，判决驳回王某的诉讼请求。王某不服向中级人民法院申请再审，被驳回。 2021年7月，王某向天津市某区人民检察院申请监督。区人民检察院审查后认为，区人民法院所作判决并无不当，市场监督管理部门在形式审查和程序上亦无明显失职行为，但本案是一起冒用公民身份信息申请公司登记的行政争议案件，涉案公司的存在对申请人造成客观的法律风险，决定对该案开展行政争议实质性化解。

“我管”难点 根据法律法规规定，行政机关在审查工商登记申请时，主要审查申请材料是否完整、是否符合法定形式，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，登记机关只能在职责范围内尽审慎审查义务。对于冒用他人身份信息取得公司申请登记的行为，2019年6月，市场监管总局出台《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，明确了解决此类问题的机制和路径;2022年3月施行的《市场主体登记管理条例》专门对“虚假市场主体登记”情形作了规定，但仍有一些“存量”案件处于难以破解的“困局”之中。本案就属于上述“存量”案件，区市场监督管理局在公司登记申请事项中只审查形式要件，不对实质内容进行审查，据此作出的行政行为并不违法。区人民法院依法受理该案后进行了审理，判决驳回王某的诉讼请求也并无不当。由此可见，区市场监督管理部门和区人民法院均无失职行为，所作决定和判决也是符合法律规定的，但是本案是一起冒用公民身份信息申请公司登记的行政争议案件，涉案公司的存在对王某造成客观的法律风险，即便提起行政诉讼也无法让王某身份信息被冒用的问题得到实质性解决。本案中迫切需要解决的是王某身份信息被冒用的现实问题，开展调查核实查清案件事实，并围绕能否撤销该公司登记以及如何消除“黑名单”影响与行政机关充分沟通成为破解难题的关键。

以“我管”促“都管”举措 本案中，检察机关通过依法能动履职，破解“困局”，综合运用调查核实、公开听证等厘清事实，精准监督，维护当事人合法权益，促进行政争议实质性化解。一是充分调查核实。区人民检察院经对涉案公司的注册代办人、相关证人等进行询问，向王某、市场监督管理局了解案件情况等查明：涉案公司系2015年11月12日由区市场监督管理局核准登记，王某登记为该公司股东和监事;王某系山西省太原市人，曾于2015年8月遗失身份证并向属地公安机关重新申领，同月在报纸上刊登了身份证遗失公告;涉案公司成立的一系列文件中都有王某的签字，经司法鉴定，“王某”签字系他人书写;涉案公司的注册代办人从未见过涉案公司的登记股东王某，其登记股东的身份信息是由曹某某提供的，而曹某某表示不认识王某，涉案公司存在以虚假手段骗取行政登记的嫌疑。另查明，涉案公司因税务违法被列入全国税务“黑名单”，国税某区分局对该公司作出行政处罚决定，处以高额税务罚款，但在注册地址未找到该公司，电话无法联系到公司人员;王某属地国税部门根据上述处罚决定将王某列入全国税务“黑名单”。二是组织召开听证会。为破解该案困局，解决申请人身份被冒用的实际问题，区人民检察院于2021年8月30日组织王某、市场监督管理局召开公开听证会，邀请区人大代表、人民监督员和律师代表各一人作为听证员参加并对案件进行评议，与该案相关的国税某区分局派员列席听证会。听证会重点围绕能否撤销该公司登记以及如何消除“黑名单”影响展开。双方当事人围绕对方提交的证据，以及检察机关调查取得的证据进行了充分沟通，厘清了王某被冒用身份的事实。同时，国税某区分局代表与王某进行了沟通交流，对其被列入全国税务“黑名单”事项及解决途径进行了解释说明。经评议，听证员一致认为，应当从根本上解决王某身份被冒用及被加入全国税务“黑名单”的问题。三是促进争议化解。听证会结束当天，王某即到派出所报案，反映其身份信息被冒用情况;到国税某区分局进行了信息变更，该分局向王某提供了信息变动确认表，王某与国税某区分局的争议得以化解。听证会后，区人民检察院向区市场监督管理局制发检察建议书，建议其启动相关程序，撤销天津市某贸易有限公司的公司登记。2021年10月10日区市场监督管理局书面回复，已依法撤销涉案公司的注册登记及备案，并告知王某。王某随后将国税某区分局提供的信息变动确认表和区市场监督管理局提供的撤销冒名登记行政处理决定书提供给王某属地税务局，属地税务局撤销了对王某列入“黑名单”的决定。

杨某花诉山东省临沂市某县民政局撤销婚姻登记检察监督案

刘学晨

基本案情 1999年，临沂市某县某村村民孙某某欲与郭某（女）结婚，但由于郭某系外地无户籍信息人员无法进行结婚登记。孙某某就让郭某假冒本县另一村村民“杨某花”的姓名及户籍信息办理结婚登记，二人于1999年7月15日在本县民政局领取了（99）某县结字第38××号结婚证书。2003年11月5日，杨某花本人与梁某山登记结婚，后夫妻二人迁离山东省到江苏省某市居住。2020年4月，杨某花与梁某山因房产问题到当地民政部门开具婚姻证明时，发现自己身份被冒用，已与孙某某在临沂市某县登记结婚。杨某花夫妇遂到临沂市某县民政局请求撤销被假冒的婚姻登记，某县民政局认为不符合《婚姻登记条例》有关撤销婚姻登记的规定未予办理。2020年5月9日，杨某花以临沂市某县民政局为被告起诉至某县人民法院，请求法院判决确认（99）某县结字第38××号结婚证书无效。某县人民法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第162条关于“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，裁定驳回杨某花起诉。2020年8月19日，杨某花不服某县人民法院行政裁定，遂向县人民检察院申请监督。

“我管”难点 在本案中，第一个难点为检察机关如何理解和把握启动依职权监督的条件。按照行政诉讼法及办案当时适用的《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》的规定，当事人对生效行政判决、裁定、调解书未向人民法院申请再审的，人民检察院不予受理。但是，本案具有特殊性，案件已超过诉讼时效，当事人即使申请法院再审，也只是在司法程序上空转，很难实现其实质诉求，被假冒登记结婚的问题根本上还是解决不了。面对这种情形，检察机关能否启动依职权监督是个难点。当时，根据《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第9条规定，人民检察院依职权进行监督的情形为：（一）损害国家利益或者社会公共利益的;（二）审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为的;（三）其他确有必要进行监督的。实践中，难在如何理解和适用“其他确有必要进行监督的”情形。检察机关经过对案件深入分析和研究认为，案件超过了诉讼时效，人民法院裁定驳回起诉并无不当，当事人继续上诉、申请再审会导致诉讼程序“空转”，同时行政机关行政行为可能存在违法或不当，对当事人的合法权益造成了损害，当事人申请检察监督，这种情况下检察机关就应当适用“其他确有必要进行监督的”情形，依职权启动监督程序。这不仅符合行政诉讼法立法精神，而且体现了检察机关司法为民、为老百姓解决急难愁盼的担当。因此，经向上级院请示同意后，县人民检察院最终决定依职权开展监督。

第二个难点为如何开展调查取证、查清案件事实。一方面，冒名婚姻登记案件大多是陈年旧案，有的经历了十几年甚至几十年，调查取证难。本案中，杨某花是1999年被冒名登记结婚的，事情已过去20多年，当年经办人都已联系不到，有的已经去世，走访询问知情人，完全还原案件事实经过比较难。另一方面，当年信息化程度低，人员身份信息、户籍信息多为人工填录，信息不全面不精确，部分相关人员的登记信息模糊，记录有涂改痕迹、很难辨别，需协调公安派出所人员协助进行辨别确认，耗费大量时间才查清人员身份信息。

第三个难点为如何实现监督效果。本案中，检察机关是通过向民政部门制发检察建议方式监督其履职的。在当时，一方面，检察机关与民政部门业务沟通联系较少，对制发检察建议后如何跟进解决被冒名结婚登记的问题缺乏相应的机制保障。另一方面，通过与民政部门沟通了解到，婚姻登记的纠正权限不在县级民政部门，需要向上级机关请示才能撤销被冒名的婚姻登记证，并在婚姻登记系统进行标注。这期间，省市县三级检察机关都与同级民政部门进行了多次沟通，最终达成共识，民政部门采纳检察建议，从政策和技术层面排除了障碍，被冒名登记结婚问题得以纠正和标注，收到了良好监督效果。

以“我管”促“都管”举措 检察监督的出发点不能仅仅局限于“我管”，监督的最终目的是促进行政机关、人民法院等相关部门“都管”，使其各司其职，实现依法行政和公正司法，推进国家治理体系和治理能力现代化。检察机关应充分运用提出再审检察建议、抗诉、检察建议等多种方式督促相关部门履职，以“我管”促“都管”。对于本案而言，检察机关依职权开展监督，针对民政部门履职不当问题制发了检察建议，民政部门全部采纳了检察建议，依法履职撤销了被冒名的结婚登记证，起到了以“我管”促“都管”的效果。同时，通过办理案件检察机关也意识到，解决冒名婚姻登记问题不能检察机关一家单打独斗，而是要形成工作合力。因此，县人民检察院将此案办理情况向上级部门专题汇报，引起了省人民检察院、省民政厅、省高级人民法院和省公安厅的重视，2021年5月，山东省民政厅联合省人民检察院、高级人民法院、公安厅制定了《关于妥善处理当事人冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记问题的若干意见》，为全省范围内四家共同解决冒名或虚假婚姻登记问题提供了指导。山东经验做法被最高检认可并推广，2021年11月，最高检、最高法、公安部、民政部联合出台了《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，为全国范围内推动多部门共同解决冒名或虚假婚姻登记问题提供了规范指引，真正从制度层面实现了以“我管”促“都管”。

祝某诉湖北省某市人力资源和社会保障局工伤认定行政检察监督案

秦国文

基本案情 祝某系某市某工贸有限公司维修岗工人，2014年3月17日，祝某在维修厂房设备时受伤，经司法鉴定属于九级伤残。但祝某受伤后未在法定期限内申请工伤认定，直到2015年9月24日，祝某申请劳动仲裁，要求某工贸有限公司进行工伤认定、伤残鉴定，支付工伤待遇和其他劳动待遇。同年10月29日，某市劳动人事争议仲裁委员会作出裁决：公司支付祝某年休假工资2965.50元，并为祝某补缴养老保险费、医疗保险费共计27692元。因超过工伤鉴定申请期，未对工伤赔偿作出裁决。2015年12月，祝某以提供劳务者受害责任纠纷向法院提起民事诉讼。法院一审、二审均支持祝某诉求。某工贸有限公司不服，以不应当支付祝某年休假工资等为由申请再审，湖北省高级人民法院裁定发回重审。2017年4月23日，重审法院以祝某未申请工伤认定，且工伤赔偿纠纷未经劳动争议仲裁委员会仲裁，不能直接向法院提起诉讼为由判决驳回起诉。2017年5月，祝某向某市人社局申请工伤认定。市人社局认为，祝某申请工伤鉴定已超过法定1年期限，作出不予受理决定。祝某不服，于2017年8月向法院提起行政诉讼，请求撤销市人力资源和社会保障局（以下简称“人社局”）不予受理决定，责令市人社局依法受理并作出工伤认定。该案一审、二审、再审法院均认为祝某在2014年3月17日受伤，但直至2017年5月才向市人社局提出工伤认定申请，已超过申请期限，市人社局作出不予受理决定并无不当，遂驳回祝某的诉讼请求。祝某不服法院行政判决，向检察机关申请监督。

“我管”难点 本案办理难点有三个。一是检察机关无法通过诉讼监督维护祝某权益。因本案系工伤认定纠纷，争议焦点为是否应认定工伤和获得工傷赔偿。检察机关审查后认为，祝某确属在工作时间和工作场所内因工作原因受伤，符合工伤认定标准，但因其对法律存在误解，在第一次维权，即申请劳动仲裁时就已经错过了申请工伤认定的时间，以至其后续的行政诉讼一审、二审、再审程序“空转”。因此，祝某的诉求虽然符合法律规定，但超过了申请期限，行政机关不予受理并法院判决并无不当，检察机关无法进行诉讼监督或督促行政机关作出工伤认定。某市人民检察院遂于2020年4月10日依法作出不支持监督申请的决定。

二是检察机关拟通过争议化解来维护祝某权益，但本应赔偿的某工贸有限公司长期负债，已无力赔偿，且法院行政判决并无不当，申请司法救助较为困难。检察机关考虑到祝某诉求具有一定合理性，拟与某工贸有限公司沟通，由其给予祝某一定的赔偿，但多次联系后，某工贸有限公司仍拒绝赔偿。检察机关从市人社局了解到某工贸有限公司成立至今未缴纳工伤保险，又因经过多年诉讼，某工贸有限公司经营不善现已停工停产，已无法再对祝某进行工伤赔偿。祝某虽未进行工伤认定，但其工作期间受伤属实，其原本可通过民事诉讼获得赔偿，在其提起的民事诉讼中，重审法院在明知祝某已超工伤认定期限的情况下，仍以未进行工伤认定为由驳回祝某起诉，未合理化解矛盾，增加了当事人诉累，导致后续行政诉讼程序“空转”，祝某通过仲裁、诉讼等方式维权已历时6年，某工贸有限公司在此期间负债500余万元，实际已名存实亡，祝某的权益通过原有途径已无法获得维护。检察机关通过查明案件事实，明确了祝某案的症结所在，为解决程序“空转”，有效化解行政争议奠定了坚实基础。通过走访，检察机关了解到祝某是其家庭的经济支柱，其尚有年迈的父母需要赡养，有未成年子女需要抚养，工作中受伤导致其家庭生活陷入困境。综合考虑祝某权益维护、生活现状以及案件民行交织的情况，检察机关采取公开听证和司法救助相结合的方式化解矛盾。通过公开听证释法说理解开祝某的心结，使祝某接受了检察机关的不支持监督申请决定。同时对于祝某的家庭困难，检察机关向某市委政法委汇报，积极争取支持，帮助祝某申请了司法救助5万元。

三是检察机关如何督促行政机关有效履职，预防类似案件发生。本案中，行政机关不予工伤认定并無不当，但分析本案产生的深层次原因，系市人社局未履行监管职责，督促企业缴纳工伤保险。通过与市人社局沟通，检察机关发现全市中小型企业大多没有缴纳工伤保险，发生工伤事故后企业故意拖延受伤员工时间，使其错过法定申请期限。市人社局虽有监管职责，但其无法掌握全市企业的信息，如果发生工伤纠纷，员工无法获得工伤赔偿，只能事后督促企业缴纳工伤保险，但已经错过工伤认定时效的员工，仍无法获得工伤认定和赔偿。检察机关会同市人社局共同加强对工伤类纠纷法律救济途径的宣传，增强劳动者依法维权的意识，有效维护自己的合法权益。此外，因所有企业信息均为税务部门掌握，检察机关还就该信息向市人社局制发相关检察建议，市人社局在接到检察建议后，积极与市税务局沟通，建立了企业登记和缴纳保险联动机制，完善对企业缴纳工伤保险的监管。

以“我管”促“都管”举措 受理本案后，检察机关开展了调查核实：一是调阅祝某案民事、行政及仲裁等三类案件的全部卷宗;二是向市人社局调查祝某的仲裁、申请工伤认定卷宗，以及某工贸有限公司是否为祝某缴纳工伤保险及当地其它企业参保情况;三是向祝某了解受伤情况，走访祝某家庭了解其经济及生活情况;四是走访某工贸有限公司了解其参保情况。通过全面了解相关情况，检察机关认定法院行政裁判并无不当，但祝某诉求具有一定合理性，遂通过公开听证化解祝某心结，通过司法救助解决祝某实际困难，实质性化解了本案争议。检察机关也没有止步于争议化解，而是找准本案行政争议产生的深层次原因，实现了对社保领域的同步监督，取得了良好的社会治理效果。检察机关认为，市人社局作为工伤保险费征缴监管机关，未及时督促用人单位为员工办理工伤保险，未能有效保障劳动者的合法权益，导致像祝某一样的劳动者出了事故得不到有效赔偿。2020年6月10日，市人民检察院向市人社局发出检察建议，认为：人社部门作为工伤保险费征缴监管机关，未及时督促用人单位为员工办理工伤保险，未能有效保障劳动者的合法权益，建议人社局加强社会保险费征缴监管力度，在做好参保单位续保的情况下，重点加强对民营企业、小微企业的监管力度，推进全员参保。市人社局收到检察建议后，积极与检察机关会商，针对工伤行政争议建立定期协商、协作共治机制，还会同市医保局和税务局在全市范围内开展“清查微小企业缴纳保险情况”专项监督，审核参保单位年度缴费基数5129家，新增参保单位395家、新增参保人员5899人。市人社局又会同市场监督管理局对登记注册的企业同步办理社会保险登记，实现了从源头优化社保登记制度，推动全员参保，实现应保尽保、应纳尽纳、应收尽收。

江苏省某金属矿砂物资公司生产安全违法行政非诉执行检察监督案

高 猛

基本案情 2016年2月，某金属矿砂物资有限公司（以下简称“物资公司”）装载机驾驶员金某在江苏省某市某区一磨料厂厂区内平整场地时发生事故，致1人死亡。事故发生后，物资公司谎报事故，将事故现场由厂内伪造为厂外。2017年1月17日，某区应急管理部门认定该起事故不属于安全生产责任事故，以涉嫌过失致人死亡罪移送公安机关处理。2017年9月25日，公安机关以装载机驾驶员金某涉嫌过失致人死亡罪向检察机关移送审查起诉。检察机关审查起诉时发现事故现场存在疑点，并告知区应急管理部门。区应急管理部门随即重启事故调查。2018年6月13日应急管理部门询问物资公司法定代表人黄某的笔录显示，应急管理部门已经明确告知其正对该起事故进行调查且未终结，要求作为公司法定代表人的黄某配合事故调查，不得注销公司，否则将承担相应法律后果。2019年5月27日，某区人民政府《事故调查报告》认定该起事故系安全生产责任事故，物资公司对事故发生负有重要责任，建议该区应急管理部门按照安全生产法律法规对其给予罚款的行政处罚。2019年8月21日，该区应急管理部门作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》。同年10月25日，该区应急管理部门对物资公司作出罚款人民币165万元的行政处罚。2020年2月19日，物资公司逾期不履行行政处罚决定，该区应急管理部门遂决定加处罚款人民币165万元。物资公司在法定期限内对上述《行政处罚决定书》和《加处罚款决定书》未申请复议，也未提起行政诉讼，经催告，亦未履行处罚决定。该区应急管理部门向人民法院申请强制执行。人民法院认为物资公司于2019年9月24日已办理核准注销登记手续，裁定不予执行。

“我管”难点 本案中，难点有三个。一是检察机关如何选择“我管”介入方式，确保促“都管”补位尽责。检察机关在开展“我管”工作中必须立足法定职能，在法律、政策范围内能动履职。行政非诉执行是人民法院对行政机关申请强制执行的行政行为进行受理、审查、裁定和实施的活动。行政非诉执行监督是人民检察院依据宪法、法律规定，对人民法院、行政机关的行政非诉执行活动实施法律监督。本案行政处罚机关已向人民法院申请行政非诉执行，人民法院在立案受理环节进行了合法性审查，因被执行人主体不存在而作出了不予执行裁定。因此，本案符合行政非诉执行监督条件，可以通过行政检察职能予以监督。待公司主体地位恢复后，检察机关可再决定是否向人民法院提出立案监督意见，进而指出行政机关“逾期申请”强制执行“有正当理由”，推动案件再次进入执行程序。二是行政处罚部门与公司登记部门分属异地，为调查核实和检察监督工作带来挑战。本案出现“恶意注销”问题的一个重要原因，是行政处罚机关与公司登记机关分属异地，双方之间没有建立信息互通渠道，为“恶意注销”提供了可乘之机。地域上的阻隔，加之新冠肺炎疫情反复，均为检察机关开展外出调查核实工作带来诸多不便。本案检察官在异地同级检察机关的大力协助下，最终完成了各项调查取证工作，推动异地公司登记机关采纳了检察建议，撤销了恶意注销登记。三是“恶意注销”行为发生在行政处罚调查期间，是本案认定“恶意注销”的难点。本案恶意注销的时间节点比较特殊，不是行政处罚作出之后的强制执行阶段，而是行政处罚作出之前的立案调查阶段。本案在作出处罚决定前，行政机关已通过笔录形式向行政相对人明确告知了行政机关已启动行政处罚调查程序，且不得注销公司。本案行政相对人主观上知道或应当知道行政处罚调查期间不得注销公司法人资格，然而其在申请注销公司登记时，并未向公司登记机关和行政处罚机关主动如实报告，主观恶意较为明显。

以“我管”促“都管”举措 在本案中，检察机关一是以“我管”的觉悟担当开展调查。首先，向应急管理部门调阅行政处罚卷宗材料，核查行政处罚作出前的调查程序、证据收集是否规范、客观。其次，检索法律法规和关联案例，研判案涉行为的法律性质和法律关系，重点论证物资公司在被明确告知不得注销的情况下，仍申请注销的行为是否构成“恶意注销”。再次，前往案涉公司所在地实地调查，调取注销登记原始档案，询问相关涉案人员，确认注销公司行为系法定代表人黄某授意。最后，函请异地检察机关予以办案协助。根据《人民检察院检察建议工作规定》第3条第4款，需要向异地有关单位提出检察建议的，应当征求被建议单位所在地同级人民检察院意见。为此，承办检察官联系并前往异地检察院，详细介绍了案情，提供了法律文书和证据材料，获得了异地检察院的支持与配合，推动本案快速办理。二是召开联席会议促“都管”，制定会议纪要堵塞漏洞。行政检察应贯彻落实双赢多赢共赢理念，在办案中坚持能动监督和穿透式监督，既维护司法公正，又促进依法行政。检察机关调查发现，同类情况不仅发生在异地之间，在本地行政机关之间也存在同样的监管漏洞，遂与应急管理部门先行召开“检察长+局长”圆桌会议，推动行政机关完善了行政处罚程序，推动建立行政处罚实施机关与公司登记机关信息互通机制。此后，某区人民检察院与区司法局牵头9家有行政处罚权和审批权的机关召开“推进依法行政、完善行政执法程序”的联席会议，提出了四项行政执法建议，并以会议纪要形式下发至辖区内各行政机关，要求执法过程中遵照执行，堵塞了“恶意注销”漏洞，提升了区域社会治理水平。

《中国检察官》：请结合司法实践，谈谈在办理涉退役军人行政争议案件时，需要注意哪些问题？

李文祥：一方面，退役军人为国防和军队建设做出了巨大贡献，尊重、关爱退役军人是全社会的共同责任。从《退伍义务兵安置条例》《退役士兵安置条例》到《退役军人保障法》，退役军人保障制度不断完善，而因政策变化产生的个别退役军人安置历史遗留问题，应当依法妥善解决，最大限度保障退役軍人合法权益。张某诉江苏省某市人民政府行政复议决定检察监督案中，张某的退役登记时间为1988年4月，根据当时国务院《退伍义务兵安置条例》第10条规定，张某属于“可安置”的情形。但根据检察机关调取的《退伍军人档案移交表》，张某档案移交时间为1989年5月，此时，江苏省人民政府已出台《〈退伍义务兵安置条例〉实施细则》，类似情形从“可安置”变为“应当安置”。检察机关认为，正是由于在张某退役前后，江苏地区关于伤残退役军人的安置政策发生了变化，张某未获安置属于特殊时期的历史遗留问题，不能简单的“以程序为依据”作出不支持监督申请决定，应当妥善审慎处理，以免影响退役军人群体稳定。

另一方面，检察机关办理涉退役军人行政争议案件，在审查法院裁判是否合法的同时，要重点审查退役军人的诉求是否具有合理性，对于法院生效裁判、被诉行政行为合法但退役军人合理诉求无法满足的案件，检察机关应当以求极致的精神能动履职，运用检察一体化机制，并争取地方党委政府支持，加强与行政机关横向联动，协调调动各方力量，推动在法律框架内满足当事人合理诉求，共促争议化解。在涉退役军人行政争议化解过程中，检察机关一定要注意恪守权力边界和法治底线，推动解决的一定是当事人合法合理的诉求，绝不能以公权力来满足当事人不合法不合理的诉求。对于当事人诉求是否合理合法，可以全面考量行政争议产生原因、争议的性质、行政机关有无过错、申请人诉求是否正当、申请人合法权益受影响程度、是否有其他维权渠道等因素进行综合判断。张某诉江苏省某市人民政府行政复议决定检察监督案中，检察机关正是基于行政机关对于档案遗失有过错、张某系伤残退役军人身份、退伍前后安置政策发生变化、张某家庭经济困难、其他维权途径难以救济等多重因素考量，认为应当在检察环节开展行政争议实质性化解，重视和回应张某的合理诉求，真正实现案结事了人和政和。

《中国检察官》：2019年6月国家市场监管总局出台《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，2022年3月《市场主体登记管理条例》施行。对于上述文件施行前进入到检察环节的“冒名工商登记”案件，行政检察机关应如何能动履职？上述文件施行后，从检察监督角度出发，行政检察机关又有哪些促进落实举措？

郭玉伟：对于上述文件施行前进入到检察环节的“冒名工商登记”案件，检察机关要充分发挥依法履职的主观能动性，在做实行政检察监督的同时，深化与行政机关的沟通协调，综合运用调查核实、公开听证等厘清争议焦点、查明案件事实，为当事人和行政机关搭建充分交流的平台，消除隔阂、争取共识，快速破解冒用身份信息公司登记难题，推动问题得到实质性解决，认真回应社会关切和群众司法需求，实现案结事了政和。

上述文件施行后，对于进入到检察监督环节的案件，要重点依据《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》和《市场主体登记管理条例》对市场监督管理部门的行政行为和法院的审判行为进行全面审查，注重监督与支持并重，发现有人民法院审判或执行活动违法、行政机关违法行使职权或者不行使职权情形的，要敢于监督，善于监督，促进公正司法、依法行政;对于人民法院正确的裁判、行政机关合法的行政行为，依法支持。

《中国检察官》：2021年11月，最高检会同最高法、公安部、民政部制定《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，对于“冒名婚姻登记”案件，行政检察机关如何充分发挥职能作用，促进制度落实，实现办案“三个效果”的统一？

刘学晨：《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确了人民法院、人民检察院、公安机关、民政部门办理当事人冒名顶替或者弄虚作假婚姻登记案件的职责、程序和方式，为妥善有效处理冒名顶替或者弄虚作假办理婚姻登记案件提供了指导。同时，《指导意见》完善了司法和行政衔接机制，形成了多部门共同解决冒名或者弄虚作假婚姻登记问题的工作合力，节约了行政成本和司法资源，推动了社会治理。

人民检察院行政检察部门应充分发挥职能作用促进《指导意见》落实，着力做好两个方面工作：一是要认真履职，在行政诉讼监督中，发现冒名顶替或者弄虚作假婚姻登记类案件，应当充分运用调查核实权，查清案件事实，认为人民法院生效裁判确有错误的，应依法提出监督纠正意见;认为婚姻登记存在错误应当撤销的，应当及时向民政部门发送检察建议。同时，对于因存在超过诉讼时效等情形人民法院裁定驳回起诉，当事人继续上诉、申请再审导致诉讼程序“空转”，行政机关行政行为可能存在违法或不当，当事人合法权益遭受损害而申请检察监督的，检察机关应当及时依职权启动监督程序，促进《指导意见》落实，提升案件办理的政治效果、社会效果和法律效果。二是人民检察院行政检察部门应加强与人民法院、公安机关、民政部门沟通衔接，在实践中完善细化《指导意见》内容，明确工作职责定位和边界，打通司法和行政的堵点，通力协作，形成合力，推动冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记“存量”问题得到妥善处理，同时加大婚姻登记作假的打击力度，严防冒名顶替或者弄虚作假办理婚姻登记“增量”行为的发生，真正维护婚姻登记秩序和当事人合法权益，促进依法行政和社会治理。

《中国检察官》：工伤认定类行政诉讼监督案件中，当事人诉求正当，但诉讼程序穷尽的情况较为普遍。针对这一情况，行政检察机关在此类案件办理中的着力点是什么？

秦国文：工伤类行政诉讼监督案件中，用人单位未按规定为职工缴纳工伤保险，导致因公受伤的职工不能及时得到工伤保险待遇的情况并不鲜见。相当一部分案件中，劳动者一方因欠缺依法主张权利的知识和意识，经过民事、行政途径反复诉讼，仍不能有效维护自己的合法权益。对于当事人诉求正当、诉讼程序穷尽的行政争议，检察机关可以通过公开听证、司法救助等多种方式从实质上回应当事人合理诉求，解决当事人实际困难，让人民群众感受到司法公正和司法温度。检察机关通过案件办理或对案件多发领域的分析研判，分析行政争议产生的原因，既实质性化解个案行政争议，又开展类案监督，促进依法行政、公正司法，完善社会治理。坚持强化监督与支持并重的理念，努力推动完善行政检察与行政执法衔接机制、积极参与社会治理，推动开展行业整顿，实现源头治理。

《中国检察官》：请结合实践情况，谈一下“恶意注销公司登记”问题产生的原因主要有哪些，以及行政检察机关如何参与相关社会治理。

高 猛：“恶意注销公司登记”问题产生的原因有以下几点：一是民营小微企业存在逃废“巨额罚款”的利益驱动。企业法人是独立的法律主体，依法独立承担责任。个别民营小微企业自身生产经营规模较小，公司治理结构也较为简单，“出事”之后往往急于摆脱即将到来的巨额罚款，逃避市场监管，规避法律责任的主观动机较为迫切。二是“放管服”改革使公司注销程序更加便利化的同时，也在一定程度上易为不法分子利用。近年来，相关行政机关积极推行简易注销登记改革，缩短公示时间，方便市場主体退出。申请人可以直接网上申请，申请材料更为简化，仅需提交全体投资人承诺书，作出无债权债务的书面承诺即可，与此同时，登记机关对申请材料以形式审查为主，对材料内容的真实性无需查证，且虽然现行注销流程设置了公示异议等预防机制，但实践中难以苛求有关部门及利害关系人在短暂的公示期内提出异议以防止涉案企业注销。注销登记前公司登记机关会要求企业先行注销税务登记和海关报关单位备案注销等事宜，对于是否待行政机关立案调查结束，未作审核要求。三是信息壁垒使处罚机关与登记机关之间存在衔接盲区。行政处罚机关与登记机关尚未建立起全国、全省，甚至全市联网的大数据平台，尚未实现执法信息与公司登记信息之间的互联互通。现行注销流程明确对企业正在被立案调查或采取行政强制、司法协助、被予以行政处罚等情形，不适用简易注销程序。然而，部分企业利用双方信息不对称的漏洞，故意隐瞒被立案调查、行政处罚、刑事追责等信息，作出虚假承诺或提供虚假材料骗取注销登记，以期逃避法律责任。行政处罚机关通过国家企业信用信息公示系统查询到的企业登记状态是“存续”和“注销”的结果性信息，难以在注销登记阶段，及时对恶意注销行为提出异议和阻却。

检察机关在办案中发现此类社会治理漏洞时，应积极能动履职，以“我管”促“都管”，纵向发挥检察一体化机制优势，横向形成府检联动合力，通过个案办理、类案监督，以点带面，堵漏建制，助力法治政府建设。2022年3月14日，检察机关与司法行政机关牵头行政审批局、应急管理局、卫健委、人社局等9家单位召开联席会议，研究解决措施，形成《关于推进依法行政、完善行政执法程序的联席会议纪要》（以下简称《会议纪要》），明确：一是告知行政相对人在案件调查期间不得注销公司，并通过调查笔录、告知书等书面形式固定证据;二是行政机关立案调查后应当评估是否存在“恶意注销”风险，必要时函告公司登记机关，在案件调查期间暂停注销登记;三是作出行政处罚决定前，应当通过“国家企业信用信息公示系统”检索并确认公司法人的登记状态，并在执法卷宗中予以记录;四是加强执法人员法律风险培训，提高执法能力，避免执法漏洞，尽量缩短行政处罚办案期限，减少投机取巧者的可乘之机。《会议纪要》下发至全区行政执法机关，要求执法过程中遵照执行。截至2022年6月，市人民检察院根据全市发现的类似案件办理情况，在民事、行政、刑事领域开展企业恶意注销逃避法律责任专项监督活动，两级检察机关摸排发现涉案企业涉嫌恶意注销线索90余件，已立案27件，发出再审检察建议、检察建议15件，推动486万元行政罚款、160万元左右罚金得以执行。检察机关还对专项活动开展情况形成专门调研报告，上报党委政府，助推市域社会治理法治化建设。

《中国检察官》：在检察履职中是否还有需要完善的地方，下一步工作重点是什么？

李文祥：目前，检察机关开展行政争议实质性化解的主要依据是《人民检察院行政诉讼监督规则》《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》，缺少更高层面的法律规定，这就导致检察机关在协调其他职能部门共同化解行政争议时，相关部门可能会质疑开展这项工作的必要性与合法性，一旦存在这种质疑，难免会对凝聚“都管”共识产生阻碍。所以，一方面，检察机关应当加强与属地政府、行政职能部门、人民法院等机构的沟通，通过会议纪要、会签文件等形式，搭建行政争议化解的协作机制，以此凝聚理念共识，理顺工作职责，让“都管”工作有规可依，有章可循。如在浙江、云南等地已经开始有更深层次的探索，成立了包括党委、法院、检察院及政府相关部门在内的行政争议解决综合性机构，可以使行政争议化解工作更加常态化、制度化、长效化，这些都值得借鉴学习。另一方面，通过协作机制运行、典型案例引领，积累大量行政争议实质性化解的实践经验，为《行政复议法》及行政诉讼法进一步修订提供丰富的司法样本，进而从更高层面推动立法完善，争取在未来将行政争议实质性化解上升为立法。

郭玉伟：检察机关要深入贯彻习近平法治思想，全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，紧紧围绕最高检部署的全面深化行政检察监督依法护航民生民利等专项活动，聚焦人民群众急难愁盼与社会治理难点堵点，同步推进监督办案、风险评估、争议化解，维护人民群众合法权益;在依法履职、能动监督中践行精准监督和穿透式监督理念，坚持诉讼内监督与诉讼外监督“双轮”驱动，加强跟踪问效，强化跟进监督，以“我管”促“都管”，加强与相关单位的沟通、联系，将监督意见变成各方共识、推动落地落实，促进建立健全制度机制，助力国家治理体系与治理能力现代化建设。当前检察机关开展行政争议实质性化解的介入衔接机制不够完善，主要以事后监督为主、以事前事中监督为辅，特别在基层检察院此类问题尤为突出，办案质效不够显著。下一步要重点在以下两个方面做好行政争议实质性化解工作：一是与法院建立良性互动，对于那些经法院审理后，拟判决确认行政行为违法或无效、给原告造成损失、有调解可能的案件，检察机关可以适时介入，强化与法院的分析研判，做好释法说理、参与调解工作，促进行政争议实质性化解。二是与司法行政机关建立联合工作机制，采取主动对接、走访调研等方式强化沟通协调，对于进入行政复议阶段行政争议适时介入开展化解工作，帮助解决难点堵点问题，促进行政机关严格执法、依法行政。

刘学晨：关于下一步工作重点，一是认真落实最高检、最高法、公安部、民政部《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，以及山东省民政厅、人民检察院、高级人民法院、公安厅《关于妥善处理当事人冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记问题的若干意见》，切实加强冒名顶替或者弄虚作假辦理婚姻登记案件的行政检察监督。要结合最高检开展的全面深化行政检察监督依法护航民生民利专项活动，深入开展冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记类案件专项检察监督活动，全面排查案件线索，联合民政部门、人民法院、公安机关集中解决一批冒名顶替或者弄虚作假办理婚姻登记问题，维护婚姻登记秩序和群众合法权益。同时，全面梳理总结案件类型特点、经验做法以及办案中存在问题，加强案件研究和汇报，形成工作经验，切实提升监督质效。二是坚持以人民为中心，依法能动履职。对冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记类案件，人民法院因超过诉讼期限驳回起诉，当事人上诉、申请再审导致诉讼程序“空转”、迟迟进入不了实体审理的，检察机关要主动担当作为，依职权开展监督，及时回应群众期盼，回应社会关切，真正让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

秦国文：检察机关应更加积极参与社会治理，以依法监督的“我管”促进职能部门依法履职的“都管”，做实行政检察。行政检察部门应当将办理具体案件与促进社会治理结合起来，坚持系统的、整体的法律监督观念，立足个案统一执法司法标准，以整体思维监督类案，以系统观念参与社会治理，以准确判断提升监督质效。行政检察处于行政争议法律解决机制的末端，面对长期未能有效解决的复杂矛盾，透过个案发现社会治理中具有共性、普遍性的规则缺失、方法缺陷问题，分析其偶然性因素之外的制度性、管理性根源，督促行政机关完善社会治理相关制度，推动实现依法治理、系统治理，是检察机关参与社会治理的重要方式。下一步，检察机关应积极争取社会各单位配合，一是对有重大社会影响的案件，主动向市委政法委报告，对工作中的困难和问题，积极争取支持。二是加强与法院的沟通协调，就相关法律问题达成共识。三是主动与行政机关协作开展行政争议实质性化解，通过联席会议、会签文件、案件研讨等方式，建立信息共享和常态化联络机制，实现行政检察和行政执法在行政争议化解工作内容、程序、方法、效力等方面衔接，实现行政检察与行政执法良性互动。

高 猛：一是坚持系统观念，拓宽检察监督线索来源渠道。恶意注销不仅存在于行政立案调查阶段，还活跃于行政非诉执行、民事诉讼、刑事诉讼等各个环节，破坏行政和司法权威，损害第三人的合法权益。检察机关应能动履职，深入挖掘分散于各个部门、各个领域的案件线索，将恶意注销排查工作延伸到三大诉讼监督领域。根据具体情况，追加公司股东和实际控制人为行政非诉执行被执行人，或者支持法院对恶意注销扰乱诉讼秩序者采取罚款、拘留的司法强制措施，或者监督法院对错误判决启动审判监督程序予以纠正。二是加强与行政机关沟通协作。江苏省某金属矿砂物资公司生产安全违法行政非诉执行检察监督案系当地应急管理部门在穷尽法律程序无果后，主动寻求检察机关监督与支持的案件。实践中，行政机关主动提供执法信息的积极性一般不高，行政检察监督所需要的行政执法信息维度广、数量大，来源也不稳定。在日常工作中，检察机关应当进一步加强与行政机关的沟通，针对行政机关急难愁盼的事项，及时发现社会治理难点堵点和执法司法“病灶”，把社会治理环节中最突出、最紧迫的问题放在最紧要位置，引导推动相关职能部门瞄准问题定向施策，形成齐抓共管的工作格局。同时建议行政机关通过法治宣传等活动，增强市场主体的道德和社会责任意识，营造诚实守信的营商环境。