适应气候变化，国家发布新战略

李汉龙

近年来，世界各地气候异常现象凸显，使气候变化问题不断升温，已跃升为国际政治、经济等议题的榜首。正如联合国秘书长古特雷斯所说，气候变化是“我们这个时代面临的最大挑战之一”。从二十国集团峰会到联合国气候变化大会、从俄乌冲突打乱欧洲能源转型到佩洛西窜访中国台湾地区造成暂停中美气候变化商谈等，都可以看出气候变化不仅是国际会议的重要议题，更是各国间博弈的战场。

面对气候变化的长期性、复杂性，我国应提升适应气候变化的重视程度和行动力度。近日，生态环境部、国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部等17部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》（以下简称《适应战略2035》）。这是继2013年国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部等9部门出台《国家适应气候变化战略》后，统筹推进适应气候变化工作的新的顶层文件。《适应战略2035》对当前至2035年适应气候变化工作作出统筹谋划部署，提出“到2035年全社会适应气候变化能力显著提升，气候适应型社会基本建成”的目标。

正视气候变化挑战

20世纪中叶以来，全球平均温度增速达0.15摄氏度/10年，预计到本世纪中期，气候系统的变暖仍将持续，气候变化不利影响和风险将不断加剧。与全球气候变化整体趋势一致，我国气温上升明显，1951至2020年平均气温升温速率达0.26 摄氏度/10年，高于同期全球平均水平。

有研究表明，气候变化已对我国自然生态系统带来严重不利影响，并不断向经济社会系统蔓延渗透。洪涝干旱、冰川退缩、冻土减少、冰湖扩大，水资源安全风险明显上升;植被带分布北移，生物入侵增多，陆地生态系统稳定性下降;沿海海平面上升趋势高于全球平均水平，海洋灾害趋频趋强，海洋和海岸带生态系统受到严重威胁。农业种植方式和作物布局改变，气象灾害和病虫害加剧;与高温热浪等极端天气气候事件相关的健康风险增加，媒传疾病增多，并可能诱发多种过敏性及慢性疾病;能源、交通等基础设施和重大工程建设运营环境变化，易导致安全稳定性和可靠耐久性降低;城市生命线系统运行、人居环境质量和居民生命财产安全受到严重威胁;气候变化还引起资源利用方式、环境容量和消费需求改变，进而通过产业链影响敏感二三产业布局和运行安全，甚至可能引发系统性金融风险和经济风险。

如今，我国已经成为遭受气候变化最严重影响的国家之一。今夏长江流域降雨明显偏少，国内多个省市遭遇持续性极端高温天气。笔者从8月17日水利部召开的新闻发布会了解到，7月以来，长江流域降雨量较常年同期偏少4.5成;8月中旬，长江干流及洞庭湖、鄱阳湖水位较常年同期偏低4.85至6.13米，创有实测记录以来同期最低水位。長江流域旱情发展迅速，四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽6省（市）耕地受旱面积1232万亩，83万人、16万头大牲畜因旱供水受到影响。

长江流域大部分地域位于我国南方，水资源相对丰沛，往年这个时候长江中下游正值汛期，为何今年一反常态，进入了枯水期。影响长江流域的盛夏枯水的主要因素是什么？中国水利学会水资源专业委员会副主任陈进分析指出是气候原因。

8月，历史同期最极端高温、最少降水量、最高电力负荷，三个极端现象严重威胁着四川的经济运行。水位低落，供水供电吃紧，四川省经济和信息化厅、国家电网四川省电力公司于8月14日联合发布紧急通知，要求在全省扩大工业企业让电于民实施范围，给工业生产按下“暂停键”。极端高温、干旱、强降雨、森林大火等极端天气气候事件和灾害频发、多发，已经给我国国民经济和社会发展带来了威胁，这进一步凸显适应气候变化的重要性与紧迫性。

《适应战略2035》指出，当前和未来一段时期我国适应气候变化工作仍面临诸多挑战。首先是对气候变化影响和风险的分析评估不足，对气候变化直接和间接威胁自然生态系统和经济社会系统的复杂性、广域性和深远性的认识亟待提升。其次是适应气候变化治理体系有待完善，适应气候变化工作尚未全面纳入相关部门、地方工作重点，也未形成气候系统观测—影响风险评估—采取适应行动—行动效果评估的工作体系。

此外，现有适应气候变化行动力度仍不足以支撑高质量发展和美丽中国目标实现，重点领域、区域适应气候变化能力仍有待提升。同时，适应气候变化基础性工作欠账较多，相关理论研究与技术研发相对薄弱，知识和经验供给仍不充分，全社会适应气候变化意识和能力仍有较大提升空间。

党的十九大明确气候变化是人类共同面临的非传统安全威胁之一，国家“十四五”规划也明确提出要加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测和评估。我们必须重视适应气候变化问题，正视生态挑战，提升城乡建设、农业生产、基础设施适应气候变化的能力。

减缓不等于适应

近百年来，受人类活动和自然因素的共同影响，世界正经历着以全球变暖为显著特征的气候变化。国际社会已日益认识到气候变暖对人类当代及未来生存与发展造成的严重威胁和挑战，采取积极措施应对气候变化已成为全球共识。《适应战略2035》指出，减缓和适应是应对气候变化的两大策略，二者相辅相成，缺一不可。但是，目前社会上普遍存在重减缓、轻适应的倾向。笔者认为，这很大程度上是跟公众对适应气候变化缺乏科学的认识有关。

自1992年《联合国气候变化框架公约》通过以来，各国气候治理的政策手段逐渐完善和制度化。减缓性策略是缔约国家主要的气候治理手段，伴随该公约的提出而一直备受关注。但是相比较而言，适应性策略的重要性以及适应资金直到2001年联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三次评估报告中才首次被提出并列入政策议程。

有专家指出，由于减缓气候变化是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的主要内容，同时长期以来各国间有关气候的谈判主要聚焦于减缓与减排方面，我国有关政府部门和企业的工作重点也是侧重于减缓与减排，有科技支撑且易出政绩。所以，减缓与减排实际上一直占据着气候变化研究和行动的主要地位，适应气候变化的发展及其相关研究相对滞后。

IPCC认为，减缓是一种人为的干预，以减少能源消耗或者温室气体的汇集。《适应战略2035》指出，减缓是指通过能源、工业等经济系统和自然生态系统较长时间的调整，减少温室气体排放，增加碳汇，以稳定和降低大气温室气体浓度，减缓气候变化速率。在此过程中，已经发生的气候风险不会消除，潜在的气候风险仍在不断累积，甚至在全球实现碳达峰与碳中和后一定时期内仍将持续。

而适应是生物进化和人类社会发展的一种动力。生物和人类都是对气候变化由不适应到适应，从新的不适应到新的适应。《适应战略2035》指出，适应是指通过加强自然生态系统和经济社会系统的风险识别与管理，采取调整措施，充分利用有利因素、防范不利因素，以减轻气候变化产生的不利影响和潜在风险。气候变化影响和风险具有显著的区域性，切实有效的适应行动能够降低国家和地区面临的气候变化不利影响和风险，对于保障经济社会发展和生态环境安全更加具有现实迫切性。

IPCC也认为，适应是在自然或人类系统中，为应对实际或预期的气候变化或它们的影响所做的一种调整。笔者觉得，适应气候变化可谓诠释了“物竞天择，适者生存”的哲理，减缓和适应不能直接划等号。

中国浦东干部学院副教授宋蕾表示，减缓和适应是气候治理的两个不同行动领域，两者在具体的口标、空间、时间、治理模式、行动领域、气候公平和利益相关者等多方面都存在显著差异。气候减缓关注气候变化的长期影响和节能减排的经济可行性。从时间和空间来看，气候减缓实现的是长期的、全球性的气候收益，具有较为广泛的利益相关者包括全球机构、政府、私人企业和公众。气候减缓的治理路径是“自上而下”的压力传导机制。减缓温室气体排放的重点领域有能源部门、工业部门、农林和生活消费领域。

气候适应则是自然或人类系统在实际或预期的气候演变刺激下作出的一种调整反应。这种调整能够减轻损害或开发有利的机会。其行动目标更关注减小气候风险和脆弱性，增强气候恢复能力，以及开发潜在的发展机会。气候适应行动的受益人往往是受到气候风险影响的群体和组织，因此，气候风险预防、响应和灾后重建等适应行动具有“自下而上”的驱动力。适应气候变化的重点领域涉及农业、林业、水资源管理、海岸带、基础设施建设、人体健康和旅游等。

增强适应气候能力

广大发展中国家由于生态环境、产业结构和社会经济发展水平等方面的原因，适应气候变化的能力普遍较弱，比发达国家更易受到气候变化的不利影响。作为全球气候变化的敏感区和影响显著区，我国把主动适应气候变化作为实施积极应对气候变化国家战略的重要内容，推进和實施适应气候变化重大战略，开展重点区域、重点领域适应气候变化行动，强化监测预警和防灾减灾能力，努力提高适应气候变化能力和水平。

为统筹开展适应气候变化工作，我国于2013年制定了《国家适应气候变化战略》，明确了2014年至2020年国家适应气候变化工作的指导思想和原则、主要目标，制定实施基础设施、农业、水资源、海岸带和相关海域、森林和其他生态系统、人体健康、旅游业和其他产业七大重点任务等。2020年，我国启动编制《国家适应气候变化战略2035》，着力加强统筹指导和沟通协调，强化气候变化影响观测评估，提升重点领域和关键脆弱区域适应气候变化能力。

两份战略相隔9年，有哪些异同呢？国家气候中心主任、研究员巢清尘表示，相同的是，两份战略同样高度关注重点领域和区域的适应气候变化工作，包括水资源、生态系统、海洋、粮食安全等，实施保障方面都强调了组织领导、财政金融、科技、能力建设、国际合作等。

不同的是，《适应战略2035》更加体现新发展理念，谋篇布局面向2035年我国基本实现社会主义现代化和建设美丽中国关键时期的新需求，强调坚持“主动适应、预防为主，科学适应、顺应自然，系统适应、突出重点，协同适应、联动共治”的基本原则。

笔者也了解到，与2013年发布的战略相比，《适应战略2035》具有四个特征：一是更加突出气候变化监测预警和风险管理，提出完善气候变化观测网络、强化气候变化监测预测预警、加强气候变化影响和风险评估、强化综合防灾减灾等任务举措;二是划分自然生态系统和经济社会系统两个维度，分别明确了水资源、陆地生态系统、海洋与海岸带、农业与粮食安全、健康与公共卫生、基础设施与重大工程、城市与人居环境、敏感二三产业等重点领域适应任务;三是多层面构建适应气候变化区域格局，将适应气候变化与国土空间规划结合，并考虑气候变化及其影响和风险的区域差异，提出覆盖全国八大区域和京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角、黄河流域等重大战略区域适应气候变化任务;四是更加注重机制建设和部门协调，进一步强化组织实施、财政金融支撑、科技支撑、能力建设、国际合作等保障措施。

笔者还发现，《适应战略2035》专门对粤港澳大湾区战略区域提出了构建粤港澳生态廊道和生物多样性保护网络，强化自然生态空间用途管制，开展滨海湿地跨境联合保护。优化城市绿道、森林湿地步道等公共慢行系统，建设环境优美的宜居宜业宜游优质生活圈。完善粤港澳三地灾害会商、信息互通、协同处置机制，重点加强对海平面上升、台风与海洋灾害的协同监测、预警和应急响应。扩大珠江上游水库容量，增强枯水季节以淡压咸能力。加强实时高温健康监测，针对不同人群阂值发布高温预警信息，加强气候敏感疾病传播风险监测预警，规划健康行动。统一规划、科学部署粤港澳三地城市绿化空间建设，增加城市湿地、绿地与水体缓解热岛效应。优化城市间高效连接的网络化空间格局，打造充满活力的世界级气候适应型城市群。

在全球变暖的大背景下，我国提出2035年基本建成气候适应型社会的目标，就是从现在开始各地区、各部门、各行业以及每个人都需要自觉参与适应气候变化的行动，调整和重构我们的生活和生产，减缓与适应并进，共商应对气候变化挑战之策，共谋人与自然和谐共生之道。