乡村振兴战略中生态治理：理论逻辑、现实困境与行动方略

朱国芬

摘 要：生态治理是实施乡村振兴战略的题中应有之意，也是国家治理体系的重要组成部分。在乡村振兴战略背景下，由于农村生态系统的复杂性、农村经济发展模式的影响、政策落实不到位以及缺乏合适的治理模式和技术，造成了乡村生态治理依然面临着治理难度大、效果不够明显和实践动力不足等问题。探索生态治理的行动方略，就是要创新乡村生态治理理念、构建乡村生态善治关系、改革乡村生态治理体制、探索乡村生态治理模式。

关键词：乡村振兴战略;生态治理;逻辑;困境;行动

当前，乡村振兴和生态治理已经成为我国现代农业、农村发展的主题词、高频词。乡村作为“全面建成小康社会的密码携带者”，良好的生态环境是其振兴和繁荣的先决条件和内在要求。工业化、城镇化的快速推进，在给我国农村经济社会发展带来巨大发展空间的同时，也给乡村社会结构和生态环境带来了严峻的挑战，环境污染风险日益加大。环境破坏如同附着在我国乡村肌体上的“毒瘤”和“病灶”，制约着我国美丽乡村建设的进程。

一、乡村振兴战略中生态治理的理论逻辑

习近平总书记指出，“要推动乡村生态振兴，坚持绿色发展，加强农村突出环境问题综合治理……让良好生态成为乡村振兴支撑点。”实施乡村振兴的前提和关键是要采取合理的措施解决农村生态环境问题，基础和支撑是选择合理的途径，建设环境优美、生态宜居的良好生活环境。农业农村现代化的乡村振兴，生态治理是关键。

（一）乡村振兴战略的概念及生态意蕴

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大战略部署，是新时代解决好“三农”问题的“总抓手”，也是近百年来中国社会探寻乡村自身价值的当代回应。实施乡村振兴战略就是要坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，进一步调整理顺工农、城乡关系，在要素配置上优先满足，在资源条件上优先保障，在公共服务上优先安排，加快农业农村经济发展，加快补齐农村公共服务、基础设施和信息流通等方面短板，缩小城乡差距。

1.乡村振兴是一个全领域振兴的复合概念。实现乡村振兴归根到底就是要实现农业农村的现代化，即实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。这既是乡村振兴的标志，更是乡村振兴的目标。要实现这个目标，其主旨就必须以绿色发展为导向，在发展乡村经济的基础上，全面提升乡村文化、治理、生态等在内的发展水平，真正做到农业强、农民富、农村美。其中，生态振兴是乡村振兴的重要支撑。生态宜居的美丽乡村已不再仅仅停留在原有的单一化的“村容整洁”格局，而是要蝶变成以低碳、绿色和可持续为导向的“生产、生活、生态”一体化的全领域复合型“村镇”，即实现生产场域的低碳发展、生活家园的绿色共建和生态环境的美丽宜居。

2.乡村振兴是一个全方位振兴的综合概念。实现乡村振兴既包括乡村的经济、政治、文化的振兴，还包括治理体系的创新和生态振兴，是一个全方位振兴的综合概念。其中，实现乡村生态振兴，努力打造生态宜居、整洁有序的美丽乡村，是实现乡村振兴战略的总要求之一。乡村经济产业的壮大、乡村政治组织的完善、乡村优秀文化的复兴、乡村振兴主体的培育等都与乡村生态环境的保护和乡村人居环境的改善息息相关。唯有坚持人与自然和谐共生，坚持绿水青山就是金山银山，坚持和贯彻绿色发展理念，才能真正解决经济发展和资源环境之间的矛盾，化解文化繁荣与生态文明的冲突，改善生态治理与社会建设的关系，把生态振兴融入经济、政治、文化、社会发展的各方面和全过程。

3.乡村振兴是一个全要素振兴的融合概念。实施乡村振兴战略，就是要从产业、生态、乡风、治理、生活等五要素凸现我国乡村生态文明建设的关键和重点，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。乡村产业兴旺本身就蕴含着生态底色，就是要坚持探索中国特色的乡村绿色可持续发展道路，引导和推动现代循环农业产业体系的形成，保持农村经济的旺盛发展活力，促进现代生态产业发展，建设生态宜居绿色家园，真正满足人民群众对更高品质生活的向往，实现物质财富创造与生态文明建设互融互通。同时，生态文明是乡风文明的组成部分和重要体现。倡导健康文明的新风尚，培育绿色生活和消费方式，不断提高乡村社会的生态文明程度，是繁荣乡村文化、推进乡风文明的重要组成部分。另外，农村资源环境和人居环境的良好治理是实现乡村有效治理的重要内容。打造生态宜居的美丽乡村必须统筹山水林田湖草系統治理，加强农村突出环境问题的综合治理，让良好生态环境成为乡村振兴的支撑点。

（二）实施乡村振兴战略亟需良好的生态治理

乡村振兴的实现，生态治理是重要内容。治理源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵;现在引申为“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。生态治理指的是运用生态学原理对有害生物与资源进行的宏观调控和管理。乡村生态治理是乡村振兴战略的重要内容，它是满足农业农村现代化建设的需要、满足农村经济发展的需要、满足农村良好人居环境打造的需要。

1.乡村生态治理是实施乡村振兴战略的“切入点”和“突破口”。乡村振兴，生态宜居是关键。以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，整合各种资源、动员各方面力量、强化各项举措开展农村人居生态环境的整治行动，是落实国家乡村振兴战略规划，全面提升农村人居环境质量的引擎，也是提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的基础性和关键性要素。

2.乡村生态治理是实施乡村振兴战略的“手段”和“路径”之一。实施乡村振兴战略，是要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。而作为实施乡村振兴战略重要任务之一就是要建设生态宜居的现代农村。生态宜居是乡村振兴的重要标志，就是要加强农村资源环境保护，大力改善水电路气房讯等基础设施，统筹山水林田湖草保护建设，保护好绿水青山和清新清净的田园风光。这充分凸现乡村生态治理在乡村建设中的重要位置。

3.乡村生态治理是实施乡村振兴战略的“关键”和“保证”。实施乡村振兴战略，是加快农业农村现代化、提升亿万农民获得感幸福感、巩固党在农村的执政基础和实现中华民族伟大复兴的必然要求。良好的生态环境是农村最大优势和宝贵财富。坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路，根据不同地区自然资源禀赋与经济发展水平差异，守住生态保护“红线”，推动乡村自然资本加快增值，让良好生态成为乡村振兴的支撑点，实现百姓富、生态美的统一。要建设好、维护好农村良好生态环境，就离不开科学推进对一些乡村“脏、乱、差”生态环境的综合整治。

二、乡村生态治理的现实困境

乡村生态治理是实施乡村振兴战略的重要内容，事关农业的绿色发展，事关农村的生态文明、事关农民的长远福祉，事关美丽中国建设。乡村是人与自然关系最密切的区域，是生态涵养的主体区，“中国要美，农村必须美，美丽中国要靠美丽乡村打基础”，要建设美丽乡村，统筹山水林田湖草系统治理，加快推行乡村绿色发展方式，“因地制宜搞好农村人居环境综合整治，尽快改变农村脏乱差状况”。因此，加大力度开展乡村地区的环境治理，解决乡村生态问题刻不容缓。

乡村环境的持续改善、生态的不断优化，生态建设是基础、前提，生态治理是根本、保障，是实现生态环境可持续发展的唯一选择。尽管乡村振兴战略的实施在一定程度上推动了人们对生态保护和环境治理的关注和重视，给乡村建设中的生态治理创设了良好氛围，但受城乡二元结构体制和农民自身环保认知等限制，生态系统本身的复杂性和生态环境问题的严峻性，生态治理体制、机制和方法等缺乏创新和深度完善，致使在实践中出现生态治理的力度和广度滞后于乡村经济发展的速度，许多生态治理目标、任务难以“落地生根”，不同程度地迟滞了生态治理工作的进程、削弱了效果。主要体现为：

（一）农村生态系统的复杂性和生态环境问题的严峻性所带来的治理难度

乡村生态系统是一个结构复杂、功能多样的人工、半人工生态系统，由乡村的人口、环境、生物、建筑、农具、科技和文化等组成生态—经济—技术复合系统，主要包括乡村所处的自然环境、乡村内部环境以及基于此的乡村生产生活方式三个层面。在乡村自然生态系统方面，灾种多、频率高、灾面广、灾损重的自然灾害会对乡村生态系统造成严重破坏和重大损失。在乡村内部生态环境方面，一些乡村居民无序建房造成的生态破坏，修路、架桥、建厂、开采矿山等造成村庄周边环境破坏，乱砍滥伐乱挖造成植被破坏、水土流失等，都会破坏乡村生态系统。在乡村生产生活方式方面，一些乡村生活垃圾、人畜粪便、作物秸秆等“废物”没有得到应有的“无害化”处理和“资源化”利用，既造成资源浪费现象，又污染了乡村生态环境。一些乡村“系统内”的生活垃圾、畜禽粪便等造成的污染;乡村“系统外”的作物秸秆、工业“三废”等造成的污染;农业生产中过量使用化肥、农药等化学投入品造成的农业面源污染等，形成了点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，水体污染与土壤污染交错，生态破坏与环境污染耦合，资源浪费与生态风险继起。这些严峻的污染现实导致了部分乡村生态治理的艰巨性。

（二）一些地方农村生态综合整治政策落实不到位导致治理存在障碍

在相当长的一段时期，我国的生态环境综合整治重点集中在工业点源污染为主，农村生态环境治理一度处于相对松散状态。党的十八大以来，有关部门陆续颁布了一系列農村环境保护政策和管理办法，对各级政府在农业农村环境保护和治理方面做出了较为全面的规定，但由于农村生态环境综合整治是一项长期艰巨的工程，排污主体责任不明确、治污主体缺失、监测监管能力不足、排污标准与政策法规不完善等问题依然存在。我国农村生态环境综合整治的长效管理体制不够完善，监测、处理、奖惩、问责等一系列政策措施落实不够到位。首先，农村生态综合整治中的纵向分级、横向分散的行政体制使得部门、地区之间职能存在交叉、沟通协调机制尚不健全、多头治理、职责不明、部门“间隔”等问题依然不同程度地存在。其次，一些地方对于公众参与生态治理的依据、方式、程序等尚未建立起一套明确、细致、有效的制度和法规规范，也缺乏实际可操作性。少数地方业已建成的环保设施，也存在着运行维护职责界限模糊、管护人员不足及资金短缺等问题，使环境综合整治工作难以奏效。最后，农村环境综合整治资金主要依靠政府财政投入，一些地方没有引进市场机制，没有充分发动群众、发挥农村居民的积极性。

（三）一些地方农村环境治理的技术、设施不足导致治理效果不够理想

近年来，随着乡村振兴战略的深入实施，国家和地方对农村生态环境治理的高度重视，治理举措的不断完善，垃圾分类与存放、垃圾清运与处理、污水管道建设与处理等生态保护设施有了明显改善。但与乡村生态环境治理的巨大压力和庞大需求相比，保障机制不健全、治理资金不足的问题仍然存在。一方面，长效保障机制不够健全，缺乏强制性、技术性标准、规范和模式，对市场主体的保障和引导不足。如农村治理所需要的乡镇和村庄生活垃圾处理技术模式、生活污水处理技术模式、小型畜禽养殖粪便资源化和无害化技术模式、农作物秸秆综合利用技术模式等都不够完善，收费机制还不健全。另一方面，一些地方治理资金投入不足，污染治理设施建设投融资渠道单一，资金投入和运行模式以政府财政和村集体补贴为主，社会资本和市场主体参与的投入运营比率不高，迟滞了农村环境治理的市场化进程，一定程度上降低了我国乡村治理的效率。

（四）一些地方农民生态意识淡薄、认识不深导致治理动力不足

我国农村环境宣教工作相对薄弱，加之随着大量年轻劳动力外出就业，留守在农村的农民总体文化层次不高，生态意识和环保法制观念相对淡薄;另外，农民生活物质条件有限，大多数人都埋头忙于生计，对生态环境保护有时无暇顾及，从而导致在遇到相应问题时一些民众呈现冷漠态度，遇到政府宣传或治理工作参与热情不高，实践动力不足。在农业生产中，部分群众追求短期的经济效益，缺乏专业的技术支持，加上自身意识的缺乏，忽视了社会和生态效益，产生资源浪费和生态破坏。此外，广大农村地区还存在一些不环保的生产生活消费行为，比如使用不可降解的塑料薄膜和塑料制品、过量施用化肥农药、生活垃圾随意丢弃、秸秆焚烧等。

三、破解乡村生态治理困境之策

党的十九大报告提出全面实施乡村振兴战略后，中共中央、国务院出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确指出要加强农村生态环境综合治理，推进绿色乡村发展。乡村生态治理过程是一个漫长艰辛、曲折前进的过程，需要从理念、关系、体制和模式等多方面采取切实有效的措施。

（一）创新乡村生态治理理念

为巩固美丽乡村建设成果，助推美丽中国的实现，在乡村生态环境治理过程中必须做到治理理念上的与时俱进，不断提高治理生态环境的效力。如在实践治理理念的创新上，可以引入第三方治理机构，这样可有效缓解农村环保资金的不足，同时也可带来循环经济、清洁生产、生态农业等先进的治理技术。像在处理秸秆问题上，可为村民提供大型粉碎机，把秸秆粉碎后掩埋到土壤里，这样既可疏松土质又可使土壤得到充足的养分。在培育科学治理理念上，要不断提升村民对农村生态环境保护重要性的认知程度。让村民发挥其主体作用，实现对农村生态环境保护最真切的行动表达。

（二）构建乡村生态善治体系

乡村生态治理现代化是突破当下农村生态治理困境的路径，其最终目标在于实现乡村生态善治，营造生态宜居的乡村空间，促进农村经济社会的可持续发展。善治既是乡村公共利益最大化的社会管理过程，也是乡村治理效益最优化的实现逻辑。所谓的乡村生态善治本质上是生态自治、生态法治和生态德治的有机结合，是“三治合一”的乡村生态治理体系。生态自治就是积极发揮农村自治组织的生态环境治理作用，引导村民自觉参与农村生态环境保护和治理事务;生态法治就是营造农村生态法治环境，在自治和德治的基础上加强法治建设，这是健全乡村生态治理体系的硬性保障;生态德治就是发挥生态道德的引导和约束作用，通过唤醒村民的生态道德意识、培育村民的生态道德情感、规范村民的生态道德行为而实现生态自治。直面当下部分乡村生态治理难度大、治理障碍多、治理效果不佳、治理动力不足的现实困境，我们必须从善治的角度重新审视中国乡土社会实际，明确政府、村民及其他社会组织各自的生态责任，遵从生态善治逻辑构建乡村生态善治关系。

（三）完善乡村生态治理体制

2015年9月21日，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出：“建立农村环境治理体制机制，引导人民群众树立环保意识，完善公众参与制度。”乡村生态治理，要健全监督管理体制，完善农村生态环境治理法律体系。首先，建立健全农村环境治理监督机制。农村环境治理过程中，应加快农村生态环境治理监督能力建设，健全以政府为主导、公众参与的环境治理监督机制，发挥农民主体性作用。政府需要完善环境污染监测体系，从环境污染源入手，对垃圾处理、污水排放、化肥污染等问题定期做好监测和预防。同时，政府应建立健全农村生态环境监督队伍，培养高水平高素质的农村生态环境监督队伍。其次，建立健全农村生态环境治理管理体制。加强政府及有关部门对农村生态环境的管理和监督，促使管理形成常态化。建立健全农村生态环境治理的专门机构，尽管在一些农村地区建立了民间环保组织，但发挥作用有限，因此需要建立专门的环保机构，保证农村环境治理正常有序进行，促进农村环境管理体系的完善。最后，完善农村生态环境治理法律体系。从适用性角度出发建立健全农村环境治理法律体系，有针对性制定农村环境污染综合治理法律，完善相关法律的具体内容，加大对农村环境治理执法力度。同时，要完善对群众的环境利益补偿机制和环境信息公开机制，通过完善农村环境保护法律体系进一步保障农民参与环境治理的权利，从法治层面建立起农村环境治理和保护制度。

（四）探索乡村生态治理模式

面对日益严峻的生态环境问题，我们在治理模式上应有所创新。传统单一的政府—权力型治理模式和市场机制型治理模式远不能解决当前比较严峻的生态问题。在当下，我们应将我国实际的生态问题与多中心治理的理论相结合，将多中心治理理论引入生态文明建设中，构建一个由政府、市场和社会等多元主体组成的多中心生态治理模式，打造多元共生的生态系统，真正做到全面协调、多中心治理，确保生态文明建设稳步推进。多中心治理模式是对单一主体治理模式的突破和修正，集众所长，以制度供给、可信承诺和监督三个方面为切入点，构造政府主导、市场和公民共同参与的生态文明建设模式。当然，多中心治理下的主体之间也会存在矛盾冲突，导致治理工作面临一些新问题。因此，如何充分考虑各主体之间的利益关系，充分发挥各类治理主体优势，采取相应的管理体制和工作机制，构建多元化、多层次，全方位参与生态治理模式，是在发展中需要进一步推动解决的问题。

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本文系江苏省社科基金“江苏公民生态素养提升与生态文明建设融通机制研究”（编号：19MLD005）的部分成果

（作者系南京理工大学教授，博士，研究方向：社会主义生态文明建设）

[责任编辑：李伟杰]