国有企业领导干部经济责任审计常见问题与对策

王婷婷

对国有企业主要负责人开展经济责任审计是检查其任期内履行生产经营责任和管理能力的最好抓手，是实现促改革、促发展目标的有力保障。2019年7月，中办、国办出台的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称“《规定》”）充分体现了党中央对国有企业领导干部经济责任审计工作的重视。《规定》新增了经济责任审计的指导思想、明确了经济责任的定义，既对国有企业审计对象进行了扩展和补充，又在责任认定中贯彻落实了“三个区分开来”的要求，并使得国有企业内部审计工作从组织管理上更为顺畅，不仅解决了对国有企业主要负责人进行经济责任审计的体制性问题，更是强化了对国有企业公权力的制约和监督。

总体来看，对国有企业主要负责人实施经济责任审计有效地促进了国有企业规范发展，提高了财政资金使用效益，保障了国资国企安全。但国有企业如何在新《规定》下进一步创新经济责任审计方法、改进经济责任审计流程，实现审计监督评价目标;如何深化经济责任审计内容、构建经济责任评价体系，真正发挥监督和保障作用;使经济责任审计科学化、合理化、增值化，全面提升审计质量和水平，是所有国有企业面临的急迫任务和现实课题。笔者结合近3年对本企业领导干部经济责任审计的案例和实践，谈谈个人对推动经济责任审计高质量发展的对策和建议。

国有企业领导干部经济责任审计常见问题

一、审前调查不够充分

审前调查是为摸清被审计单位基本情况、完成经济责任审计项目而开展的一项极其重要的前期准备工作。审计部门按照事先确定的内容和重点等，对被审计单位进行翔实的就地调查，根据调查了解到的基本情况，编制和下发正式审计通知书。鉴于经济责任审计内容具体、时间集中、任务繁重，为确保时效性和实效性，一般要在40个日历天内出具审计报告初稿并征求意见，往往出现审前调查时间被其他工作占用的情况，导致审前调查不充分、不彻底。同时，由于是内部经济责任审计，部门之间的人员交流沟通比较多，内审人员往往自认为对被审计单位情况比较熟悉，主观意识上不太重视审前调查了解工作，也只是象征性地收集财务会计报表、财务报告等财务信息，忽视了对企业重大决策执行情况、发展战略规划制定情况等重要内容的调查。并且由于过分依赖以前年度的审前调查思路和方法，忽略新形势下审计项目重点的调整，导致编制出的审计实施方案丧失实用性。这种“重审计实施，轻审前调查”的做法导致许多本该审前调查了解阶段完成的工作量挤占审计现场查证取证工作量，增加现场时间，影响现场取证的效率和效果。

二、审计对象不够精准

通过公开报道的纪检监察机关查办的许多案件来分析，“一把手”现象比较突出。国有企业领导干部违纪违法问题大多发生在其担任单位主要负责人期间，经济责任审计受传统惯性思维影响，基本还是将“一把手”列为审计对象，对实际负有直接责任的副职领导延伸不够。党的十八大后，党風廉政建设和反腐败工作强力推进，教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系不断完善巩固，各类国有企业相继制定了“一把手”“五个不直接分管”的制度规定，明确了各单位“一把手”不直接分管人、财、物、项目等工作，转由领导班子其他成员直接分管，这对国有企业单位主要领导干部权力进行了限制和分离，很多重要事项不再是“一把手”说了算。但国有企业经济责任审计仍然将党政主要负责人作为审计对象，或者以主持党委或者行政全面工作为由，在明确责任时认定被审计领导干部负有直接或领导责任，而实际负有相关责任的副职领导却没有承担责任，造成实务中很多经济责任审计发现的问题难以界定责任，影响审计发现问题的深度和广度。

三、审计时点较为滞后

对国有企业领导干部经济责任审计的时效性有待加强，特别是离任审计，与企业领导干部任免环节严重脱离，审计时点往往滞后于企业主要领导干部任职、离任、调任时间，造成经济责任审计只能被动应对。在实际工作中，这种“先离任后审计”的审计方式，在对国有企业领导干部权力制约、财务监督、干部管理、防范风险等方面的作用有限，一方面，被审计领导干部和被审计单位可能会有抵触情绪，认为是在替别人受过、替别人收拾烂摊子，导致出现“新官”不理“旧账”的现象;另一方面一旦经济责任审计揭示出已调任或已离任领导干部的相关重大问题，组织人事部门会感到相当棘手，致使离任审计浮于表面、流于形式，审计成果无法转化利用，违背了经济责任审计的初衷。还有部分单位的领导干部任职时间长达十几年，在企业的影响力根深蒂固、内部关系盘根错节，审计组在搜集证据、查证问题等方面较为被动，只能将审计期间压缩在近三年，之前的经济责任履行情况无法被发掘、被追溯，严重影响了审计结果的准确性和公允性，增加了审计风险。

四、审计评价不够完善

《规定》中对经济责任审计评价依据及审计发现问题承担责任情形进行了说明，但是没有细化的操作办法。笔者认真研究分析了部分国有企业领导干部经济责任审计报告发现，大多数国有企业对领导干部经济责任审计停留在就事论事上，基本是围绕被审计领导干部任职期间的经营业绩展开的，对被审计领导干部在位期间履行经济责任是否到位，尚未有一个总体定量的评价，鲜有从有利于企业长远发展出发构建审计评价指标体系的案例。为了防范审计风险，审计实践中往往对审计发现问题定性评价多、定量评价少，通常以财务指标和目标为导向，更多的是关注财务收支的真实合法性及财经法规的遵守情况等，只见事不见人，对企业高质量发展、内部控制管理、个人廉洁自律等难以取证方面的聚焦不够，问诊不精准、“七寸”没拿住。

五、审计容错机制缺乏

《规定》明确要将“三个区分开来”的精神贯彻落实到审计后评价工作中，这是激励国有企业领导干部担当作为、探索创新的重要举措。但在国有企业经济责任审计实践中，因未建立审计容错机制或缺乏先行先试的典型案例等，使容错纠错措施举步维艰、难以操作，甚至不敢轻易试水。导致国有企业领导干部在进行决策研究、部署时，首先考虑的是如何避免追责问责而不是将企业的经营利润和社会效益放在第一位，干事创业畏首畏尾、明哲保身、裹足不前，出现了各自为政、“各人自扫门前雪”、事不关己高高挂起，汇报工作抛开问题只谈成绩，对存在的问题视而不见，不报告、不解决、听之任之，致使问题越积越大等现象。

国有企业领导干部经济责任审计对策建议

一、做深做实审前调查

审前调查是编制审计实施方案的重要依托，审前调查是否扎实直接影响审计报告的质量和水平。在审前调查时应把握经济责任审计项目的主方向，围绕企业的生产经营特点，将调查重点放在企业政策决策落实执行情况、对重大风险的规避处理情况、对企业增加收入节省支出减少浪费的情况、企业管理水平提升等方面。在全面收集财务信息的基础上，收集掌握上级部门相关决策部署文件及企业贯彻落实情况、企业制定的发展战略规划、研究的重大经济事项、安全环保工作等重要信息及资料。

同时，当前的普遍情况是仅审计组组长和少部分审计组人员参与审前调查，针对这一审计工作模式进行改变，将审计调查事项以标准化、表单化的方式进行全面、明确的分工，责任到人，做到审计内容全面覆盖、审计成员共同参与。审计组成员应安排足够的时间和精力就审前调查发现的线索深挖细掘其产生的背景和根本原因，通过书面材料所反映的各种比例和趋势关系的计算和比较，结合现场观察及访谈了解情况，初步揭示经济活动风险，并紧紧抓住异常波动确定审计重点实施精准查证，做深做实审前调查工作。在初步判断被审计单位潜在风险的基础上编制经济责任审计实施方案，确保目标明确、重点突出、切实可行。

二、扩大审计对象范围

国有企业领导干部经济责任审计已逐渐从对“一把手”开展审计转变为对党政主要负责领导干部实施同步审计，但仍没有彻底破解经济责任划分难的问题。目前，国有企业是党委领导下的公司治理，凡属“三重一大”事项的必须按照“三重一大”程序，依次通过党委会、董事会、总经理办公会集体研究决定，部分涉及人、财、物或项目等事项按照职权由分管领导直接决定;在实践中发现，被审计企业主要负责人对审计发现的没有参与决策或没有直接决策的部分问题，在责任界定和审计评价时容易造成困扰。因此建议将国有企业领导班子成员列为审计对象，根据领导班子成员职责分工和在决策、管理、执行中所起的作用，按照“谁决策谁负责”“谁主管谁负责”的原则来区分责任，从而做到权责分明，减少审计盲区。

三、准确把握审计时点

实行审计全覆盖是国有企业风险防控的重要举措，通过全覆盖审计发现生产经营、财务管理、内部管控等各个领域的问题，分析问题产生的原因，提出问题改进的措施和意见，推动审计整改，把矛盾解决在萌芽状态，把风险化解在当下，打破侥幸心理，做到有权就审、有账就查、有问题就追、有责任就问，用强有力的审计监督，震慑违法乱纪行为，促进企业健康有序发展。

为此，应当从体制机制层面对经济责任审计工作予以完善，坚持“先审后离”原则，增强领导干部责任感，及时处理审计发现问题，从根本上解决审计监督滞后的问题。因特殊情形确需先离岗后审计的，也应该明确先离岗再审计后任命的组织程序。同时有机结合领导干部离任审计与任中审计工作，坚持领导干部经济责任审计以任中审计为常态、离任审计为例外的指导思路，在制度层面明确任中审计时点，围绕领导干部公权力运行和责任承担情况，加大任中审计力度。结合国有企业审计工作实践看，以被审计领导干部任职三到四年为宜，同时完善离任经济责任审计程序，争取纪检机关及组织人事部门的支持配合，积极探索对国有企业领导干部“先审计后离任”或者“先审计后任命”的审计监督模式。

四、构建评价指标体系

审计评价是开展国有企业领导干部经济责任审计的重要环节，准确、恰当的评价可以提升领导干部干事创业的激情，也可以为企业党委、人事部门提供有价值的参考。科学合理地设定评价指标体系，既是对国有企业领导干部经济责任审计评价的需要，也能客观准确地反映国有企业经营发展实际情况。实践中，可以从被审计领导干部任职期间贯彻执行上级决策部署、推动企业高质量发展、重大经济决策和执行、内部控制制度的建立和执行、个人遵守廉洁自律规定等方面进行设计，结合财务指标、主要经济指标、业绩考核指标等对经营成果进行衡量的数据，按照全面且有重点的原则，赋予不同指标所在层级的权重值，对每项指标设定评判标准清晰的“优、良、中、差”四个等次，每个等次对应相应分值，计算总得分，最终通过定性与定量相结合的方式，直观反映被审计领导干部履行经济责任到位情况。

五、建立审计容错机制

“三个区分开来”是一个原则性、指导性的责任认定规定，建立审计容错机制就是在审计期间发现被审计对象的经济行为在干事创业、履职担当中，非主观故意或者重大过失而出现的失误、造成损失或负面影响等情况，在符合容错机制相关条件时，不予追究责任的审计处理措施。

具体可以从三个方面来理解：一是区分无意过失与明知故犯。国企改革已经进入“无人区”，找不到有效的“参照物”，偶尔会出现决策部署、纪律要求与现实情况相冲突的状况，在这种情况下，审计人员不能依据表象判断，而是要继续深入调查，从而区分领导干部是“先行先试大胆干”还是“不顾法纪肆意为”。二是区分工作失误与失职渎职。工作失误是指领导干部因粗心大意、水平不高、经验不足而导致的决策失败，不带有主观恶意。失职渎职则是指领导干部由于主观上严重不负责或者滥用公权力作出决策，导致国有资产及公共利益遭受損害，在遇到这种情况时，审计人员应结合领导干部在处置损失时，是否采取了及时、有效的措施避免事态进一步恶化，以及针对该事项对企业及社会的负面影响程度作出综合判断。三是区分探索实践与以权谋私。在国企改革过程中，党委推动工作必然会遇到各种问题及各方面的压力、阻力，一些领导干部面对改革中出现的困难畏首畏尾，缺少斗争意志和开拓精神，甚至用人民赋予的权力谋取私利，在遇到这种情况时，审计人员必须取得领导干部“滥用职权、谋取私利”的直接证据。

国有企业经济责任审计在实际运用“三个区分开来”时，还需结合自身实际出台统一的实施细则，如《经济责任审计“容错免责”操作办法》等，确定哪类问题适用、哪类问题不适用，建立审计容错标准，构建审计容错机制，加强实务性和可操作性。同时，要参考党政机关及央企践行容错免责的积极做法，加强典型案例梳理和宣传，综合考虑国企改革进程中出现的不同问题，对领导干部的一些失误错误问题进行综合分析、准确研判、妥善处理，进一步保证审计容错机制的施行效果。（作者单位：安徽省引江济淮集团有限公司）