生态环境迎来“统一大市场”

丁瑶瑶

近日，中共中央国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）。《意见》立足新发展阶段、从全局和战略高度作出重大部署，为今后一个时期建设全国统一大市场提供了行动纲领，引发了市场的广泛关注和强烈反响。

作为打造统一要素和资源市场五项重点任务之一，《意见》提出培育发展全国统一的生态环境市场。在建设全国统一大市场的雄伟框架下，生态环境市场注入新的时代内涵。培育发展全国统一的生态环境市场难点何在？如何在生态环境领域推动各项政策举措沿着正确方向落地实施？怎样让生态环境市场实现“由大到强”转变？

采访中，多名专家告诉《环境经济》，“全国一盘棋”对于生态环境市场来说意义重大。当前，全国统一的生态环境市场尚未形成，亟须进一步理清政府和市场的关系、中央和地方的关系，立破并举、协同推进。

“区域、流域、部门、要素均呈分割状态”

在理解这份文件之前，我们首先需要明晰一个关键问题，“全国统一的生态环境市场”，需要统一哪些要素？也可以反过来问，当前的生态环境市场有哪些不统一之处？

“环保产业作为配置资源环境容量、优化生态空间布局、提供优质生态产品的特殊经济活动，价值属性日益凸显，产业内涵不断丰富，战略地位持续提升。”采访中，生态环境部环境规划院EOD创新中心王志凯告诉《环境经济》，但与此同时，环保市场运行不畅的问题仍未有效化解，需求转化不足，市场存在分割，竞争秩序不佳，环保产业长期以来“大而不强”“小散乱弱”的局面难以改变。

环保产业链条长且庞杂，很多项目前期投入大，后期回报慢。从上游的创新研发、设备制造，到中游的建设施工、安装调试，再到下游的运营管理、技术维护，产业形成了一定的技术壁垒，由此也带来了一定的地方保护主义，规模效应难实现。

以传统环保行业水务行业为例，其行业集中度不足30%。一般来说，当地的水务集团、城投公司对于项目的竞争具有天然的地域优势，往往可依靠区域资源关系优势获取订单，而外地企业很难获得公平竞争的机会，不利于产业转型升级。

对于生态环境市场“大 而不强”的原因，王志凯用“条块分割严重，区域、流域、部门、要素均呈分割状态”来形容。

他进一步解释道，一是区域分割。各省份为扶持本土环保产业，常常在市场准入、专项资金及补贴、项目招投标税收优惠等方面给予一定倾斜，存在地方保护现象，“竞争区域化”特征明显，生态环境权益交易市场除碳交易外，大多缺乏跨省域交易机制。

二是流域分割。由于流域系統治理和生态补偿机制不尽完善，难以统筹开展重大生态环保项目建设，也难以做到整体保护、系统修复、综合治理，不利于流域整体治理目标的实现和规模效应的显现。

三是部门分割。生态环境治理涉及生态环境、自然资源、发展改革、住建、水利和农业农村等多个部门，缺少常态化跨部门协调工作机制，相关生态环境资金分散在上述不同部门，地方项目谋划、申报难以统筹，环保企业协调任务量大面广，参与项目实施难。

四是要素分割。水、气、土、固等生态环境要素治理“碎片化”，相关规划目标任务“各干各的”，与“十四五”深入打好污染防治攻坚战强调协同治理、系统治理、综合治理的要求不相匹配。

可以说，培育发展全国统一的生态环境市场直击环保产业痛点，旨在打通释放生态环境市场潜力的“瘀点”。

对于上述“分割”状态，王志凯认为，首先应清理地域性保护政策。全面清理歧视民营企业和外地企业、实行地方保护和国资偏好的各类政策，及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易、设定适用特定市场主体条件等妨碍统一市场的政策，对新出台政策严格开展公平竞争审查。

对于流域分割现状，应探索跨界流域综合治理模式。通过河湖长制提档升级、河湖跨界确权等流域综合治理办法，完善市场化、多元化横向生态补偿机制，推动跨界流域综合治理项目策划实施，加快形成区域联动、分工协作、成果共享的生态环境共保联治格局。

同时，推进区域生态环境综合治理托管服务模式。打通整合各环境要素，在区域层面实施生态环境综合治理托管服务项目，建立项目实施跨部门协调机制，统一目标、分工协作，打破要素与部门壁垒。

王志凯还建议，应强化生态环保重大项目策划与储备。精准识别问题、深入分析症结，坚持系统整体观，科学谋划全流域、多要素、跨部门、对生态环保目标支撑作用显著、适于金融机构融资支持的生态环保重大项目。

此外，应创新模式拓展社会资本参与路径。深入探索生态环境导向的开发（EOD）模式，将生态环境治理与土地开发、生态农业、生态旅游等项目融合实施，拓宽生态环境治理资金渠道，推动形成生态产品价值实现的市场化转化路径。建议参照中国人民银行碳减排支持工具制定针对性的生态环境治理金融支持政策体系。

推动有为政府和有效市场更好结合

“单就生态环境领域来说，宏观角度来看，各地大的政策方向是一致的；但微观来看，各地实现目标的方式方法又都不太一样。”E20环境平台固废产业研究中心负责人、首席行业研究员潘功在接受《环境经济》采访时表示，一般来说，国家各类顶层设计出炉后，地方会结合实际出台相应的补贴政策、规章制度等，从而在相对统一的方向上，形成了截然不同的市场竞争规则及地区性的市场化方式。

在潘功看来，决定市场的关键恰恰是微观层面。“《意见》发布的初衷，更多是出于经济方面的考量。”潘功认为，当前，不少地方为了短平快产生经济效益，在一定的时间段内，常常选择趋同的经济发展方式，缺乏全国统一的规划布局。

由此导致的结果就是，省份之间发展模式趋同，各地区并未根据自己的特点形成有特色的或区别化的发展结构，不少地方甚至只为追求GDP目标，而放弃了自己的优势和擅长领域。

“于国家而言，并未形成统一的大市场，反而形成了一个趋同的市场，导致其经济结构单一，不利于高质量发展。”潘功说，这也是国家层面要建立全国统一大市场的一个重要原因。不是要用一纸文件要求全国齐头并进，而是要在中央集权管控下进行统一规划。地方政府应转变产业发展理念，根据当地优势制定特色产业政策。

以推进“无废城市”建设为例。由于各地工业结构有差异，因而各地面临的环保压力也各不相同，建设“无废城市”要充分考虑城市的发展特点和资源禀赋。如三亚等旅游类城市，可能更多需要考虑生态环境保护，加强对游客产生废弃物的处理处置等；如包头、铜陵等资源型城市，提升工业固废资源利用效率则是重头戏。

潘功表示，每个城市不同的产业结构势必会形成不同的环保产业发展优势。但如果不考虑本地实际，或由于补齐环保短板无法产生较高的经济价值，因而视本地的环保困境而不见，最终就会耕了别人的地，荒了自己的田，造成能力与资源上的错配和环境保护与产业发展之间的脱离。

在这样的历史发展背景下，地方保护和市场壁垒不可避免。部分地区不关心建设全国统一的大市场、畅通全国大循环，只考虑建设本地区本区域小市场、搞自己的小循环。为破除这一困境，做到全国一盘棋、统一大市场、畅通大循环，必须充分调动地方政府的积极性，进一步处理好政府和市场的关系。

“有效市场，有为政府”是建设全国统一大市场的工作原则之一。《意见》明确坚持市场化、法治化原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

对此，国家发展和改革委员会在《求是》发表解读文章称，建设全国统一大市场首先要处理好政府和市场的关系，科学界定政府和市场的边界，推动有为政府和有效市场更好结合。强化市场基础制度建设，强化竞争政策的基础地位，加快转变政府职能，进一步规范政府行为，不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性。

环境权益交易市场仍不够活跃

《意见》明确，培育发展全国统一的生态环境市场。依托公共资源交易平台，建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场，实行统一规范的行业标准、交易监管机制。推进排污权、用能权市场化交易，探索建立初始分配、有偿使用、市场交易、纠纷解决、配套服务等制度。推动绿色产品认证与标识体系建设，促进绿色生产和绿色消费。

“当前，我国资源环境承载能力已接近上限，成为制约经济社会高质量发展的瓶颈，生态环境价值日益凸显。”据王志凯介绍，环保产业具有较强的正外部性，但生态环境治理产生的价值往往外溢到其他行业领域，环保产业自身难以获得环境改善后的增值收益。

2021年12月，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，文件明确支持完善资源市场化交易机制、构建绿色要素交易机制，支持试点地区进一步健全碳排放权、排污权、用能权、用水权等交易机制。同时，文件将资源环境定位为与土地、劳动力、资本、技术、数据同等重要的六大生产要素之一。

王志凯认为，《意见》的出台进一步强化了生态环境的要素与资源价值属性。通过构建全国统一开放的生态环境权益交易的市场，有利于打通生态环境成本内部化和生态产品价值实现机制，有望在一定程度上改善环保投资回报不足的问题。

实际上，近年来，不少地方着眼于环境资源的市场化交易，取得了明显成效。尤其是排污权、用能权、用水权、碳排放权市场，都经过了或长或短时间的试点，市场活力不断被激发。

湖南大学工商管理学院教授、中国高校市场学研究会绿色消费与绿色营销专业委员会副主任贺爱忠在接受《环境经济》采访时指出，这些探索增强了生态环境权益交换意识，产生了一定的市场交易量或交易额，积累了市场建设经验。

“由于排污权、用能权、用水权、碳排放权市场全国性的试点启动时间点有早有晚，试点省域数量不一样，试点难易程度不一样，因而所产生的效果有差异。”贺爱忠向记者介绍，排污权交易、用水权交易市场相对成熟一些，制度建设相对完备一些；用能权、碳排放权交易市场发展相对滞后一点，统一的制度建设差距较大。

王志凯向记者介绍，目前排污权交易体系以行政区划为边界范围，缺乏基于环境质量的区域排污权交易体系的设计；全国碳市场首个履约周期交易量存在“高开低走”、市场不够活跃、临近履约期推高交易量等问题；碳汇交易刚刚起步，受到顶层设计和政策不完善、基础研究和投入不足、专业机构和人才缺乏等因素制约，碳汇产品相关认证、注册制度尚待完善，碳汇项目融资渠道尚待建立；用水权、用能权总体仍处在探索期，确权基础薄弱，交易不够活跃，市场发育不成熟，在提高用水效率和用能效率的效果不够明显。

贺爱忠坦言，总体而言，这些环境权益交易市场建设目前仍面临市场交易活跃度发展不平衡，市场主体参与形式单一、专业性欠缺，市场交易数据透明度与准确度有待提高，市场交易数据共享不足，市场基础设施落后于市场发展的需要，区域性市场与全国性市场的基础制度衔接不紧密，缺乏国际话语权等共同困境。

推进生态环境市场客体健康有效流通

上文我们提到，当前的生态环境市场“大而不强”，有诸多不统一之处。

据贺爱忠介绍，在生态环境领域，碳排放权交易市场、绿色与有机产品市场、环保服务市场等，都不是统一大市场。

具体来说，从碳交易市场来看，试点地区市场之间、试点地区与全国碳市场之间，市场制度并不是统一的，市场价格也不是统一的。从绿色食品市场来看，绿色食品由农业农村部下属的中国绿色食品发展中心认定，有机产品由国家市场监督管理总局下属的国家认证认可监督委员会统一管理、监督和综合协调。绿色食品、有机产品市场主管、推广部门不统一，市场制度也不统一。

“地方保护和区域壁垒等难题的破解，从中国国情来看，短期内主要靠中央政府对地方政府的绩效考核指标，如可将绩效考核结果与干部升迁任免挂钩；从中长期来看，主要靠市场经济发展的成熟、市场体制机制的健全完善。”贺爱忠表示。

采访中，贺爱忠告诉记者，《意见》的出台能够打破生态环境市场客体（主要指生态环境产权、要素、商品）流通不畅这一关键堵点。

据了解，构成生态环境市场的基本要素包括生态环境市场主体与市场客体，没有市场主体或市场客体，就没有生态环境市场。

结合《意见》提出的培育发展全国统一的生态环境市场要求，贺爱忠建议，推进生态环境市场客体健康有效流通，应做好以下工作：

一是建设全国统一的碳排放权、用水权、用能权交易市场。借鉴发达国家经验教训，剖析我國碳排放权、用水权、用能权交易市场建设试点的做法与问题，从社会整体利益出发，以破除地方碳市场与全国碳市场衔接障碍实现全国碳排放权交易市场统一为突破口，推进碳排放权、用水权、用能权交易市场建设。

二是建设全国统一的绿色低碳技术、生态环境监测数据交易市场。建立健全全国性绿色低碳技术交易市场，完善知识产权评估与交易机制，鼓励企业以市场为导向开发绿色低碳技术，推动各地绿色低碳技术交易市场互联互通。建立气象、水文、环境、资源、遥感等生态环境数据交易流通、开放共享、安全认证等方面的基础制度和标准规范，加快培育统一的生态环境监测数据市场，提高生态环境监测数据资源利用率。

三是健全全国统一的绿色产品和服务市场。健全绿色有机产品质量溯源体系，推动绿色低碳有机产品认证，推进绿色低碳有机产品、生态标识体系建设，以高质量绿色低碳产品和服务供给创造和引领绿色低碳需求。通过继续加强绿色宣传教育，强化消费者的绿色意识，给予购买绿色低碳有机产品的顾客适当补贴或环保积分等手段，扩大消费者的绿色需求，以强大的绿色低碳需求更好地引领优化绿色低碳有机产品和服务的供给。

总的来说，无论是地方保护还是市场壁垒，都会给各类市场主体公平竞争造成障碍，制约经济循环。因此，《意见》的出台，能够加快建立全国统一的生态环境市场制度规则，打破地方保护和市场分割，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，全面推动我国生态环境市场实现“由大到强”转变。

（文章来源环境经济，图片来源于网络）