信息化趋势下国库监管工作面临的挑战

高振桥

近年来，随着金融科技和信息化技术的高速发展，推进了我国国库信息化建设，初步形成了以TCBS、TIMS、TIPS为核心的“3T”系统，以支付系统为支撑、以商业银行为补充的信息化技术架构。当前阶段，国库监督存在制度依据不足、信息不对称、监督手段落后以及人员素质不适应等问题，给人民银行履行国库监督职责过程中增加了阻碍。如何应对国库监管工作面临的挑战，实现国家预算执行监督制衡作用的有效发挥，是目前很多学者关注的话题。

现阶段国库业务信息化现状

一、以“3T”为核心的国库业务系统架构

目前，人民银行建立的“3T”系统，实现了国库会计核算业务的统一处理、集中存储。数据系统的建立为人民银行的发展奠定了基础，也为人民银行在经理国库职责的履行中奠定了技术支持和保障。数据信息系统的完善和连接，也让财税和海关、商业银行之间达到了信息共享，更保证了纳税人的信息能够及时录用和查询。国库业务系统的架构主要是依托现代化的支付系统，使各级国库机构参与到支付系统中。作为清算的主体，国库资金做到了从间接汇划到直接汇划的改变，从单渠道向多渠道，从逐级上划到直达入库，从而提高了预算收支执行的效率和质量，做到了支出即刻到账，预算收入不等待。

二、国库集中支付电子化管理系统的广泛应用

集中支付电子化的全面推开，改变了授权支付业务的操作过程。人工进行纸质凭证的传递，只需要通过电子验章发送电子数据，无误后就可以进行资金转账及清算，即在进行资金支付业务的办理中，足不出户就可完成。通过“电子凭证+电子签章”身份识别、自动留痕等控制机制，实现了业务管理的全程动态跟踪，整个国库资金支付过程实现了动态校验、电子验章的信息化操作。

三、退库电子化进程不断推进

近年来，为提高退库业务效率，实现国库服务水平的进一步提升，更好地对国务院“放管服”改革各项要求有效落实，各级国库逐步逐级上线电子退库系统。电子退库通过税务部门发送退库电子信息，国库部门在TCBS进行查询，并将纸质材料与电子信息审核完毕后，在系统中选中记录进行销号与提交，即可将资金拨付至退库申请人账户。

四、国库监督工作业务现状

一是国库内部监督。以手工模式为主，包括上级国库事后监督、国库业务实地业务检查，本行国库主任（副主任）、国库部门负责人、国库会计主管监督检查等。二是国库外部监督。以事中监督为主，包括对征收机关收入、退库监督，对财政部门的财政拨款监督及对商业银行代理国库业务的非现场监督等。随着财税体制改革的不断深化，由税务部门对社会保险费以及非税收入进行征收的开展，相关收入资金的入库由原来的按旬变为按日，加上退库业务种类和数量大幅增加，国库事中监督业务量大幅增加，导致国库事中监督面临的困难和压力较大。三是国库执法检查。加强对商业银行代理国库业务的管理，是人民银行履行经理国库职责的重要内容。

信息化形势下国库监督的必要性

一、国库监督具有服务性

国库监督主要实施对各级政府、财政及其预算执行服务过程的监督。在开展监督环节中，通过对国库预算执行环节开展合理、适度的事中监督，可以促使财务部门会计与出纳之间形成制衡关系，由此一来，财政、征收机关在开展预算收支过程中可以自觉约束并进行规范化操作，同时还可以实现对各级政府财政收入的精准划分，以实现对国库资金安全的有效保障，降低运行风险和监督成本。

二、国库监督具有内生性

在人民银行国库业务办理中，国库监督主要是对预算资金入库、退付和支拨业务办理过程的一个事中有效监督，这是在业务办理工作开展中自然生成的，具有内生性特征。此外，国库在进行预算收支业务办理中，国库监督工作的开展是对业务办理过程的审核、把关，具有较强的监督价值意义，可以作为审计监督以及人大监督的进一步补充，并实现对监督力度的有效增强 。

三、国库监督具有超脱性

在金融体系中，人民银行是一个特殊性的存在，其在管理模式上执行的是垂直管理，由此看来，国库监督具备先天优势。在进行预算执行工作开展中，必须选取一个不牵扯利益关系、立场独立的部门进行上下级国库业务往来的办理，以实现各级政府财政收支业务的准确、公正、客观办理，并依法执行监督职责，同时可以有效制约、规范地方预算收支执行过程，从而实现对各级政府、财政预算精准性、合理性、严肃性的有效维护。

信息化形势下国库监督存在的问题

一、对国库监管工作重要性认识存在弱化现象

目前部分基层人民银行存在重视会计核算业务、弱化国库监督管理工作的现象。有的基层人民银行认为事中、事后监督是辅助性工作、滞后性工作，仅仅满足于做好核算管理等基础性工作，对于监督管理的重要性缺乏认识。个别工作人员认为，在处理国库核算业务过程中，只要做到账对表平、减少差错、平稳运行即可，对于强化内控管理、资金风险防范等监督管理工作不够重视，出现了一些把关不严、审核不严的现象。

二、实施国库监督管理法律依据不充分

人民银行经理国库的具体职能在《中国人民银行法》和新的《预算法》中有明确规定，但对国库行使监督职能未予明确的规定，多是从政府和人大的角度上明确对财政支出进行监督，而经理国库监督预算执行、监督征收机关税收入库目前缺乏清晰明确的规定。虽然人民银行总行出台了《国库监督管理办法》，但也只是对国库内部监督和商业银行的执法检查，属于部门规章，法律约束力不够。

三、国库监督手段仍以手工为主

目前国库业务操作已经基本实现了电子化、数据化，在财政支出、退库业务电子化模式下，联网方式是业务凭证信息传输的主要手段，且以电子信息形式存在，但是国库监督方面却仍然以手工为主。国库监督信息化的应用落后于国库系统信息化进程，使国库监督的效能和质量处于弱化地位。

四、国库监管队伍素质建设有待提高

在国库信息化大背景下，做好国库监督工作对基层央行国库核算人员和监管人员的要求进一步提高。这不仅要求相关工作人员要掌握国库会计核算基础知识和国库规章制度，还要涉猎财税知识、宏观政策、金融政策，熟悉各部门的监管要求，更要适应国库业务操作电子化不断更新的需求。

信息化形势下国库监督政策建议

一、加强制度建设的顶层设计

国务院于1985年颁布了《国家金库条例》及其实施细则，距今已实施30余年，是人民银行经理国库及开展国库监管的重要法律文件，其实施背景和环境已发生较大改变，应及早进一步修订和完善《国家金库条例》及其实施细则，进一步完善与履行国库监督职责相关规定，发挥制度建设在国库信息化监督工作中的引领作用。

二、加强国库与财税部门的信息共享和信息交互

建议国库部门牵头关联部门完善国库分析指标，制定标准化数据管理体系，规范数据采集与统计分析流程。国库与关联部门间数据共享分析机制的探究与应用，可以提升国库信息采集能力。一是优化国库与关联部门对接系统的接口匹配程度，促进系统间互联互通，推动跨部门数据协同共享。二是推动国库与国库关联部门间建立更加有效、快捷、安全的信息交互渠道，方便国库部门与各关联部门间能够在国库监督工作中加强信息传递交流，互通有无。接入部门可以通过系统针对国库收支交易开展相互查询查复，进一步明确相关部门间权责。

三、加强国库监督队伍建设

进一步充实基层国库队伍，完善国库人员配置，尤其是国库监督队伍。一是加强对国库操作人员的培训，使其熟练掌握系统各项功能，加强国库制度培训，建设专业性强、素质高的国库队伍。二是加强国库监管队伍的培训，让监管人员充分了解信息化发展的趋势，掌握专业的理论知识，摒弃传统的观念，增强风险辨别力和判斷力，这样才能不断促进监管队伍综合能力和素质提高，成为推动国库信息化发展的复合型人才。三是建设更加充实更加专业的国库事后监督队伍，提高对事后监督重视程度，通过对内对外两条线，提高国库事后监督质量。（作者单位：中国人民银行烟台市中心支行）