央行财务缓冲机制的国际比较与借鉴

崔玉洁 孟垚希

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

近年来，全球经济面临严峻的下行趋势，新冠疫情的发生更使各国经济遭遇巨大冲击，迫切地需要货币政策与财政政策双管齐下以刺激经济恢复。在此情况下，央行的应对措施显得尤为重要，历史经验表明，无论是出于金融稳定的目的，还是出于货币政策的目的，央行资产负债表的调整都扮演着至关重要的角色。2008年金融危机发生后，许多主要发达国家的央行采取了量化宽松等手段应对危机，并在之后的10年间迅速扩大规模。随着资产负债表的扩张，央行潜在的财务风险也相应上升。2020年新冠疫情爆发后，各国央行的资产负债表调整再次发挥了重要作用，如美联储、英格兰银行等多国央行的资产负债表达到了前所未有的规模。建立健全央行财务缓冲机制，既能有效保存中央银行的财务实力，也能提高央行的社会公信力，有助于央行资产负债表的健康状况不受影响，抵御各类风险。

参考美联储等发达国家的央行，在建设财务缓冲机制、保存财务实力等方面已经有了较为成熟的经验。因此，本文将通过研究借鉴几个主要发达国家央行的财务缓冲机制，为我国中央银行建设财务缓冲机制提供思路。本文首先对财务缓冲机制的内涵及其必要性进行说明；其次通过文献分析等研究方法对美联储等发达国家央行的财务缓冲机制的概况和特点展开详细论述；最后得出适合我国央行的财务缓冲机制构建的设想。

一、中央银行财务缓冲机制的内涵及必要性

（一）央行财务缓冲机制的内涵

财务缓冲机制是指为保存央行财务实力，抵御财务风险，维护央行资产负债表健康而产生的一系列政策和制度安排，是在央行履职过程中产生的需要。财务缓冲机制的表现方式有多种，如建立审慎的会计政策、设置备底类科目、健全资本保全制度等等。主要发达国家央行在财务缓冲方式上经过多年的发展，已经形成了具有本国特色的缓冲机制。作为世界第二大经济体，我国也亟需建立完善的、符合中国国情的央行财务缓冲机制。

（二）构建中央银行财务缓冲机制的必要性

党的十九届五中全会上明确提出要“建设现代中央银行制度”。2020年10月24日，中国人民银行发布《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》，并面向公众公开征求意见。在征求意见稿中，第七章财务会计新增了第五十八条关于财务缓冲的内容，即“中国人民银行应当保持与履行职责和承担风险相适应的财务实力，建立健全准备金制度和资本补充机制。”在中国人民银行会计财务司2021年工作要点中，也提到了要推动建立健全符合现代中央银行履职特点的会计财务制度，尤其指出要研究适应履职需要的准备金等财务缓冲机制。2008年金融危机发生后，美联储等发达国家央行在建设财务缓冲机制、保存财务实力等方面已经有了较为成熟的经验。当前，疫情和经济形势仍然存在较大的不确定性，我国经济已经转向以国际大循环为主、国内国际相互促进的新发展格局，因此构建完善的央行财务缓冲机制，推动现代中央银行制度体系的建设势在必行。

二、主要发达国家中央银行财务缓冲机制的特点

（一）美联储

1.科学设置计量属性并计提减值准备。美联储在资产计量中引入了历史成本、现值、公允价值的概念，以季度为周期对资产进行价值评估，并对存款机构贷款和固定资产计提减值准备设置了详尽科学的要求，有效缓冲了资产价值变动的风险。美联储按期对贷款进行风险评估，一旦发现该贷款存在坏账风险，不能确保全额收回，但可以合理预计损失金额时，则计提减值准备，确认亏损，保证实际入账价值的真实性，有利于准确评估风险；当固定资产账面价值远超过公允价值并明显难以收回时，调减账面价值并计提减值准备；对于其他类金融及非金融资产，则根据评估结果，取账面价值与公允价值的较低者，以此为准确认资产减值损失。

2.雄厚的资本金构成风险储备金。根据《美联储法案》的规定，美联储的成员银行必须认购美联储无表决权且不能转让或抵押的规定额度的股本。在实际中，各成员银行缴纳认购额的50%组成美联储的实收资本，美联储依据规定留存部分收益，作为盈余公积，不断壮大美联储的财务实力，二者共同合称为美联储的总资本金。数额庞大的资本金使美联储拥有足以应对全球系统性金融风险的实力，发挥财务缓冲的重要作用。

3.建立分级的风险评价机制。经过多年的经验发展，美联储针对复杂的内外部风险，形成了一系列完备的风险评价体系。在内部评价的基础上，引入外部第三方评审，内外结合，使风险评价结果更加科学。内部评审系统包括面向金融机构主体的CAMELS信用评级指标体系和抵押品评级制度；外部则通过与具有资质的评级公司订立长期合作协议，定期对被评级机构进行外部评审，并向美联储真实的反映风评结果，作为分级的重要参考指标。通过完备的风险评价分级，美联储能够及时掌握风险趋势并提前部署风险应对措施。

4.完备的抵押品管理体系。针对抵押品价值变动而可能出现的风险，美联储也建立了一套完备的管理体系。在接受抵押之前，对抵押品合格与否做出了明确的规定，并划分类型。根据类型不同，分为有价证券类及贷款类，对信用级别、适用法规和清偿顺序均进行了详细规定，确保各类抵押品得到精准管理。接受抵押之后，美联储运用价值评估模型对各类抵押品的市场价值进行动态监测，随时掌握抵押品市场价值走势，控制潜在风险；另外美联储综合考虑各相关要素，并按照相应运算公式得出抵押品折价率，公式原理可以简单概括为折价率与风险和期限呈正向波动，也就是风险高、期限长的抵押品折价率也越高。通过这些管理体系，美联储有效防范了抵押品价格波动导致的潜在财务风险，降低了对财务实力的影响。

（二）欧央行

1.制定严谨的会计标准。欧央行采用谨慎性原则，运用重估账户记录黄金、欧元证券、外币证券、期权等价格波动引起的未实现收益，并在一个会计年度结束时，优先运用重估账户中的未实现收益冲抵损失，这种做法能够有效将重估差异保留在资产负债表中。针对重估账户未能覆盖的估值损失，欧央行则在资产负债表中通过准备账户记录，体现了会计核算的谨慎性原则。

2.资本水平可调控。欧洲中央银行的初始资本金为50亿欧元，当央行对资本金的需求增加时，可向成员国要求增加认缴资金。以2010年欧洲主权债务危机为例，欧央行以应对危机为由，向各成员国提出追加资本的要求。三年间，各成员国向欧盟增加了年均10亿欧元以上规模的认缴资本。通过不断增资，欧央行具备了庞大的自有资本，同时强大的财务实力带来数额巨大的利润额，欧央行年均提取10亿欧元以上的利润作为准备金补充，准备金蓄水池大幅增加，保证了优秀的财务缓冲能力。

3.动态管理的抵押品政策。自2007年起，欧央行制定了全新的、公开的抵押品政策，在官方网站公布最新的合格抵押品“单一名单”，每周更新。包括各种合格抵押品的要素，如品种范围、计价方式等等，动态管理的方式能够帮助欧央行及时地调整抵押品品类，提高了欧央行对抵押品的科学管理水平。为避免自身持有的抵押资产遭受损失，欧央行会根据不同性质的抵押物，选择不同的措施进行风险控制，如提高初始保证金数额、对原抵押财产估值进行折价、提供额外担保等。这些措施的实施，可以及时更新抵押财产价值信息，为欧央行在进行交易有效规避风险、获取最大价值提供有力支撑。

4.灵活的准备金制度。按照欧央行财务规定，欧央行每年最多可提取当年净利润的20%作为准备金，且风险专项准备和一般准备金的总和不得超过欧元区成员国中央银行的实缴资本，以保证准备金的使用效用。欧央行提取后剩余的净利润则按照各成员国持资比例分摊，成为各成员国央行的准备金，而各国央行对该笔资金的用途具有决定权，当央行出现亏损时可优先使用该笔资金弥补亏损，当不能完全满足亏损时，可向欧央行求助，经批准使用当年货币收入补足损失。

（三）日本央行

1.设置多种风险准备。日央行在对资产负债表进行核算时，如果存在资产实际价值低于其账面价值的情况，则以两者之间的差值计提损失准备。虽然向日央行进行贷款的交易主体通常情况下都会提供符合其相关标注的担保物作为担保，并在一年之内都会保证很高水平的担保质量，但通常在会计中期和整个会计周期末，依据曾经相同或类似担保物在贷款期间发生的价值损失以及贷款比率，为当期贷款行为担保物可能发生的贷款损失，同样计提一般贷款损失准备。同时，日央行的政策委员会具有特殊裁定权，委员会认为对于一些特定贷款，为降低风险可对未来可能会发生的价值损失进行单独计提专项准备，而计提金额同样由银行政策委员会，是贷款主体和情况决定。日央行还创新性的引入了用移动平均法确定其成本价的计价方法，这种方法具有灵活科学的优点，适用范围包括股票、交易基金、房地产投资等资产。

2.对部分固定资产采取快速计提折旧法，加速其折旧处理。在计算开始时采用稳健性原则，对固定财产价值进行平价且不高估资产和利润。考虑到每年都需要上缴所得税，日央行在固定资产使用寿命周期的前半段采取尽可能多的提取折旧的方法，使得在最终核算时折旧成本可以冲销一部分所得利润，减少可分配利润，降低每年上缴的所得税，延缓现金流流出。

3.注重资本保全，引入资本充足率的概念。《日本银行法》规定，在每个会计周期保留5%的盈余来作为风险准备金是日央行防范金融风险而专门设立的缓冲机制，确保日央行保证相当的资本充足率。在会计中期，日央行会对其保有的各类资产进行严格的价值评估，如果某种资产的价值评估结果显示其市场价值减值较多，则会对其进行减值处理；而如果是基金类资产，在评估中如果显示其风险偏高，日央行则会对其计提专项减值准备。如果日央行认为准备金无法满足当期资产缺口，资本负债表规模扩张导致风险水平上升，在经过财务省的审批之后，可将从利润中提取的准备金比率由5%提至15%，为应对财务风险提供更加充足的准备金。

三、完善我国中央银行财务缓冲机制的思考

近年来，随着经济发展，我国央行的资产负债表也进入了快速发展时期，基于履职需要，截至2021年8月，中国人民银行的资产负债表规模达到379,487.47亿元，较2011年同比增长34.26%，较2001年同比增长839.89%，面对复杂多变的全球经济形势，需要特别关注占比超过50%的外汇资产。通过前述研究，本文从财务缓冲机制的角度出发，提出健全更审慎的会计制度、更完备的准备金体系、更灵活的资本补充机制三条思考。

（一）更为审慎的会计制度

1.引入权责发生制。目前我国央行的会计确认基础仍为传统的收付实现制，虽然具有操作简单、便于理解、记录现金等方面的优点，但其提供的会计信息相关性和时效性较差，已经无法跟上人民银行会计核算业务的发展。因此建议参照2014年颁发的《预算法》及2019年开始执行的最新版《政府会计制度》，权责发生制可以恰当的反映行一段时期内生产经营情况，且其提供的会计信息更为科学准确，能够满足现代中央银行的履职决策需要，及时地发现金融运行中的潜在风险。建议在会计确认基础中引入权责发生制，健全适合央行业务履职需要的财务缓冲机制。

2.建立资产减值制度。当前，我国央行仍采取单一的历史成本法作为会计计量属性，对于固定资产按照初始成本作为入账价值，采用简单的直线法计提折旧，不进行公允价值变动测试，不调整账面价值；对于发放的贷款等资产始终按照初始价值体现在账面上，不计提减值准备。这些特点均不利于风险控制，因此建议引入丰富的计量属性，建立完善的资产减值制度，参照外国央行在历史成本法的基础上加入现值、公允价值等计量属性，定期进行减值测试，科学计算减值损失，有利于预警系统性金融风险，发挥财务缓冲机制的作用。

（二）更为完备的准备金体系

1.健全专项风险准备金制度。目前我国央行已有总准备金制度，主要针对存款，以收入与支出的净差额为基数计提，这种计提准备金的方式不能体现出资产的风险系数，无法准确衡量资产减值的损失。建议参考日本央行的专项准备金制度，健全我国的专项风险准备金，对贷款、有价证券等风险难以确定的资产计提专项风险准备金，有助于增强抵御财务风险的能力。

2.建立风险评估预警机制。与专项风险准备金制度相对应，建立动态科学的风险评估预警机制。通过发挥会计信息的分析、决策、支撑作用，在一定的会计期间对各类资产进行风险测试，以此确定当期的专项风险准备金率，并将其计入损益表体现，有效控制财务风险，维护资产负债表的健康准确。

（三）更为灵活的资本补充机制

1.借鉴动态资本充足率概念。雄厚的自有资本既有利于央行抵御系统性风险，也有助于提高央行的社会公信力，增强公众对经济形势的信心。实际上，很多经济体央行均建立了完善的资本补充机制，欧央行要求所有成员国按比例交纳资本金，增加其财务实力。我国央行也应从全部由国家资本组成，转向建立与金融机构共同出资的资本补充机制，建议引入动态的资本充足率概念，便于根据风险变化情况灵活掌控资本水平，保护财务实力。

2.调整利润分配制度。目前我国央行的利润在提取总准备金后全额上缴财政，而参考德央行等多数国家央行则会提取一定比例的利润作为留存收益，以便在全球性系统风险来临时能够迅速反应，抵御风险。我国央行提取一定比例的利润作为留存收益，一方面可以保存央行财务实力，提高抗风险能力；另一方面可以增强央行独立性，保证货币政策的制定与执行效果，因此建议建立适合我国国情特色的利润分配制度。