“数字赋能”推进市域社会治理现代化

赵春飞

在实现市域社会治理现代化的目标中，“数字赋能”是推进市域社会治理现代化的重要内容，也是重要的支撑和治理手段。2020年，习近平总书记在浙江考察期间前往杭州城市大脑运营指挥中心参观考察，指出“从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路” 这一重要论断，指明了政府可以通过广泛运用数字技术，推动治理主体之间有效协调，实现精准、高效的公共治理。在此意义上，“数字赋能”是提升市域社会治理有效性的重要路径选择。

一、市域社会治理数字化的概念和内涵

（一）“数字化”的概念

数字化是智能化的重要支撑，也是信息技术发展的高级阶段，是数字经济的主要驱动力。数字化的概念有狭义和广义之分。狭义的数字化指利用数字技术，对具体业务、具体场景进行数字化改造，实现对组织体系的赋能和重塑。广义的数字化是指利用新一代信息技术对社会系统的各个层面进行系统的、全面的变革。市域社会治理“数字化”是对市域社会治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑的过程。

（二）市域社会治理“数字化”的内涵

数字化与传统的信息化相比，更注重对整体的系统性变革和重塑。一是数字化打通了信息孤岛，释放数据价值。通过对业务数据的实时获取、网络协同、智能应用，打通了各层级、各部门、各行业数据孤岛，让数据在系统内自由流动，数据价值得以充分发挥。 二是数字化以数据为生产要素，数字化变革了生产关系，提升了社会治理效能。以数据智能化应用为核心驱动方式，让生产力得到指数级提升，使决策者能够实时洞察各类业务中的所有信息，做出最优决策，使社会资源合理配置。

二、市域社会治理数字化的发展进程

（一）政策环境不断完善

“数字化”作为推动市域社会治理现代化的重要引擎，政府也高度重视数字化的发展，不断出台相关政策，完善数字化改革的政策环境。2015年，国务院在《促进大数据发展的行动纲要》中首次提出要“将大数据应用于社会治理创新，为有效处理复杂社会问题提供新的手段”。“十三五”规划提出要“实施国家大数据战略”，促进大数据在各領域（包括社会治理领域）的进一步深化和发展。在“十三五”期间，政府数据公开与电子政务水平得到明显提高。“十四五”规划提出了“加快数字化发展，建设数字中国”的要求，未来将以数字治理为载体不断提升社会治理能力。

（二）数据服务设施建设不断加强

一是大数据管理局挂牌运转。2014年广东最先设立大数据管理机构，作为广东省经信委的内设机构，负责研究拟订并组织实施大数据战略、规划和政策措施，引导和推动大数据研究和应用等方面工作。 2015年有更多城市加入“先行先试”行列。

二是数字中国建设分阶段逐步推进。在布局大数据局的基础上，地方尝试以大数据为抓手，为智慧城市建设提供数据支撑。智慧城市建设经历了三个阶段。第一阶段是2010年以前，是智慧城市的萌芽期，主要强调数字化建设，利用3S技术对城市及相关信息进行采集监测。第二阶段是2010—2019年，是国内智慧城市建设的探索发展期，主要是从国家层面到地方制定了多项发展规划，出现了一批试点城市。《“十三五”国家信息化规划》明确了新型智慧城市建设的行动目标：“到2018年，分级分类建设100个新型示范性智慧城市；到2020年，新型智慧城市建设取得卓著成效”。第三阶段为2020年至今，是数字中国建设新阶段。《“十四五”国家信息化规划》提出“十四五”时期，信息化进入加快数字化发展、建设数字中国的新阶段。

三是数据中心将进入集群化发展阶段。随着数字中国的加速发展，建设新型基础设施已成为国家战略，数据中心迎来前所未有的发展机遇。未来数据中心布局会越来越呈现出“热数据集聚在一线城市及周边地区，冷数据集聚于西部资源富足地区”的格局，进入集群化发展阶段。

三、市域社会治理“数字化”存在的突出问题

（一）缺乏“数字治市”的战略意识

一是政府对数字化的认识存在偏差。面对数字化的高速发展，部分政府部门社会治理的理念还未转变，传统的管制思维一定程度存在。 社会治理数字化不仅是为管理者提供便利，也应当为被管理者提供便利，被管理者本身也应当是治理的参与者。正是因为不少政府部门尚未认识到这一点，不积极转变治理理念，不愿将本部门数据与其他部门共享，从而产生数据孤岛，导致信息不对称。

二是政府运用数字化推动社会治理的主动性不够，过于依赖政策驱动。目前社会治理数字化主要靠自上而下进行推动，社会公众自发的、主动的参与比较少。政府通过政策驱动不断提升社会治理数字化水平，但更需要充分发挥社会公众参与的积极性。

（二）缺乏完善的数字化管理机制

一是政府内部信息化建设缺乏统筹考虑。随着政府信息化建设多年的发展，已经在公共安全、司法、金融、税收、工商、财政、审计、人口、教育等各部门、各领域建立了独立的政务系统，绝大多数部委都建有自己的核心业务系统，并不断纵向延伸，核心业务数据库覆盖面日益增长，形成了相当庞大的数据资源，但由于各部委信息系统建立较独立，并没有统筹其他部门业务系统，因此在信息化建设中形成了各自独立的政务系统。各部委对业务系统的使用均有自己的管理制度，管理制度难以协调，部门间数据共享难以打通，导致“数据孤岛”现象越发突出。另外，各级地方政府与部门系统建设各自为政，采用不同的建设标准，业务内容存在重复建设、重复采集的问题，但是由于各系统没有统筹考虑，单独规划、建设在不同信息平台上，因此给数据交换、协同应用带来极大的阻碍。

二是缺乏数据统筹机制。指挥协调系统不完整不科学，如“表格抗疫”问题，表面上是各个部门之间没有形成信息统筹机制，根本原因在于各部门固守部门的信息数据，仅考虑自身业务需要及信息采集的需求，从而形成了“数据孤岛”“重复采集”等问题。

三是缺乏数据管理制度。多地未出台数据采集、存储、发布、交换、共享等相关制度，尚未制定全市统一的公共数据资源目录、部门间政务信息资源共享目录，对不同层级、不同部门信息类型、使用范围、使用方式、数据安全等问题都没有形成共识，缺乏具体政策指导。

（三）部门协同治理及数据联通共享机制不健全

一是“数据孤岛”问题依然严重。但是由于各级各部门从部门利益出发，各个政府部门都将本部门掌握的数据视作重要资源，很难会主动与其他部门共享，比如市场监管部门掌握市场主体的登记信息，人社部门掌握社会保险费缴纳信息。一方面导致了“数据孤岛”出现，难以实现数据的互联互通。另一方面，不能对跨部门条线信息进行汇集，就无从打破“多头下达、重复执行”的弊端，社会治理现代化就难以实现。

二是数据缺乏安全保护。当前大数据时代，互联网让数据更易获得，每个个体的信息都随时存在被改动、发布以及被无限交易和使用的风险，目前尚没有相关数据信息法规明确数据信息的产权持有者或者权利主体的基本信息权利，也没有对信息使用的明确约束。 缺乏数据保护，将使国家治理主体和公民个人都面临更大的特定信息和隐私泄露危机，同时也限制了数据互联互通进一步发展。比如，公安机关掌握的社会监控数据非常巨大，但这些数据并不能向其他部门共享，主要原因是数据安全问题没有得到解决，数据使用权限、数据清洗、数据加密等问题都没有具体安全指引，导致数据资源不能共享、不敢共享。从实践意义来说，政府部门数据共享的目标是在保障数据安全的前提下，将数据进行共享，打破“数据孤岛”的藩篱。

（四）缺乏复合型大数据人才

一是大数据部门缺乏复合型专业数据人才。大数据技术开发和大数据挖掘的人才明显不足，尤其是懂得政府内部运行机制，又懂得计算机技术以及大数据挖掘的复合型人才较为缺乏，严重制约对大数据深度挖掘，对数据快速反应，及时进行治理挖掘调整的人才。

二是部分基层干部难以跟上数字化治理的步伐。部分单位和干部不能适应数字化时代发展要求，依然是排查主要靠“脚”、统计主要靠“表”，依托科技手段收集群众诉求、提升服务质量、防范化解风险的能力还有很大差距。还有部门基层工作人员智能化的技术掌握较慢，也很难跟上整体智治对人员技术能力的要求。

四、完善市域社会治理数字化的主要路径

（一）转变治理理念，培养数字化治理意识

明确党委领导下的市域社会治理数字化领导体制与机制，提高市域社会治理数字化的政治势能，建构符合市域特质的统领全局的社会治理政策体系，做好符合市域特性的顶层设计，建成现代化的市域社会治理数字化体系。明确市域社会治理的价值导向，确立市域社会治理的战略路线，统筹谋划、科学布局，系统化、有步骤地推进全域社会治理现代化。

（二）建设“城市大脑”，构建社会治理智能化平台框架

一是完善机构体系。围绕治理板块、基础应用以及应用场景等内容，构建数字赋能社会治理协同系统。成立由市委领导挂帅的社会治理数字赋能工作组，建立工作例会、项目化推进、信息报送、考核评估、经费保障等五大工作机制，确保数字赋能市域社会治理行动有序推进。

二是围绕社会治理需求，以“数据融合共享”为理念，建设“城市大脑”，整合各类基础数据资源，将公安、应急、城管等部门数据整合融入到市级社会治理中心。

三是加强乡镇（街道）数字化建设。建立健全市、县、乡、村四级联动，功能集成的综合信息化治理平台，全方位推进系统架构优化、功能升级、“多通融合”、数据治理向村（社区）延伸。

（三）实行多部门共建机制，健全数据共享开放机制

一是统筹数字化基础设施建设。统筹规划大数据基础设施建设，合理布局国家政府政务数据资源、平台设施与社会数据资源、平台设施的配置，避免盲目建设和重复投资，降低总体层面的资源成本，提高利用效率。加强部门共建，对于跨部门共建共享的政务信息化项目，由牵头部门会同其他部门共同确定建设方案，明确建设内容，确定各部门建设内容无交叉，做到参建部门边界清晰、目标明确、责任到位，形成统一框架方案后联合建设，并实现共建共享。

二是完善共享开放机制。加快建设国家层面的数据统一开放共享平台，引导政府数据资源、公共机构数据，科研单位、企业、行业、社会组织数据等参与开放、共享。结合市大数据局政务共享平台建设，融合打通省、市及各部門间的信息瓶颈，整合政府公共服务资源与社会服务资源，搭建互联互通的数据共享交换平台，为构建科学高效的决策支持系统、业务经办系统及公共服务体系提供有力数据支撑。改进有关政府部门监管和服务体系推进政府治理精准化，加快社会信用体系建设推动商业生活服务便捷化，加强国家执法、司法部门间的数据流通强化社会安全保障。

（四）重构制度设计，提升精细化精准化治理

一是健全加强网格化管理。以精细化、精准化治理思维指导政府的行动逻辑，将权力、资源、服务下沉到基层，在基层治理中实现精细化、精准化治理。 推进“全科网格”建设，加强“一专多能”的专兼职网格员队伍建设，不断提高网格员发现问题、排查隐患、解决困难的能力和水平。指导各地建立完善“检查巡查——发现问题提交——四平台流转——各级主管部门处置监督”的“捆绑式”管理的工作机制，突破网格“条线”融合不畅、工作权责不明的瓶颈，确保上报的网格有效事件“事事有着落、件件有回音”。

二是推进机制重塑流程再造。坚持“条抓块统”理念，实现“跨层级联动、跨事权联处、跨部门协同”三大机制重塑，推动指挥调度、矛调应急、闭环管理、研判会商等流程再造。梳理执法清单，打破原有的执法边界，由相应的执法人员，综合联动处置，实现“一张清单管全责”。通过对跨部门条线信息的归集，打破之前“多头下达，重复执行”弊端，由镇街平台对事件分析研判后统一下派，设立相应考核指标，加强基层对部门处置结果的考核权重，以强化事件处置的闭环化、标准化与数字化。

（作者为国家发展改革委体管所副研究员）