“三孩政策”背景下0-3岁婴幼儿托育现状调查研究

路娟

随着三孩政策的落地，0-3岁婴幼儿家庭照护服务需求增大，而能提供普惠又高质量的婴幼儿照护服务机构数量有限；政府对公立托育机构财政支持不足；照护服务机构照护费用高昂，总体价格偏高，婴幼儿照护监管机制不够健全；婴幼儿照护服务从业人员队伍整体素质有待加强。为满足家庭托育需求，应构建0-3岁婴幼儿托育多元照护体系。

2021年1月，国家卫生健康委员会印发《托育机构保育指导大纲（试行）》的通知，指导托育机构为3岁以下婴幼儿提供科学、规范的照料看护服务。[1]2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系。2021年6月，《中共中央 國务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》指出要实施一对夫妻可以生育三个子女的政策，即“三孩”政策。实施“三孩政策”是党中央为中国的长远发展作出的重要战略决定，但经验证明，限制生育相对容易，鼓励生育却面临诸多障碍。国家三孩政策实施以来，新生人口数量并没有实现预期中的长期增长，在此背景下，如何激发人们的生育意愿、促进托育服务行业的健康发展，已经成为迫切需要解决的问题。2022年，国务院正式发布关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知，纳税人可按照每个婴幼儿每月1000元的标准定额扣除照护3岁以下婴幼儿子女的相关支出。这些都积极地回应了0-3岁婴幼儿公共托育服务供给不足的问题，而政策的出台并未如预期般刺激人口增加，现代女性的职业化发展、婴幼儿托育服务的缺位、老人退休年龄的延迟及其带养意愿的降低，养育孩子的成本逐年增加，这些因素都削弱了三孩家庭所能获得的支持，家庭生育三孩的意愿与生育率并不高。

0-3岁婴幼儿托育服务现状

本研究将0-3岁婴幼儿托育机构的从业人员素质、运行发展、家庭托育需求、国家的政策支持作为主要研究对象。从教育学、心理学、人口学、社会学的角度开展研究，包括托育机构负责人、托育机构从业人员及0-3岁婴幼儿家长三个维度。样本选取西安市雁塔区、灞桥区三所托育机构调研开展，同时面向西安市0-3岁婴幼儿家长发放问卷500份，回收有效问卷494份。

（一）公立托育机构财政支持不足

针对托育服务的要求，家长们更倾向于公办托育机构，因为相比于民办托育机构，公办托育机构有更优质的师资、更高质量的看护照料与更安全卫生的环境。虽然目前西安市有一定数量的0-3岁婴幼儿托育机构，但大多以市场化的托育机构和早教机构为主，公办性质的托育机构数量较少，原因之一是财政支持对公立托育机构的支持还不足。一方面是数量较多收费高，且质量参差不齐的市场化托育机构；另一方面是数量紧缺、高质量普惠性质的政府举办托育机构。对于家庭而言更加愿意选择后者，但因数量有限使得家长们在选择的时候陷入两难的境地。而目前西安市大部分托育机构都以早教为主，课程设置和招生都倾向于2岁及以上的婴幼儿，这些机构环境好、从业人员较为专业、设置的课程也科学符合幼儿发展，因此费用也较昂贵，对中低收入家庭来说压力较大。

（二）托育机构监管主体不明

目前，0-3岁婴幼儿托育服务监管主体主要是卫生与健康委员会，同时涉及到教育部门、卫生部门等，部分托育机构是作为私人运营机构在工商管理部门注册登记，并未在卫健委和教育局备案。因而，0-3岁婴幼儿托育机构存在监管主体不明确，部门之间职责不清晰等问题。监管主体不明确导致现有幼托机构规模小、收费高，服务不灵活。通过调研得知，既有的0-3岁婴幼儿托育机构规模都较小，幼儿数量平均小于60人，从业人员数量在15-30名之间，相配套的教师及保育人员也普遍偏少。这从侧面反映出当前西安市0-3岁婴幼儿的托育服务供不应求的现象，也导致部分托育机构出现高收费，甚至乱收费等现象。这些机构每个月的基本收费都在3000元以上，其中还不包括特殊节日举办的各类活动项目费用。在服务形式方面，主要为日托，像针对于节假日或特殊工作父母的开展的临时托育、半日托等几乎没有，托育形式太单一。家长们希望政府可以通过加强监管，出台相应的标准来规范托育机构的运行质量。

（三）托育机构招生年龄受限

目前多数托育机构只招收1岁以上的幼儿，只有少数机构招收1岁以下的婴幼儿，但是收费极高。同时部分家长对托育机构及托育机构从业人员的整体素质还持质疑态度，即便家庭经济条件允许，宁愿选择家庭育儿嫂也不愿将1岁以下的婴幼儿送至托育机构照护。

（四）托幼机构从业人员素质参差不齐

截至2021年底，西安市设有早教托育专业的本科和高职类院校不足10所，由于早教托育专业毕业生数量较少，培养的毕业生数量还远远不能满足家长和社会的需求。而现有的托育机构从业人员，在职前阶段大多未受到专业的培养和训练。缺乏0-3岁婴幼儿托育服务从业人员的从业准则，也是导致托育机构的整体质量参差不齐的一个重要原因。

构建0-3岁婴幼儿托育服务体系的建议

（一）政府层面

1、加强顶层设计和政策支持，完善监管机制

一方主导，多方参与，在0-3岁婴幼儿公共托育服务供给中，主导者角色必须由政府扮演，政府应负责制定托育服务领域的发展蓝图、调控对托育服务领域的财政投入以及对托育行业的监督管理。2019年5月出台的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》强调把婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划。《托育机构设置标准（试行）》和《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，明确了0-3岁婴幼儿托育服务机构的建设主体、人力、物力投入等。但是，政策文件只对卫生健康部门、教育部门、住房城乡建设部门等相关工作部门职责进行了分工，并未形成各部门的具体工作细则以及完备的监督体系。相关部门要加强合作，强化部门之间协调配合，加快落实相关支持措施，建立托育机构服务质量、过程管理等评估指标，建立常态化的评估机制，提升托育机构的服务质量。

随着西安全面加快国家中心城市建设的步伐不断推进，每年吸引着全国各地的人才来西安就业、落户、定居。根据2022年4月西安市统计局、国家统计局西安调查队正式发布的《2021西安市年国民经济和社会发展统计公报》显示，2021年底，西安市常住人口1316.30万人。但人口总量增加的同时，自2017年开始，每年的新生儿出生率却逐年下降，从2017年的11.11%下降到2021年的7.89%。一方面是下降的人口出生率，一方面是国家鼓励家庭生育三孩，那么托育机构的服务就需要政府通过顶层设计的形式给予支持，重拾家庭生育的信心，为家庭生育三孩提供政策保障，托育保障体系的完善与否是直接影响家庭生育意愿的重要因素之一。

2020年11月，《西安市推進3岁以下婴幼儿照护服务工作实施方案》出台，目标之一是实现“一年试点、两年提升、三年优化”的工作目标，为婴幼儿家庭提供多方面照护服务。建议西安市结合当地实际，加强顶层设计，进一步出台《西安市关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》《3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》《3岁以下幼儿托育机构设置标准》，充分发挥各部门各系统的职能作用。

2、奉行先“兜底补缺”再“适度普惠”的托育服务理念

一方面，目前托育机构从业人员的水平良莠不齐，高质量的托育机构数量较少；另一方面，因经济发展水平的差异，能提供普惠性托育服务的地区并不多，难以满足家庭尤其是普通收入家庭对托育服务的需求。因此，政府应率先承担起托育服务供给的“兜底补缺”责任，提高托育服务能力，在此基础上，通过加大财政投入，鼓励市场、社区、社会组织与家庭形成合力，将托育服务理念向“适度普惠”转变，打造高质量托育服务体系。[1]

3、构建妇女生育友好型社会

现代父母育儿观念的提高，老人退休时间延迟及带养意愿低、月嫂保姆带孩收费高、服务简单且存在安全隐患等现实问题，迫使育龄家庭生育后，母亲牺牲工作以便更好地去照顾幼儿，甚至成为全职妈妈。也就是说，对于职业女性来说，一旦做出生育选择，就一定会对其职业发展产生或大或小的影响，也许只是耽误一段时期的工作，也许就是结束一辈子的职业生涯，而面对这样的顾虑，很多职业女性选择放弃生育。因此，切实解决0-3岁婴幼儿的托育问题，就是在解决职业女性面对的“选择生育”或是“选择职业”的两难问题。建设有利于生育的社会环境，从维护妇女合法就业权利的角度出发，倡导灵活的工作时间与空间。

4、完善托育从业人员的准入制度

制定0-3岁婴幼儿托育从业人员职业标准，从业人员均需持育婴师、保育员证等相关证书，及托育从业人员培训合格证上岗。从思想道德素养和专业素养方面全面考察从业教师的资质，从而促进婴幼儿照护服务行业规范、有序发展，加强行业自律。

（二）社区层面

1、鼓励社会力量积极参与

公共托育领域的起步阶段，首先要确定政府为主导力量，从经济、政策等方面推动托育服务的供给，大力建设公办托育机构，从中逐步探索建立一套成熟的运作管理模式作为行业规范和标准。通过政府购买服务等多种方式，鼓励社会力量进入托育服务领域，构建主体多元化的婴幼儿照护服务体系。

2、推进完善社区婴幼儿照护服务点

大力发展以社区为基础的托育机构，积极发展普惠性托育服务。以社区为中心，通过政府与社会组织的合作，为0-3岁的婴幼儿提供非营利的保教活动，为家庭提供就近的照护帮助。依托社区建立普惠性婴幼儿照护服务点，研究普惠性价格合理区间，扩大社区照护服务的受益面。同时，丰富托育服务内容，根据家长的不同需求和家庭消费水平，为家庭提供全日制、半日制、计时托管、假期托管等多种形式的服务，满足多样化的照护服务需求。此外，支持有条件的公办幼儿园开办托班，增加2-3岁幼儿的入学比例，减少家庭的负担。

3、完善社区托育服务配套模式

一是为0-1岁婴儿家庭提供“以养为主”的家庭指导。提供科学看护婴儿、心理调节等方面的指导，帮助年轻父母适应角色，掌握科学育儿方法；二是为1-2岁幼儿家庭提供“养教结合”的家庭指导。在养育指导的基础上，不断增加教育的比重，提供多种形式的、专业的亲子早教指导服务；三是为2-3岁幼儿家庭提供公益的照护服务。除了继续提供早教指导服务，帮助家庭养育之外，可以根据2岁以上婴幼儿家庭实际需要提供多元化、可选择的照护服务。[2]

（三）家庭层面

1、家庭仍将作为婴幼儿托育服务的主要提供者发挥作用

根据0-3岁婴幼儿身心发展的特殊性，0-3岁婴幼儿的保育和教育还是要以家庭为主的，因此，在未来很长一段时间内，家庭仍将作为儿童托育服务的主要提供者发挥作用，而给予家庭指导与支持，提高家庭照料的水平也是不可或缺的。

2、建立父母双方共同承担责任的良好环境

建立父母双方共同承担责任的良好环境，提倡两性平等的家庭观念，实行男女平等的权利。生育政策中的性别平等有利于解决减轻妇女的抚养责任，从而提高妇女的就业能力。加强对两性平等的社会意识和两性平等的家庭观念的宣传，强调男性在养育孩子中的重要角色，并在政策上为爸爸育儿提供支持。

参考文献

[1]吴航，董雨果.我国3岁以下儿童照顾政策的系统性构建[J].中国教育学刊，2019（05）：35-40.

[2]石卷苗.浙江省0-3岁婴幼儿托育服务体系建设——儿童早期教育服务模式探索[J].社会与公益，2020（02）：62-65.

作者简介

路 娟 西安文理学院学前教育学院副教授，研究方向为学前教育基本理论、学前教育政策