近十年来华留学政策变化研究

陆媛 吴丹

［摘 要］近十年来我国来华留学教育取得了令人瞩目的成就，为国家外交和教育事业的发展起到了助推作用。成绩的取得离不开政策的布局、指引和落实，这十年来的来华留学政策随着国内外政治经济和社会发展而不断变迁。文章基于来华留学政策是为一种公共政策的本质，运用新制度主义制度变迁理论对近十年的来华留学政策加以分析：通过对行动者角色的辨别和阐释，探究不同行动者在政策变迁中所起的作用；通过对变迁路径的分析，从时间序列将变迁分为规模增长和飞跃发展两个阶段，分析不同阶段政策侧重点带来的发展效果；通过对来华留学政策的内外部环境影响因素分析，探究不同因素如何对政策变迁产生影响。

［关键词］来华留学；政策变化；制度变迁理论

［中图分类号］ G640 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 2095-3437（2022）11-0022-05

以2010年的《留学中国计划》为起点，国家和来华留学教育领域分阶段颁布多项具有战略布局意义的政策，这些政策对来华留学教育的走向和定位影响深远。对近十年来华留学政策的变迁和演化进行回顾、分析和总结，将为“十四五”阶段的发展和下一步的政策调整与完善打下良好基础。

公共政策是政府、非政府公共组织和民众为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则[1]。来华留学政策涉及政府、高等学校、受教育者、社会民众等多个利益体，政策制定本质上是对社会利益的分配过程。因此，来华留学政策与教育领域的其他政策一样，属于一种公共政策，具有公共政策的公共性、合法性、权威性、强制性、价值导向性、多样性、动态性等特征[2]。本文尝试运用新制度主义制度变迁理论，对近十年来我国来华留学政策的变迁路径、变迁动因和政策评价等进行探讨，寻找政策的变化动机和发展方向，以期为未来的政策制定和完善提供借鉴。

一、我国来华留学政策变迁的行动者辨析

在新制度主义制度变迁理论中，行动者或称行动集团，是执行和推进制度变迁的主体。新制度主义与旧制度主义的根本区别之一，就是加入了對行动者的行为及其影响的研究。由于行动者自身所具有的能动性和行为特征，使新制度主义对政策演变的研究带有明显的动态性，这是对旧制度主义只着眼于政策宏观架构研究的重要补充。新制度主义制度变迁理论认为，行动者的利益、观念与行动是理解制度变迁为何发生的关键所在[3]，其偏好对制度变迁的方向路径和成败效果起决定性作用。

在教育活动中，参与的主体主要包括政府、组织（主要指高等学校）与个人。一般来说，教育活动参与的主体都会成为制度变迁的行动者，是推动制度变迁的主要力量。在来华留学政策领域，政府行动者主要指教育部、外交部等国家级部委，也包括地市级行政机关；组织行动者指高等学校等实施和执行来华留学政策的教育机构；个人行动者主要指受教育对象（来华留学生群体）、社会个人及其形成的社会人群体。

（一）中央政府行动者：来华留学政策变迁的绝对牵引力

美国经济学家兰斯·戴维斯和道格拉斯·诺斯提出了制度变迁过程中“第一行动集团”和“第二行动集团”的概念，认为推动制度变迁的“第一行动集团”是在制度变迁中起主要决定作用的决策体。与其他领域行政政策基本相同，政府，尤其是中央政府，是我国来华留学政策变迁中占有主导地位的政策制定者和引导者。总体上看，来华留学政策同时具有外交属性和教育属性，因此，与教育领域的其他政策类别相比，其教育属性相对较弱。

来华留学教育的办学权、招生权和管理权在很长一段时间内都属于中央政府，或受到中央政府的统一管辖。直到20世纪90年代，部分权力开始下放，地方政府行动者的作用逐渐显现。近年来，尤其是在一些与社会经济属性更贴近的细分政策领域，比如来华留学生就业创业的政策设计方面，地方政府作为第一行动集团的成员，正在发挥越来越大的政策推动作用。以北京市为例，北京已经陆续出台关于外国留学生实习创业相关政策，为在京高校的外国留学生申请“创业”许可提供政策依据。

（二）高等学校行动者：来华留学政策变迁的有力执行者

根据道格拉斯·诺斯的新制度主义制度变迁理论，在第一行动集团进行政策方案决策后，就会由第二行动集团进行政策的执行。从经济学的角度说，第二行动集团将在政策演变过程中帮助第一行动集团获取利益。对于第一行动集团，也就是政府来说，如果没有第二行动集团的参与和帮助，该项制度的调整就无法实现[4]。就来华留学政策及其演化来说，政府作为第一行动集团是政策的发起方和制定者，这些政策的落地和执行无疑都需要高校作为实际的执行者。因此，根据制度变迁理论，高校在政策演变过程中成为继政府之后的第二重要行动者。

近年来，来华留学教育取得显著成绩，一方面，这得益于政府的精心布局，同时也与高等学校对相关政策的有效执行和不断改进分不开。另一方面，从来华留学教育政策的演变过程来看，高等学校作为行动者的主观能动性也呈明显的上升趋势。比如越来越多的高等学校将来华留学教育纳入学校发展规划，在校级层面加以部署与指导。从人才培养的角度来说，高等学校正在通过体制机制改革，在提高培养质量、趋同管理等方面进行来华留学教育探索和尝试。随着人才培养质量对来华留学教育的反哺作用越来越明显，各高校也更加注重国际学生培养质量。同时，高等学校通过与政府的沟通以及在细化政策方面的大胆尝试，也对来华留学教育的政策演化也起到了一定的推动作用。

（三）社会人行动者：推动来华留学政策变迁的新兴力量

新制度主义制度变迁理论认为，第一行动集团和第二行动集团是推动制度变迁的主要力量。因其在制度变革中掌握着绝对压倒性权力，它们也是研究者重点关注的研究对象。但是近年来，随着技术变革和舆论传播范式的迅速转变，以无线平台为主要基础的社会人（群）意见发布渠道已经形成，随之而来的是社会人（群）参与公共政策监督和评价的门槛逐渐降低。社会人（群）自下而上的意见集合对政策效果进行监督，甚至推动实质性的政策演变，已经在各个公共政策领域屡见不鲜。因此，社会人（群）正在成为事实上的行动者，并逐渐发展成为推动公共政策演变的重要力量。

就来华留学政策来说，由于受教育群体的特殊性，以及政策目的与教育本质之间还有一定的偏差，在当前阶段不具备明显的经济属性，因此留学生作为来华留学教育活动中的利益相关体——受教育群体，更多的是政策的被动接受者，推动制度变迁的行动者特征不明显。可以说，整个来华留学政策演变的链条中缺少了外部反馈机制这一环。在这种情况下，虽然随机性较强并且作用有限，但逐渐显现作用的社会人（群）行动者能够在一定程度上弥补这一缺陷，推动来华留学政策走向完善。

二、近十年来华留学政策的变迁路径分析

对政策演变的路径分析，是制度变迁理论研究的基本方法。其中历史制度主义流派所运用的“关键节点”分析方法，能够对制度的持续和转化做出清晰的理论性解释。根据历史制度主义理论，关键节点是指能够决定下一阶段历史发展道路重大选择的变迁期[5]，即关键节点事件可被视作某一阶段政策演变的起点以及发展方向，对这一阶段政策的进一步深化和完善起到奠基作用。运用这一分析方法，根据历史进程中的重大事件和关键性政策，可将近十年来华留学教育政策路径划分为规模增长和核心飞跃两个阶段。

（一）规模增长阶段（2010年—2015年）：政策导向明确，政策效果明显

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）和《留学中国计划》两项重要文件出台，为规模增长阶段来华留学教育的发展指明了方向。这两个文件成为这一时期政策变迁的关键节点，将来华留学政策从上一时期的完善调整推进到有明确发展目标的快速增长阶段。

首先，确立了政策目标。2010年7月，经过反复酝酿后的《纲要》正式颁布，这是引领和指导未来十年我国教育改革发展的纲领性文件。《纲要》明确指出，要“进一步扩大外国留学生规模。增加中国政府奖学金数量，重点资助发展中国家学生，优化来华留学人员结构”“实施留学中国计划，扩大来华留学生规模” [6]。为响应和落实《纲要》的要求，教育部作为第一行动集团，于同年9月配合出台了《留学中国计划》，明确“到2020年，使我国成为亚洲最大的留学目的地国家”“全年在内地高校及中小学校就读的外国留学人员达到50万人次，其中接受高等学历教育的留学生达到15万人”“保证中国政府奖学金的规模稳定增加……鼓励并支持地方政府、学校、企事业单位以及其他社会组织、自然人设立各类来华留学奖学金。逐步增加中国政府奖学金名额”[7]。这两项国家宏观教育政策奠定了这一阶段来华留学教育发展的总基调和总任务，即大力提升来华留学规模。可以说，这一阶段中央政府的行动很大程度上诠释了第一行动集团在政策变迁中的方向引领作用。

其次，政府通过配套措施推动了制度变迁。在这一阶段，教育部作为中央政府的具体实施者，通过召开国家层面部署会议、协调工作机制和资源投入等举措，推进政策落地，具体体现在：2010年9月底，全国来华留学工作会议在北京召开，面对新形势，教育部向各级地方政府和高等学校全面部署了《纲要》和《留学中国计划》的规划与任务。这是改革开放以来来华留学教育领域举办的第四次国家级会议，与上一次会议时隔12年。2011年11月，教育部牵头正式建立来华留学工作部际协调机制，与外交部、发改委、公安部、安全部、财政部、人社部等齐抓共管，同时进一步明确了来华留学教育的中央、地方、高校三级管理体制。为贯彻落实《纲要》中“增加高等学校外语授课的学科专业”的要求，教育部于2013年开始开展来华留学英语授课品牌课程评选，后主要由省级教育主管部门自行开展评审资助。

这一阶段中央政府所出台的关于明确来华留学教育政策方向的指导性文件，将扩大留学生教育规模作为主要任务，并设定了具体的规模发展目标，出臺了一系列保障性政策，因此在国家、地方、高校的三级管理体系中贯彻较好，达成了共识。其中教育部和地市级教育行政机构组成的第一行动集团，在政策变迁中起到了强有力的领导和牵引作用。高等学校作为第二行动集团积极响应和配合政策变迁，努力在新的政策环境中发展推动来华留学教育事业。到2018年，我国的来华留学规模已达49.22万人，提前完成了“成为亚洲最大的留学目的地国家”的政策目标。同时应看到，规模的快速增长带来的培养质量和教育管理问题也逐渐显现，而新的信息技术也带来了社会人（群）行动者的出现，形成了区别于以往任何一个时期的新形式的社会监督力量，这些也都成为政策变迁的动因之一。

（二）核心飞跃阶段（2015年至今）：依托国家重大外交战略，推进内部改革

2015年至今，来华留学教育制度变迁的显著特点是，与国家重大外交战略紧密配合，受国家政策性影响显著。同时，规模目标的顺利实现以及内外部形势的变化，促使来华留学教育逐渐向教育属性回归，促使发展方向出现制度性调整。其中，2016年“一带一路”重大国策和教育对外开放纲领性意见的出台，成为这一时期指引来华留学政策两条变迁主线的关键节点。

第一条变迁主线是随国策而动。“一带一路”倡议赋予了来华留学教育更为深远的意义，进一步明确了来华留学教育在中国对外开放和国际交往层面的使命与责任。2016年7月，《推进共建“一带一路”教育行动》（以下简称《行动》）应运出台。《行动》明确要“全面提升来华留学人才培养质量，把中国打造成为深受沿线各国学子欢迎的留学目的地国”[8]。“一带一路”倡议成为这个阶段政策变迁的关键节点，对来华留学教育的招生、奖学金政策乃至教育内容等都带来了重大影响，也促使这一时期的来华留学政策具有明显的政策倾向性。到2018年，政策效果逐渐显现，“一带一路”沿线国家来华留学生人数从2016年的20.8万人增加到26.06万人，占来华留学生总数的比例也从46.92%上升至52.95%。为配合和服务国家战略，地方各级政府和高校在这一阶段也陆续制定了“一带一路”来华留学生的专门人才培养项目等政策措施，以保障政策结果。比如北京市出台政策，建设“一带一路”国家人才培养基地，吸引高层次研修人员来京学习。

这一时期来华留学政策的第二条变迁主线是发展重点出现政策性变化。自2010年来华留学教育规模目标确立以来，来华求学人数显著增长，但规模快速扩大的同时也带来了培养和管理的诸多问题。对于大部分高等学校来说，以前作坊式的教育管理模式已经无法应对大体量的受教育群体，亟须规范管理，提升质量，倒逼来华留学教育的重心从规模发展向质量提升转变。从2016年4月《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》颁布开始，具有重要指引作用的配套文件陆续出台，发展方向和发展重点转向内涵式发展。2016年10月，教育部召开了全国来华留学管理工作会议，提出了“规范管理、提质增效、内涵发展”的新要求。自此，提质增效成为我国来华留学教育发展的关键词，也成为政策变迁的主要方向。2017年教育部等三部委联合颁布《学校招收和培养国际学生管理办法》，2018年教育部印发《来华留学生高等教育质量规范（试行）》，这一系列政策文件的出台进一步指明了国家对来华留学教育质量提升的要求。

国家的重大外交战略成为来华留学政策转变的初始力量，也为来华留学教育的未来发展带来了新机遇。同时，国家经济和社会的飞速进步以及高等教育本身的发展要求，都对来华留学教育提出了新的挑战，促使来华留学政策重心发生转变。

（三）近十年我国来华留学政策路径变迁的特征分析

第一，近十年来我国来华留学政策的制度变迁是一种强制性制度变迁。根据新制度主义的制度变迁理论，制度变迁的模式可分为诱致性变迁和强制性变迁。其中诱致性变迁是现行制度安排的变更或替代，或是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行[9]，一般都是自下而上演进的。而强制性制度变迁是以政府命令和法律的形式自上而下颁布，并强制性推广实行的，相对于诱致性制度变迁而言，其所用时间更短。我国的来华留学政策路径变迁是一种典型的强制性制度变迁，从政策效果看，这种制度变迁的方式符合来华留学教育的发展规律。来华留学教育涉及社会层面广，政策影响大，采用这一制度变迁方式能够极大地降低变迁成本，弥补了诱致性制度变迁模式动力不足的缺陷。

第二，我国来华留学政策的制度变迁已形成了良性的路径依赖。路径依赖是制度变迁研究领域的重要概念，是指一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择[10]。来华留学制度从建立之初到经过几十年的变迁，已经产生了较大的成本积累。政府、高等学校等行动者对政策形成了学习效应，奖学金、质量评价、就业创业等各种配套政策的出台也通过协作效应共同影响着政策变迁的路径，而全社会共同对来华留学政策已经形成了较为稳定的适应性预期。这些都使来华留学制度变迁已经形成了路径依赖和自我强化机制。从政策变迁的效果来看，近年来华留学教育规模增长明显，服务国家重大战略和教育改革发展的作用日益凸显，为社会发展和高等教育进步带来了较大收益，是一种良性的路径依赖。

三、近十年来华留学政策变迁的内外部环境影响因素

公共政策环境，是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的综合。来华留学政策作为一项公共政策，是内外部环境的产物。而制度变革往往涉及社会发展的方方面面，不断塑造和改变内外部环境。充当变革动力或压力的环境因素不止一种，而是多重因素的交汇与联合作用[11]。从政策变迁的内外部环境影响因素角度看，我国来华留学政策既受到教育体系以外，比如外部制度、经济等环境要素的影响，又会在教育领域内部环境中产生制度变迁的内生动力。

（一）教育外部环境中影响来华留学政策变迁的综合因素

一是国家的综合国力变化。综合国力是衡量一个国家整体发展实力的综合性指标，涵盖经济、政治、教育、人力资源等各个方面。以反映经济发展最重要的GDP指标来看，2010年我国GDP总值超过日本成为全球第二大经济体，近十年的GDP年度增长率一直保持在6.5%以上。同时，近年来我国制度稳定，社会各行各业有序发展、欣欣向荣，经济和社会的繁荣昌盛为我国扩大来华留学教育提供了坚实的外部环境基础和保障。另外，综合国力的显著增强，尤其是我国高等教育水平的不断攀升，使来华留学具有越来越强的吸引力。

二是国家重大外交战略的影响。一个国家的留学政策既属于教育政策，同时又与国家外交政策高度关联。比如，国家与生源国的外交政策变动，会对留学教育带来直接影响。国家外交方针对来华留学的影响有些是突发、短期和局部的，有些重大外交政策则会对来华留学政策带来激进和断裂式的变迁。2015年“一带一路”国家级顶层外交战略的出台，给来华留学政策带来了根本性变化，其影响涉及来华留学政策的招生、培养和管理的各个方面，直接催生了《推进共建“一带一路”教育行动》来华留学教育纲领性文件和地方政府的一系列相关指导及支持性政策。作为第二行动集团的高校，也出台和调整了相关文件，共同推进了来华教育制度的又一次重大变迁。

三是技术发展造成的社会舆论监督力度的加大。特别是近年来网络信息技术的广泛使用，不仅给经济生产和生活方式带来了重大变革，而且对制度变迁产生了广泛而深刻的影响。最近十年，人们已经越来越习惯将互联网作为信息和资源沟通的平台，这使得大到价值观、小到对某件具体事情的看法，都可能在互联网上迅速发酵，引起广泛关注。来华留学制度作为一种公共政策，同样也受到社会舆论的监督。比如网民对高校国际学生活动组织、生活待遇、管理方式都曾引发质疑和讨论，进而造成规模性网络事件，引起了政府管理部门和高等学校的注意和反思，并对奖学金等政策的调整带来了影响。虽然这种方式具有随机性，但社会人（群）正在越来越多地通过信息技术对来华留学政策进行评价和监督，逐渐形成了一支推动政策变迁的外部力量。

（二）教育内部环境中影响来华留学政策变迁的内生动力

一是国家高等教育布局和思路的调整。一方面，随着我国的改革开放和对外开放，高校获得了更多的办学自主权，在来华留学教育中的管理地位逐步提升，可以发挥更多的自主能动性从微观层面对政策进行调整。另一方面，來华留学教育是高等教育的重要组成部分，“双一流”建设等国家级品牌建设工程拉动了高等教育整体水平提升，促使来华留学教育产生不断自我完善的内生动力。同时，近年来高校主动参与高等教育的国际竞争，国际化程度尤其是来华留学教育的发展水平一直是重要的竞争因素，这些都从教育体系内部推动来华留学教育政策的变迁，以满足高等教育发展对来华留学教育水平的要求。

二是来华留学教育规模的攀升对高校的留学生教育和管理工作提出了挑战。近十年来在国家政策的引领下，来华留学教育规模迅速扩大，2010年至2018年，全年在华学习的外国留学人员总数从26.5万人增长至49.2万人，涨幅超过85%。学历生人数更是呈现翻倍增长，从2010年的10.7万人增长至2018年的25.8万人。面对在校园中学习生活的上千名国际学生，以前作坊式的管理方式已经远远落后，对留学生的规范化和制度化管理需求是促使来华留学政策变迁的又一内生动力。

三是来华留学市场的国际竞争。近十年来，留学市场的国际竞争愈加激烈，各国都以自身的综合国力、教育资源、签证移民政策等作为吸引留学生、留住优秀人才的重要砝码。日本于2008年公布了“亚洲门户战略”，将2025年留学日本人数达到100万人作为目标；加拿大将留学生规模目标设定为2022年达到45万人，而截至2017年，赴加留学人数已达到49万人。在激烈的国际竞争影响下，对来华留学政策包括奖学金体系和规模、在华就业政策等做出相应调整，也是大势所趋。

四、结语

纵观十年来来华留学教育政策的变迁，一方面，这种变迁积极响应和服务国家政策，培养了大批熟悉和了解中国、知华友华的国际人才，这些国际人才正在世界各地发挥着连接中国和世界的桥梁作用。另一方面，随着中国改革开放的不断深入推进，我国来华留学教育的国家政策属性和教育本质属性逐渐趋于平衡，来华留学教育除了在政策层面响应国家外交需要，还将更多的关注点放在提升人才培养质量上，这也将是未来政府主管部门和各高校关注来华留学教育的重要方向。

为了达到提质增效的目标，来华留学教育政策领域还有一些需要完善和改进之处，体现在以下几个方面。第一，在国家层面的政策出台时，需要加强协调不同部门间的联动机制，特别是高校作为行动者中的执行角色，在政策制定过程中参与不够，在后续的执行过程中会面临困难，影响政策执行效果。第二，质量提升任重道远。国家层面于2018年出台了《来华留学教育质量规范（试行）》，2015年底启动高等学校来华留学质量认证工作，但是从实际落实层面看，两者联系并不紧密，对高校的指导性意义也不明显。第三，个人或社会人的参与渠道还需要进一步探索，使政策从制定到执行、监督都能在一个良性的运行轨道中，使不同行动者都能感受到政策的質量效果和目标实现，真正提升来华留学教育质量。

［ 参 考 文 献 ］

[1］ 陈庆云. 公共政策分析：第2版[M]. 北京：北京大学出版社，2011.

[2］ 郭俊华. 公共政策与公民生活[M]. 上海：上海交通大学出版社，2018.

[3］[11] 崔珊珊. 权力、观念与制度：新制度主义政治学的制度变迁研究[D]. 长春：吉林大学，2019.

[4］ 厉以宁. 厉以宁经济史文集（第4卷）：工业化和制度调整[M]. 北京：商务印书馆有限公司，2015.

[5］ 何俊志. 结构、历史与行为：历史制度主义对政治科学的重构[M]. 上海：复旦大学出版社，2004.

[6］ 国务院.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》[EB/OL].（2010-07-29）[2021-04-01]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201008/t20100802_93704.html.

[7］ 教育部关于印发《留学中国计划》的通知[EB/OL].（2010-09-21）[2021-04-16].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_850/201009/t20100921_108815.html.

[8］ 中办国办印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》[EB/OL].（2016-04-30）[2021-03-05].http：//www.

moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201605/t20160503_241658.html.

[9］ 俞怀宁，郭红霞，谢从高. 比较政治学：理论与体制[M]. 武汉：武汉出版社，2007.

[10］ 卢现祥，朱巧玲. 新制度经济学：第2版[M]. 北京：北京大学出版社，2012.

［责任编辑：陈 明］