公众参与城市环境卫生治理的路径探析

崔长勇

〔郑州轻工业大学 政法学院，河南 郑州450000〕

一、引言

生态文明建设是关系到群众健康、民生福祉、社会发展的重大社会问题，生态文明建设是社会主义现代化的重要特征之一。自党的十八大以来，生态文明建设放在了更加突出的地位，生态文明理念已深入人心，生态文明建设也取得了重大的成就。党的十九大提出了“以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众参与”的环境治理新理念，意味着环境治理由原有的二元模式阶段转向为政府、企业、公众共治的新阶段[1]。公众参与城市公共事业管理已成为我国城市创新管理的发展趋势。城市治理和创新要调动各方主体合力，统筹和协调政府、社会、市场的关系。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，持续改善环境质量，生态文明建设实现新进步。坚持生态文明建设的战略，着力改善环境质量，才能助力美丽中国建设目标的实现。面对人民美好生活需要，着力改善环境质量，才能提升人民对美好生活的获得感、幸福感、安全感。党的十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计，保护生态环境就是保护生产力。更加自觉地推进绿色发展、循环发展、低碳发展，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度。

城市环境卫生建设是我国生态文明建设的基础，是城市面貌和城市形象的直接反映。城市环境卫生治理状况与市民的自豪感、幸福感、获得感息息相关。城市环境卫生治理水平对城市管理的人性化、精细化、智能化提出了更高的要求。城市环境卫生治理是一项综合、复杂、精细化工程，虽然取得了很大的成绩，仍然面临严峻的挑战。“十四五”时期，我国进入新发展阶段，为提高环境治理水平和治理能力，必须秉承系统思维,坚持整体观点，统筹兼顾，多方参与。单靠某一主体，都不能达到有效治理。无论是政府还是市场，都存在“失灵”现象。本文尝试对城市环境卫生治理中的公众参与问题做深入、系统研究，通过梳理相关文献，从公共治理理论的视角，审视公众在城市环境卫生治理中的作用和问题，着力构建公众参与环境卫生治理的实践路径，提升城市环境卫生治理效能。

二、公众参与城市环境卫生治理的文献综述

近年来，公众环保意识不断增强，公众对于城市环境卫生治理的关注度和参与度也在不断提升。公众参与环境卫生治理日益成为学术界关注的课题。梳理学术界关于公众参与城市环境卫生治理的文献，主要分为以下几个方面：

1.国外对于公众参与公共管理领域的研究

美国著名公共管理学者盖伊·彼得斯(B·Guy peters)在《政府未来的治理模式》中梳理归纳出当代西方行政改革及公共管理中正在出现的以新公共管理定向的四种政府治理模式，即市场化政府模式、参与性政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式[2]。美国学者博克斯(Richard C. Box)认为公众参与将成为21 世纪公众社区生活的重要组成部分，行政管理模式将从集权治理模式逐步转为公众治理模式[3]。美国著名行政学者罗伯特·登哈特与珍妮特·登哈特合著的《新公共服务：服务，而不是掌舵》，提出构建一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式，强调尊重公民权利，倡导公民对政治生活的积极参与。

2.关于公众参与社会治理的研究

李营认为，推进公众参与制度化对完善社会治理格局具有巨大的推动力。推进公众参与制度化，是实现社会治理的基础和基石。着力从法律制度、现代技术手段、公民意识、社会组织等方面去加强公众参与制度化[4]。马健裕、梁仲明提出构建公众参与社会治理服务平台，推进公众参与社会治理，促进社会主义民主政治发展[5]。马海韵剖析了市域社会治理的内涵，从自我决定理论和公共价值管理理论的视角，建构公众参与的交集关系框架图。着力激发公众参与动机，挖掘公众参与价值，并寻求两者交集关系的实践路径[6]。张成岗等解读了公众参与和社会治理体系的关系，指出现代社会治理体系和格局中，公众参与是必不可少的重要力量。剖析目前公众参与的突出问题为“参与松弛主义”，为解决此困境，必须借助科技支撑，提升公众参与的能力，优化参与渠道等，实现社会治理体系科学构建和治理能力现代化[7]。

3.关于多元化环境治理体系的构建

卢春天、朱震梳理了我国生态环境治理的历史演变，分成三大时代五个阶段。环境治理经历了一元治理时代、二元治理时代到三元治理时代的大变迁，生态环境治理体系三元治理时代，进入到治理深化阶段[8]。王帆宇梳理了合作治理理念内涵，以合作治理为研究视角，审视环境治理模式和框架，剖析了合作治理框架中多元主体如政府、企业、公众、社会组织的职责划分，从沟通、协调、激励、信任等维度积极寻求合作治理框架的实现路径[9]。

4.关于环境治理中的公众参与研究

郭建斌认为，我国环境治理进入到多元参与新模式，识别环境治理模式中公众与政府的关系，主要表现为“依附-合作”关系。着力培养公众参与意识，降低公众参与成本，提升公众参与能力[10]。周晓丽指出，公众参与对于环境治理有着重要的意义，受各种因素的影响和制约，公众参与环境治理仍面临障碍与困境。基于CLEAR模型，对于公众参与环境治理问题及原因进行剖析，分别从公众、社会组织、政府视角提出对策[11]。陈美岐聚焦于价值视角审视公众参与环境治理的重要意义和公众参与环境治理的构建途径。梳理从“无感增长”到人民群众的获得感、幸福感、安全感的“三感”价值导向变迁，突出以人民为中心的核心导向，构筑共治、共建、共享的生态环境治理格局，倡导多元参与、分工协作[12]。

通过梳理文献，本课题的相关研究主要涉及公众参与公共管理、公众参与社会治理、构建多元化环境治理体系、公众参与环境治理等方面。综观相关文献研究，公众参与社会治理、公众参与环境治理已成为学术界关注的热点和焦点问题。社会治理是国家治理的有机组成部分，社会治理实质上主张国家与社会是合作互补、密不可分的关系，国家与社会是有机统一体。社会治理势必走向多元主体共建共治共享新格局。已有文献多是探讨构建多元化环境治理体系以及公众参与环境治理的重要意义、构建模式和路径。而在社会治理语境下，结合实证具体分析公众参与城市环境卫生治理困境和路径的文献较少。结合实证分析，创新城市环境卫生治理模式，聚焦公众参与城市环境卫生治理困境与实践路径的研究具有重要意义。

三、公众参与城市环境卫生治理的必然性

随着城市的快速发展，公众参与意识和参与能力的提高，城市环境卫生问题凸显，城市环境卫生治理作为社会公共事务，日益引起社会关注并成为公众参与的重要领域。城市环境卫生主要包括城市街道、公共场所、水域等区域的环境卫生状况，城市垃圾、粪便等生活废弃物的收集、清运、处理过程，城市环境卫生基础设施的建设、维护等。城市环境卫生治理是一项具有综合性、复杂性的庞大的社会工程，需要多方合作、统筹兼顾。城市环境卫生治理的主体系统是以政府组织为核心主体，企业、社会组织、公众等多元参与主体共同构成。公众是城市环境卫生治理的参与者、受益者，公众在城市环境卫生治理中扮演着重要角色。

1．公众参与城市环境卫生治理是公共治理理论的应有之义

公共治理理论日益受到广泛关注，并逐渐成为解决社会公共事务的理论构架。公共治理理论主张公共管理主体构成系统的多元化，强调多元主体之间的良性互动和伙伴关系。城市环境卫生治理是一个庞大的繁杂的工程，单靠任何一个主体，都会导致失灵现象。治理理论主张以政府为核心力量，引导整合政府、市场、社会力量等协同共治，发挥合力，实现治理效果的最优化。公共治理理论为社会治理和城市环境卫生治理提供了全新的治理理念和研究视角，从治理理论的视角审视城市环境卫生治理系统，公众是必然的参与主体之一。公众参与是城市环境治理的必不可少的力量和关键所在，从公共治理理论视角研究和审视公众参与城市环境卫生治理体系和治理能力具有重要的意义。公众参与城市环境卫生治理是基层社会治理的重要组成部分，也是公共治理理论的应有之义。

2．公众参与城市环境卫生治理有利于提高城市环境卫生治理水平

公众参与程度与城市环境卫生治理效果密切相关，公众是城市环境卫生治理的直接参与者和直接受益者。只有唤起公众的参与意识和环保意识，赢得公众的理解和支持，才能提高城市环境卫生治理的实效性。所以，公众参与城市环境卫生治理尤为重要，直接关系到城市环境卫生治理水平的提高。伴随着城市化进程和公众民主意识、环保意识的增强，公众对城市环境卫生的要求越来越高，城市环境卫生也面临着严峻的挑战。城市环境卫生治理有其特殊性和复杂性，城市环境卫生的日常管理和公众参与显得尤为重要。要实现城市环境卫生的有效治理，就必须依靠公众的密切参与，才能从源头上预防和有效解决环境卫生问题。增强公民的环保意识、自律意识、监督意识，培养高素质的公民，成为当前环境卫生治理的长久之计。

3．公众参与城市环境卫生治理有利于推进社会治理体制创新

党的十九大报告提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。十九届四中全会将生态环境治理体系和治理能力现代化列为国家治理体系和治理能力现代化的重要建设指标。创新和加强社会治理体制，打造全民共建共享的社会治理格局，需要突破以往单一性行政主导的限制，构建多元化的环境治理体系。将多元治理主体与协同治理模式统合起来，是国家在环境治理领域治理能力现代化的重要表现。公众参与城市环境卫生治理，是社会主义生态文明制度建设的完善，是公众环境权利得以保障的先决条件，是政府提升治理能力的时代性要求。不断扩大公众参与是加强和创新社会治理的重要基石，是推进社会治理体制创新的必然要求。

四、公众参与城市环境卫生治理的困境

近年来，Z市为改善城市市容环境卫生质量，采取了很多措施，城市环境得到显著提升。Z市注重引导市民参与城市环境卫生治理活动，各区积极开展卫生运动，以J区为例，爱卫办牵头，组织各辖区办事处进行市容环境综合整治工作，参与人数近三千次。但是公众参与城市环境卫生治理仍然面临困境与挑战。为深入研究公众参与城市环境卫生治理的状况，通过实证调查对Z市公众参与问题进行深入分析，以此提升公众参与城市环境卫生治理的深度和广度。此次调查以Z市常住市民为研究样本，发放调查问卷 200 份，主要涉及公众对城市环境卫生的参与态度、参与形式、参与能力、参与渠道等方面。调查结果借助SPSS 软件统计分析，总结Z市公众参与城市环境卫生治理困境与问题。

1．公众参与城市环境卫生治理的主动性有待于提高

城市环境卫生状况与公众生活息息相关，公众的环境参与意识日益增强，参与城市环境卫生治理主动性也在不断提高，如表1，76.00%的公众对周边城市环境卫生较为关注。表明公众的关注度还是比较高的。

表1 公众对周边城市环境卫生关注程度

然而，大部分人还处于环境卫生参与管理的初级阶段，关注的视野主要是私人领域或私人空间的环境。而对于公共领域和公共利益范围的城市环境卫生问题，问卷则主要针对乱扔垃圾及垃圾分类的情况进行调查。如表2，反映的是公众对于乱扔垃圾的态度。可以看到，遇到乱扔垃圾的行为，马上制止的只有18.00%，不管别人的占到了65.00%，可以理解的占到6.00%,认为应该有清洁工清理的占到11.00%。如表3，反映的是城市生活垃圾分类主动性调查，实行城市生活垃圾分类政策以来，对居民按要求分类的频率进行分析。22.50%的居民能够坚持一天进行一次垃圾分类，32.50%的居民几天进行一次垃圾分类，33.50%的居民偶尔进行垃圾分类，有11.50%的居民从未进行过垃圾分类。由此可以得出，居民能坚持一天一分类的频率并不高，进行垃圾分类主动性有待提升。由此可见，公众对个人空间领域环境问题和个人环境行为较为关注，而对于公共空间和公共利益的问题，大多数人参与的主动性和积极性不强，甚至有些人持“事不关己，高高挂起”的态度。居民对于城市环境卫生的监督意识、防范意识、责任意识比较薄弱。大部分受访群体把城市环境卫生的管理责任主体归纳到政府和城市环保部门。

表2 公众对乱扔垃圾的态度

表3 公众进行生活垃圾分类的频率

2．公众参与城市环境卫生治理的组织性有待于提升

在很多发达国家，环保组织在环境保护领域的作用凸显出来。作为社会参与环境卫生治理的一支重要力量，环保组织通过其自身的优势，如专业性、灵活性、组织性等，在组织开展环卫活动、引导教育公众树立环保意识等方面发挥着不可替代的作用，成为政府与公众沟通的桥梁和纽带。但是，从调查情况来看，Z市的环保组织发挥作用以及公众参与环保组织开展环保活动还处于初级阶段。Z市大部分居民没有参加过环保社会组织。如表4，仅仅有11.00%的公众参加过环保组织；同时，Z市居民参与环境公益活动的比例较低。如表5，有61.00%的公众从未参与过环境公益活动。当地居民对于当地的一些相关社会组织开展的环境卫生治理活动了解甚少，其参与程度较低。

表4 公众参加环保组织的调查

表5 公众参与环境公益活动情况调查

3．公众参与城市环境卫生治理能力有待增强

打造共建共治共享社会治理新格局，对公众参与能力提出更高要求和更大挑战。公众参与能力和参与素养是关系到公众参与效果的前提和保障。对于城市环境卫生治理而言，参与者所拥有和掌握的环保常识和环保专业知识，则是制约其参与能力和参与意识的主要因素。例如，在城市草坪保护方面，公众如果具备环保常识和环保专业知识，知晓城市草坪在净化空气、预防噪音、调节生态环境、保护人类健康等方面的重要意义和基本原理，就可能积极主动地保护草坪，坚决监督和举报那些破坏环境者的行为。再如，在城市生活垃圾分类方面，垃圾分类的专业知识的宣传和普及，以及公众对于垃圾分类知识的知晓和掌握，这些直接影响到公众参与垃圾分类政策的有效实施。实施垃圾分类以来，可喜的是，公众对于垃圾分类知识有一定的了解和认知，而且公众对于垃圾分类知识的认知度不断提高。如表6，根据调查，公众对于城市生活垃圾分类知识的认知度，不太了解和不了解分别占比14.00%和2.50%。由此可以看出，仍然有少部分居民对于垃圾分类知识的认知存在问题。

表6 公众参与城市生活垃圾分类知识的认知度调查

4．公众参与城市环境卫生治理的渠道有待拓宽

目前,公众主要通过建言献策、参加座谈会听证会、举报投诉等渠道参与城市环境卫生治理。但现有的这些途径,以间接参与为主,参与的范围有限。公众参与大多是环境污染和生态破坏发生后的“末端参与”，而对政策制定和执行、规划编制和实施等“源头参与”的较少，使得公众参与对于公共决策的影响力极为有限。同时，伴随着网络技术飞速发展，微信、微博因其互动性、实时性优势，已日益成为政府与社会公众互动的新平台，是公众表达个人意愿的一个直接途径。但由于网络的虚拟性和地域的不确定性,网民发表言论后存在查找困难等因素,难以追究责任,致使网民在发表言论时,存在非理性化、情绪化等问题,也有可能存在失真信息的传播,引起公众恐慌,造成公共管理部门资源的浪费。避免制度性参与渠道流于形式化，避免公众参与的非理性化倾向，努力实现参与渠道的法制化、多样化、畅通化、制度化。

五、推进公众参与城市环境卫生治理的路径选择

1．培养公众参与意识与自律观念

培养公众的参与意识和自律观念，对于城市环境卫生维护至关重要。如果公众拥有较强的参与意识和自律观念，城市环境“脏乱差”问题，如垃圾乱倒、乱贴乱写，还有绿地草坪践踏等不良现象就会大大减少。因此，全面提高公众素质、培养高质量参与意识、强化自律观念，对于城市环境卫生治理尤为重要。

首先，通过宣传教育方式，积极培育市民的生态文明理念。增长公众的公共文明知识，创新宣传形式，增强宣传效果，同时，充分利用网络技术，尝试运用新媒体微博、微信等方式，通过举办主题宣传活动，把生态文明、社会文明道德风尚、讲文明、爱卫生、城市是我家等观念深入人心，内化于心，外化于行，使得公众从内心深处积极主动培育城市环境自律观念和参与意识。

其次，城市环境卫生治理，亟需建立健全相关法律法规，依法治理。依靠法律法规约束规范市民的破坏环境卫生的不良行为。让城市环境卫生管理法律法规大行其道，让违规者和破坏者付出代价，强化城市环境卫生维护的自觉性。唯有教育与法治双管齐下，才能使环境卫生自觉维护理念深入人心。

2．培育和壮大环保组织

环保组织是社会组织的重要组成部分，引领公众树立环保意识，搭建公众参与环境卫生治理的平台和空间，在城市环境卫生治理领域发挥着重要作用。努力增强环保社会组织、志愿者组织的自身建设和社会影响力，充分发挥其在城市环境卫生治理中的积极作用。环保社会组织以其自身的志愿性、民间性等特点发挥着不可取代的作用。

首先，提供空间与平台，引导环保组织健康发展。创新社会治理新理念，完善社会治理政策法规，引导和支持环保组织积极参与社会治理。深化政府职能转变，完善环保组织发展环境与空间，同时通过税收等政策支持，培育环保组织健康发展，激发环保组织参与城市环境卫生事业的激情与活力。

其次，建立健全环保组织管理体制，激发环保组织发展活力。完善环保组织内部管理机制，健全环保组织内部机构，引导环保组织自力更生，强化环保组织公益精神和志愿精神，有效吸引和动员更多的志愿者和环保人士加入环保组织中。同时，加强监管，确保环保组织的非营利性，保证环保组织健康规范发展。

3．加强环保科学知识传播

公众对于环保科学知识的知晓程度，关系公众参与环境卫生治理的主动性和积极性。目前，仍有部分居民对于环保科学知识不了解，环保自觉性和积极性较低，环保素养亟待提高。新时代提高公众环保素养尤为重要，关系到城市环境卫生治理成效。因此，必须引导公众增强环境保护的责任感和自觉性，加强环保知识的教育和培训，从而提升公众参与城市环境卫生治理能力。

首先，发挥多元主体在环保知识教育与传播中的合力。充分发挥政府部门、环保组织、大众传媒特别是新媒体在传播环保理念、环保知识中的作用，大力宣传和普及环保科学知识，提高公众的兴趣和知晓度，提高公众环保素养。特别注意的是，重视青少年环保科学知识的基础教育，将环保理念和环保知识根植于基础教育，将环保科学知识如城市生活垃圾分类知识、绿色发展理念等纳入小学、中学课程，并计入素质教育的考核成绩中，将环保科学知识的教育工作普及化、常态化。

其次，注重环保知识教育与传播的深度和广度，讲究教育与传播的实效性。充分挖掘百姓喜闻乐见的形式，如举办文艺演出、垃圾分类大比武、演讲比赛等，也可以通过展板、橱窗、分发指南等形式，宣传生态环境和环保知识。讲究教育与传播的实效性，力推宣传教育深入群众。

4．充分利用新媒体网络平台

首先，线上线下相结合，拓宽公众参与渠道。深化基层协商民主，拓宽公众参与渠道。如社区积极邀请辖区居民代表召开“居民议事会”，围绕城市环境卫生问题开展讨论，提出建议和意见。充分调动居民参与到“城市是我家，管理靠大家”的社区文明创建活动中来。

其次，利用新媒体网络平台收集反馈信息。网络媒体的便利性、高效性，使其成为互联网时代公众参与的良好平台。政府部门通过网络技术，利用政务微博、微信、论坛、App等方式，收集公众对城市环境卫生治理的意见，做好回复和反馈，让新媒体平台成为公众表达意见、参与城市环境卫生治理的平台和渠道。

再次，发挥新媒体网络平台宣传教育作用。基于新媒体网络平台信息传播速度快、受众广、形式多样、内容丰富等优势，以政务平台、微博、微信、APP等作为载体，大力普及宣传城市环境卫生相关的法律法规和环境保护专业知识，对于公众参与城市环境卫生相关的法律法规和环境保护专业知识的学习效果予以物质和精神激励。