《档案行政处罚程序暂行规定》的主要内容及相关问题思考

刘娜 王英玮

摘要：《档案行政处罚程序暂行规定》实施以来，对我国档案主管部门依法治档，提高档案行政职权运行规范化水平起到了重要的指导和规范作用。论文在介绍和评析《档案行政处罚暂行规定》的基础上，阐述其实践价值，为“十四五”期间修订该规定提出建议。

关键词：档案治理 档案行政处罚 行政执法主体行政相对 人权责清单

Abstract： Since the implementation of the Inter？ im Provisions on archives administrative punishment procedures， it has played an important role in guid？ ing and standardizing the administrative functions of archives in China. Based on the introduction and analysis of the Interim Provisions on archives admin？ istrative punishment. This paper explains its practical value and puts forward some suggestions for revis？ ing the regulations during the fourteenth Five-year Plan.

Keywords： Archives governance；Archives admin？ istrative punishment；Subject of administrative law enforcement；Administrative counterpart；List of rights and responsibilities

依法治档是社会主义法治国家建设的基本需求，是档案工作在新发展格局和新发展理念下，全面走向依法管理、走向开放、走向现代化的必由之路。档案行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。它是档案行政管理中最能代表国家权威、体现国家强制力的权力，是档案行政机关依法治档、履行宏观管理职能的重要手段。

2000年5月10日，国家档案局为了规范档案行政处罚行为，保障和监督档案行政管理部门有效实施行政管理，保护公民、法人或其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）和《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）等法律法规，制定了《档案行政处罚程序暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》的执行，对完善社会主义法治体系、依法依规保障档案事业发展具有重要的指导意义。本文通过介绍和解读《暂行规定》的主要内容，阐述《暂行规定》的实践价值及实施中存在的问题，提出相应的改进建议。

一、《暂行规定》的实践价值

《暂行规定》实施以来，我国档案法治事业取得长足发展，行政执法和监督规范运行，依法管理能力稳步提升。2008年北京市档案局根据《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》，制定并印发了《北京市档案行政处罚自由裁量权规范》，规定了对北京市和区、县档案局在法定档案行政处罚权限范围内，对档案违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的自主决定权。2016年北京市开始实施“双随机一公开”的档案行政执法检查，将文件归档作为归档执法检查的前置环节，首次量化了检查指标、首次采用了执法检查单反馈的形式，使执法检查质量得到进一步提升。[1]与此同时，北京市档案局在北京市人民政府网站上公布其行政权力清单，规定了行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政裁决及其他行政权力等14項内容，并详细公布了市档案局和16个区级档案局档案行政执法实施主体的基本信息、办事流程、设定依据和投诉监督方式等。[2]浙江省委办公厅（省档案局）在浙江省人民政府网站上，公布了其行政监管事项清单和“双随机一公开”抽查事项。[3]广西壮族自治区档案局在广西档案信息网上公示了广西壮族自治区档案局权责清单，包括行政许可、行政处罚、行政强制等共13项权力类型。[4]广西壮族自治区各市、县（市、区）党政领导支持档案行政执法工作，区市一级档案行政执法机构基本建立，全区75%以上的档案行政执法人员取得行政执法证，做到持证上岗。[5]湖南省档案局根据《暂行规定》等法律法规，结合全省档案工作实际制定了《湖南省档案行政处罚裁量权基准》，具体细化了档案行政处罚的基准和阶次，提高了档案行政执法力度。湖南省档案局在湖南省人民政府官网上，公布了包含行政许可、行政奖励和其他行政权力等11项内容的权责清单。[6]四川省委办公厅（省档案局）在四川政务服务网上，公布了省市县三级档案行政权力清单，其中包括行政处罚、行政检查、行政奖励、行政许可和其他行政权力等25项权力内容。[7]

在各地《暂行规定》顺利实施的同时，也存在一些亟须解决的问题。首先，档案行政处罚职权履职率低。广西壮族自治区在2017—2019年期间，共开展档案行政执法检查619次，发出《整改意见书》等执法文件1230份，查处档案违法违纪案件4件。[8]十三五期间，四川省共查处行政处罚案件6起，档案违法违纪案件8起。[9]其次，档案行政执法程序不规范，如没有按法定程序告知行政相对人依法享有的各项权力，执法文书不规范，文书未按规定时间送达，颠倒执法程序等。[10]再次，局馆分设后档案执法队伍薄弱等。《暂行规定》的实践意义重大，但执行中存在一些实际问题。为了更好地发挥其指导和规范价值，本文将详细介绍其主要内容，据此提出修订建议。

二、《暂行规定》的主要内容介绍及评述

《暂行规定》的整体结构包括五章三十四条，具体规定了实施档案行政处罚应当遵循的原则和依据、档案行政处罚的管辖、档案行政处罚的种类和决定、档案行政处罚的执行等。

（一）總则部分

《暂行规定》的总则部分，明确了该部分规章制定目的、制定依据、执法主体、适用范围、遵循原则、行政相对人权利、行政处罚与刑事处罚的过度关系等。

制定《暂行规定》的目的是规范档案行政处罚行为，保障和监督档案行政管理部门有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。其中，公民、法人或者其他组织被确定为档案行政处罚的行政相对人。

《暂行规定》的制定依据是《行政处罚法》、《中华人民共和国档案法》（1996年修订）和《中华人民共和国档案法实施办法》（1999年发布）。《暂行规定》体现了与档案主管部门的监督检查责任相配套的法律、法规的实施要求。

《暂行规定》中档案行政处罚的执法主体为县级以上人民政府档案行政管理部门。《暂行规定》的适用范围为县级以上人民政府档案行政管理部门进行档案行政检查、实施档案行政处罚的过程。在行政检查的过程中，县级以上人民政府档案行政管理部门作为行政执法主体，基于行政职权依法对行政相对人是否遵守法律、法规进行了解。对其中不符合法律、法规的行为，执行行政违法行为的处理。

实施档案行政处罚遵循四方面原则。一是以《行政处罚法》《档案法》《实施办法》等法律、法规为依据，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。二是用16个字高度概括行政处罚的行为要件，即事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当。作为处罚的行为要件，这四个方面必须同时具备，缺一不可。三是要公正、公开、及时。公正是要求设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。公开是要求对违法行为给予处罚的规定必须公布，这是行政处罚有效开展的重要前提。及时是要求行政处罚要有时效性，需要在规定的时间内向行政相对人做出处罚决定。四是处罚与教育相结合，这是档案行政处罚的宗旨。档案行政处罚的目的是保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护社会公共利益。处罚不是目的，“惩前毖后、治病救人”才是档案行政处罚的根本遵循。

《暂行规定》明确了行政相对人在行政处罚中拥有陈述权和申辩权；对处罚原因、处罚过程拥有知情权；对行政处罚结果不满时，有申请行政复议权、诉讼权和要求赔偿权。这些保障当事人权利的规定，是“依法治档”的直观反映。

《暂行规定》对违法行为构成犯罪的做出具体规定，明确界定了档案行政处罚和刑事处罚的过度边界。

（二）管辖部分

根据档案工作的具体实践，《暂行规定》进一步明确了档案行政处罚的管辖原则，包括地域管辖、级别管辖和时效管辖三个方面。

地域管辖有两方面内涵。一方面是档案行政处罚由违法行为发生地的档案行政管理部门依照职权管辖，违法行为“行为地”和“结果地”均属于“违法行为发生地”；另一方面，当档案行政处罚管辖发生争议时，应当报请共同的上一级档案行政管理部门指定管辖。

级别管辖包括两个层级。对上级档案行政管理部门而言，可以在特定情况下办理下级档案行政管理部门管辖的案件，也可以将自身管辖的案件交由下级档案行政管理部门处理；同时，对下级档案行政管理部门而言，可以将拟处置的重大、复杂案件，报请上一级档案行政管理部门决定。

时效管辖是指行政处罚中行政相对人的违法行为，在两年内未被发现的，可以不予追究档案行政处罚。

（三）种类和决定部分

《暂行规定》的种类和决定部分，明确了档案行政处罚的种类、条件和一般程序，规定了处罚决定、处罚决定书的内容，对处罚前提条件及听证程序进行了规范。

针对《档案法》第二十四条所列的八种档案违法行为，《暂行规定》中规定了县级以上人民政府档案行政管理部门对其进行行政处罚的种类，包括警告、罚款和没收违法所得三种类型。警告是针对违法情节较轻的行为，进行批评教育，要求企业事业组织或个人限期整改；罚款是对档案违法行为所涉及的档案价值和数量进行评估，给予警告，责令企业事业组织或个人赔偿损失；没收非法所得，是指企业事业组织或个人在违法行为中获得违法所得，县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告并处罚款，没收违法所得。其中罚款数额根据违法档案的价值和数量决定，对单位处以1万元以上10万元以下罚款，对个人处以500元以上5000元以下罚款。

档案行政处罚包括四个先决条件，四者缺一不可。一是有明确的违法行为人；二是有具体的违法事实和证据；三是有法律、法规或者规章的依据；四是属于查处的机关管辖。根据现代行政行为法理论，合法的行政行为必须具备四个要件，分别是“主体合法”“内容合法”“程序合法”和“形式合法”，缺少一个，行政行为就失去了合法性。[11]“属于查处的机关管辖”即行政行为法理论中的“主体合法”，强调行政主体的执法资格只有在管辖范围内才能具有和体现；“有具体的违法事实和证据”，符合行政行为法理论中的“内容合法”的要求；“有法律、法规或者规章的依据”符合行政行为法理论中的“程序合法”的要求，遵照相关法律法规或规章，行政行为才能有效成立。同时反映了“以事实为依据，以法律为准绳”的诉讼法基本原则和“罪刑法定”的现代刑法基本原则。“有明确的违法行为人”属于行政行为法理论中的“形式合法”的基本要求，即行政行为要有特定的处罚对象，行政相对人应达到刑事责任年龄并具备刑事责任能力。

档案行政处罚依据《行政处罚法》的处罚程序进行设置，将行政处罚的简易程序、普通程序和听证程序进行融合，形成了包含档案行政处罚的启动（立案）、调查取证、审核、决定、送达、执行等全过程的统一程序。（1）行政处罚启动（立案）环节：档案行政管理部门对于违反档案法的案件，认为应当给予行政处罚的，由具有执法资格的人员进行审查，符合立案条件的，给予立案；（2）调查取证环节：在调查取证过程中，档案行政执法人员不得少于二人，且应当出示执法证件；与案件相关的档案行政执法人员应当回避；依法收集的证据包括物证、书证、证人证言、视听资料、当事人陈述、调查笔录、勘验笔录和鉴定结论及其他依法可作为证据的材料。（3）审核环节：在调查处理档案行政处罚案件时，应填写档案行政处罚询问笔录并归档保存，做到全过程记录，全过程“留痕”；档案行政管理部门在做出行政处罚决定前，应当告知当事人做出处罚的事实、理由和依据以及当事人依法享有的权利。将举行听证的档案行政处罚案件具体确定为“对单位处以五万元以上罚款，对个人处以三千元以上罚款”，当事人有要求听证的权利，并规定了听证的具体程序。（4）档案行政管理部门根据调查终结的档案违法行为的程度及危害，做出档案行政处罚的决定。行政处罚决定包括“给予处罚的决定”“不予处罚的决定”“不（得给）予处罚的决定”“涉嫌犯罪、移送司法”“通知单位、处罚当事人”五种类型。档案行政处罚的五种类型决定，体现了行政处罚“过罚相当”的基本原则。对于案情复杂或重大违法行为，档案行政管理部门应集体讨论决定。

经档案行政管理部门审核，确定要给予行政处罚的，应制作档案行政处罚决定书。档案行政处罚决定书的内容包括当事人姓名、地址、违法事实和证据、处罚的种类和依据、处罚履行方式和期限、申请复议或提起诉讼的途径和期限、处罚机关的名称和做出决定的日期。档案行政处罚决定书要求当场交付当事人。当事人不在场，应当在7日内将行政处罚决定书送达当事人。

档案行政处罚成立的前提条件为告知。告知包括事前告知和事中告知两个方面。事前告知是指档案行政管理部门在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出处罚的事实、理由和依据以及当事人依法享有的权利，可以采用档案行政处罚事先告知书或口头告知的方式进行。事中告知是指行政管理部门在做出档案行政处罚决定时，应当告知给予行政处罚的事实、理由和依据，并听取当事人陈述、申辩，对当事人提出的事实、理由和依据进行复核。确认要给予档案行政处罚的，应当以档案行政处罚决定书的书面形式进行告知。“对单位处以五万元以上罚款，对个人处以三千元以上罚款”决定前，应当告知当事人有要求听证的权利，出具档案行政处罚听证权告知书并组织听证。事先告知和事中告知既是行政执法主体需要履行的法定程序，也是保护行政相对人权益的必要程序。

（四）执行部分

《暂行规定》的执行部分，明确了档案行政管理部门依法做出档案行政处罚后，行政相对人和行政执法主体在执行层面应当遵循的相关要求。

从行政相对人角度分析，接到档案行政处罚决定书后，应当按照决定书规定的内容、方式和期限予以履行。对处罚决定不服可申请复议或者提起行政诉讼，在此期间不停止执行处罚。如有罚款、没收非法所得的处罚决定，需在接到档案行政处罚决定书之日起15日内，到档案行政管理部门指定的银行缴纳罚款。当事人有经济困难，可申请暂缓或分期缴纳。

从做出处罚决定的行政执法主体角度分析，一方面要追缴罚款，对于逾期缴纳罚款的当事人可以每日按罚款数额的百分之三加以罚款；对逾期不履行处罚决定的当事人，申请人民法院强制执行处罚。另一方面要建立健全行政处罚的监督制度和案件备案制度。监督制度除了包括本单位内部监督，还包括接受上级档案行政管理部门的监督。每年需向上一级档案行政管理部门汇报案件处罚的基本情况，对于重大案件要及时上报。对于收到的申诉或检举要认真审查，有则改之，无则加勉。案件备案制度，是指承办人在档案行政处罚案件结束后，将案件处理全过程的材料进行归档，以备后期借鉴和审查。它是档案行政处罚全流程中最后一环，也是规范档案行政执法行为的重要过程。

（五）附则

《暂行规定》的附则部分，明确了该规定的制定部门和解释部门，规定了《暂行规定》的实施日期。

三、对修订《暂行规定》的内容及相关问题的思考

为了健全档案法规制度体系，《暂行规定》的修订任务已被列入《“十四五”全国档案事业发展规划》。以下详细探讨《暂行规定》修订过程中需要考虑的重点问题。

（一）拓展档案行政管理的主体范围

《暂行规定》中档案行政处罚的行政主体为“县级以上人民政府档案行政管理部门”，负责对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。根据实际工作情况，建议将行政管理主体范围进行拓展。

2021年新修订的《行政处罚法》第四章第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”新《档案法》第一章第八条规定：“乡镇人民政府应当指定人员负责管理本机关的档案，并对所属单位、基层群众性自治组织等的档案工作实行监督和指导。”这两项规定从法律层面承认了乡镇人民政府、街道办事处的档案行政主体地位。最近发布的《中华人民共和国档案法实施条例》（修订草案征求意见稿）第二章第十条第三款，规定了乡镇人民政府（街道办事处）监督、指导职责：“监督、指导乡镇（街道）所属企业事业单位以及基层群众性自治组织等的档案工作。”以上法律法规都为档案行政处罚主体拓展提供了依据。建议在《暂行规定》修订工作中，适度统筹档案领域“放管服”改革，将基层急需迫切需要的行政处罚权给予“能够有效承担行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处”，依法严肃查处档案违法违规行为，缓解档案执法队伍薄弱问题。

（二）延长档案行政处罚的时效

《暂行规定》第二章第十条规定，“档案违法行为在二年内未被发现的，不再给予档案行政处罚”，档案行政处罚的时效为违法行为发生之日起两年内有效。2021年新修订的《行政处罚法》第三十六条对行政处罚的时效制度进行了完善，规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外”。延长行政处罚的时效，是尊重特殊案件审查程序的表现，也是保护公民、法人或其他组织合法权益的一项举措。建议在《暂行规定》修订工作中，结合档案违法行为的事实、情节和社会危害性，考虑适当延长档案行政处罰的时效。

（三）完善档案行政处罚的种类

《暂行规定》第二章第十一条规定，档案行政处罚的种类包括警告、罚款和没收非法所得三种类型。2021年新修订的《行政处罚法》对行政处罚的种类进行了调整，第九条明确行政处罚的种类包括六类：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。这使得行政处罚的类型更加全面和多元。建议在《暂行规定》修订工作中，结合新修订的《行政处罚法》，在财产、行为资格、人身自由和声誉等方面进行全面考量，完善档案行政处罚的种类。

（四）增加档案行政处罚的简易处罚程序

《暂行规定》中档案行政处罚程序为案件的一般性处理程序，未详细区分不同案件处理的简易程序、普通程序和听证程序，间接影响了档案行政处罚职权履职率，徒增执法成本。根据2021年新修订的《行政处罚法》第五章第二节简易程序适用条件的规定，“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场做出行政处罚决定”，档案行政处罚中也建议设置行政处罚的简易程序。档案行政处罚简易程序是指在具备某些条件的情况下，由档案行政执法人员当场做出行政处罚的决定，并且当场执行的步骤、方式、时限、形式等过程。[12]对于违法事实确凿、违法情节较轻的案件，可执行如下档案行政处罚的简易程序：（1）执法人员出示执法证件；（2）说明处罚理由；（3）填写行政处罚决定书，包括行政处罚的种类和依据，罚款数额、时间、地点，申请行政复议、提起行政诉讼的途径、期限以及行政机关名称，执法人员签名或盖章；（4）交付当事人；（5）备案；（6）执行。

建议在《暂行规定》修订工作中，设置档案行政处罚的简易程序，完善简易程序的适用条件和处罚数额，提升档案行政执法效率。

（五）制定档案行政执法过错责任追究机制

《暂行规定》第四章第三十一条对行政主体的责任界定如下：公民、法人或者其他组织对档案行政管理部门做出的行政处罚有权申诉或者检举；档案行政管理部门应当认真审查，发现确有错误的，应当主动改正。在严格档案执法背景下，“主动改正”的档案行政主体追责条款明显效力不足，需要依法重新修订档案行政主体的执法过错责任。2021年新修订的《行政处罚法》第七章第八十一条中规定，行政机关违法实施检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一条款明确规定了行政主体工作失误应进行的惩戒。

档案行政处罚是法律赋予档案行政主体的一项权力，更是法律赋予的一项责任。行政执法主体实施处罚应当接受社会监督，行政主体要牢记“法定职责必须为、法无授权不可为”的基本准则，不越权、不滥权。建议在《暂行规定》修订工作中，增加对于执法过错的惩罚措施，构建科学合理的违法责任认定和追责制度。

（六）丰富档案行政处罚证据类型和取证手段

2021年新修订的《行政处罚法》将电子数据作为依法收集的证据类型，并新增了电子技术监控等新型取证手段。这些都是改进行政管理方式，推动依法行政的有效举措。建议在《暂行规定》修订工作中，与时俱进的考虑扩充档案行政处罚的证据范围，将电子文件、电子数据等作为依法采信的证据类型。采用新型技术手段收集、固定违法事实，提高档案行政处罚职权履职率和档案行政执法效率，减少和避免行政复议和行政诉讼。

（七）修订《暂行规定》的术语表达

《暂行规定》中“档案行政管理部门”的表述源于1987年颁布的《档案法》，它将档案局定性为各级人民政府的档案行政管理部门，是具有政府行政管理职能的档案事业管理机构。县级以上人民政府档案行政管理部门，简称档案行政管理部门。由于机构重组，局馆分设后档案局与同级综合档案馆的关系，就由原来的合体的“伴侣”关系转变为管理与被管理的关系，档案行政管理部门是档案行政管理者，而同级综合档案馆则为档案行政相对人。[13]在“局馆分设”的背景下，“檔案行政管理部门”的表述有一定局限性。

新修订的《档案法》中将“档案行政管理部门”统一修订为“档案主管部门”，这一修订符合“局馆分设”后的档案工作实际，适应了档案治理的内在要求，也能协同更多力量助力档案事业发展。因此，建议《暂行规定》在修订中注意术语表述，与新《档案法》术语体系保持一致，使用“档案主管部门”代替“档案行政管理部门”。

四、结语

档案行政执法是全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能的有力抓手。陆国强局长在全国档案局长馆长会议上的报告中指出，2022年将以“落实档案工作责任制、履行行政管理职能”为主题，重点围绕执法人员配备、委托行使行政职能、档案资源移交与接收、对本行政区域内档案工作实行监督指导以及违法案件查处等情况，对约10个省区市、20家中央和国家机关、20家中央企业开展实地检查。[14]《中华人民共和国档案法实施条例》（修订草案征求意见稿）中，将行政处罚作为其法律责任的重要内容，规定了档案行政处罚的依据和需要从重处罚的6种情况。将“妨碍档案行政执法，隐匿、销毁证据”列入从重处罚的重点事项。国家档案局也将《暂行规定》的修订任务列入《“十四五”全国档案事业发展规划》。由此可见，档案行政执法意义重大，修订《暂行规定》可以从拓展档案行政管理主体范围、延长行政处罚时效、完善行政处罚种类、增加简易处罚程序、制定过错追究机制、丰富证据类型和取证手段等方面着手，依法落实档案行政管理主体责任，提高档案行政职权运行规范化水平。

*本文系中国科学院档案馆档案专项课题“大科学工程运行阶段档案管理模式与方法研究”（项目编号：2019-A03-04）阶段性研究成果。

注释及参考文献：

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作者单位：1.中国科学院国家天文台2.中国人民大学信息资源管理学院