多元化供给：国外城市社区养老服务的历程变迁、经验模式及实践启示

张京唐，陆 宇

（1.苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215000；2.南通市第六人民医院办公室，江苏 南通 226000）

一、引言

随着我国老龄化程度的不断加深，涉老问题逐渐成为社会关注的热点。根据联合国的定义，当一个国家60岁及以上人口占总人口的比重达到10%或65岁及以上人口占总人口的比重达到7%时，这个国家所在的社会就可以定义为老龄化社会。我国从2000年开始，65岁及以上老人的占比突破7%的关口，且人数在逐年上升。而依据最新的第七次全国人口普查结果，2020年我国65岁及以上人口约为1.91亿，约占总人口的比重为13.50%，与第6次人口普查相比，上升了4.63个百分点。经预测，从2013年到2053年的40年间，我国的老龄人口数量将超过10亿［1］。我国正处在社会转型的关键时期，二十世纪末的“人口红利”不断消减，“银发浪潮”带来的社会负担正逐渐显现。一些发达国家经历了长时间的养老服务模式探索历程，总结出了人口老龄化及其应对的一些共性和规律，这为我国养老服务事业的发展起到了借鉴作用。因此，在立足本国国情的基础之上吸取发达国家的经验和教训，对于健全和完善我国的养老事业、构建和谐社会有重大的现实意义。

二、国外城市社区养老服务供给体系的变迁历程

有学者在分析典型的福利国家养老服务供给模式变迁时发现，各国养老服务模式大体上都遵循着“家庭—机构化—去机构化—社会化”的变迁路径发展，养老服务体系的变迁也呈现着阶段性的特征［2］。总体上，可以将主要发达国家的养老服务体系变迁历程划分为基本保障阶段、发展探索阶段以及多元整合阶段。

（一）基本保障阶段

在基本保障阶段，家庭的养老功能是各国构建养老服务供给体系的基础。家庭作为内嵌于城市社区的基本单元，供养老人是其固有功能。作为中国的近邻，日本等亚洲国家深受“亚文化”的影响，以“孝文化”为基础的伦理观使得家庭成为养老服务的重要场所。家庭所承担的养老功能不仅仅是提供老人日常生活的照顾服务，更是一种精神慰藉以及情感宣泄的重要途径，甚至被称为是社会保障中的“潜藏福利”。

与亚洲国家的“反哺模式”不同，西方国家普遍实行“接力模式”。虽然西方国家没有家庭养老的传统，但已有研究表明，家庭的亲属网络并未被工业化所侵蚀，反而呈现出一种不断加强的状态。傅新球在梳理英国家庭的转型时发现，工业化虽然导致了家庭角色在一定程度上的重新界定，但并没有打破传统的家庭模式。家庭成员之间的纽带关系促使老人与已婚子女同住，这不但可以节约租金，同时还可以通过参与一定的经济活动来减轻家庭负担［3］。

（二）发展探索阶段

西方现代化和老龄化理论支持这样一种观点：随着工业化和城市化的不断发展，传统家庭对老年人的赡养功能下降［4］。养老功能逐渐从家庭转向社会，各国对此采取了不同的做法。以瑞典、英国为代表的西欧国家构建了一套从“摇篮”到“坟墓”的福利国家模式。然而，随着20世纪70年代各国经济的滞胀与社会福利需求的不断增长，财政的入不敷出、官僚主义的盛行使福利国家模式面临许多批评。在后工业时期，一些发达国家开始重新审视老年人的照料需求，开展了一系列富有特色的市场化改革。钟慧澜等人通过对比瑞典、英国、澳大利亚养老服务的市场化改革发现，在新型的养老服务供给体系中，三国的养老服务逐渐从“权威型资源依赖”向“市场型资源调配”转变，服务外包、养老券等政府工具得到有效使用［5］。而日本、新加坡等亚洲国家虽依然受传统观念的影响，但也开始建立规范的养老保障制度，机构养老成为缓解养老压力的主要探索方向。

从体系建构来看，各国逐渐摆脱传统家庭养老模式，养老服务供给的资金来源与服务供给主体日益分离，制度化与规范化成为各国构建养老服务体系的落脚点。然而从结果来看，单纯的机构养老并不能完全解决养老问题，非人格化的照顾模式引发了西方世界对机构养老的反思，非专业化的服务、高昂的服务费用以及缺乏代际感情的环境成为机构养老模式受到攻讦的主要原因。

（三）多元整合阶段

随着传统家庭养老功能的弱化、“福利国家主义”的失败以及机构化模式弊端的逐渐显现，养老服务问题陷入发展困境。从各国养老服务体系变迁的趋势来看，单一养老服务供给主体无法构建起长期的照护模式，福利多元主义理论正是在此基础之上发展起来的。罗斯提议由国家、市场和家庭三个部门进行划分，构建社会整体性福利供给的分析范式。伊瓦斯在罗斯的基础之上开拓了福利多元主义的经验领域，从组织、价值和关系三个维度解构了西方国家福利制度的供给框架。约翰逊在罗斯的理论基础上关注志愿组织在养老服务供给过程中的重要性，补充了福利供给的社会组织视角［6］。福利多元主义理论的发展，指出了养老服务新的发展方向，同时为发展多元化养老服务体系提供了理论支持［15］。

三、国外城市社区养老服务供给的经验模式

在实际生活中，以养老资金的来源为标准，现代社会只存在家庭养老、社会化养老以及自我养老。然而仅仅从养老资金来源的角度来进行划分虽具有现实意义但并不全面，养老问题的复杂性与强资源依赖性决定了资金来源与服务供给相分离，所以需要结合养老服务供给主体进行进一步划分。养老资金来源可以分为个人化来源与社会化来源，养老服务的主体可以分为家庭化服务主体与社会化服务主体，根据两两组合，可以将养老服务供给模式划分为图1所示的四种类型。

（一）日本——多元网络服务模式

日本是亚洲第一个进入老龄化社会的国家，同时也是全世界老龄化最严重的国家之一。根据日本统计局公布的数据，截止到2018年，日本65岁及以上老年人口总计约为3550万，占总人口的比重已超过28%，属于超老龄化社会［8］。作为较早关注养老问题的国家之一，日本一直在进行养老模式的探索，经历了从传统的“家庭养老”到“机构养老”再到“居家—社会型养老”的模式转型［9］。

日本政府于1941年通过第一部养老法规《劳动者年金保险法》，并于1961年在全国范围内建立起了国民养老金制度，历经20多年的修改最终形成了全覆盖式的基本养老金体系。其养老服务的资金来源主要有三大支柱：一是共济年金，主要覆盖公共部门和国企雇员；二是厚生年金，主要针对非国企雇员；三是国民年金，主要面向城市自由职业者、农民和无业人员等。随着老龄化程度不断加深，日本政府在1986年颁布了《国民年金法》，继续加大政府财政的投入力度，并在此基础上建立了以企业雇员为对象的厚生年金和以公务员为对象的共济养老金。日本养老服务的供给受益于国内养老事业和养老产业并行发展，除了日本本就承担了重要赡养功能的家庭之外，政府、市场力量以及社会组织都积极参与到养老服务的供给环节之中。

日本通过不断的探索与改革，逐渐构建起以公共养老金为主体、商业养老金为补充的国民养老金体系以及多元化的养老服务供给体系，为养老服务供给提供了有力的体系支持。

（二）英国——转变中的政府购买养老服务模式

在以英国为代表的欧洲福利国家中，国家的基本职能是满足社会需要以及保护国民免于社会风险。然而随着时间的推移，公共财政压力不断提高、市场效率持续走低，使得这种“普惠性”的国家福利难以为继，造成经济社会发展的停滞。自此，传统的福利国家开始走向“效率主义”和“结果导向”的市场化改革道路。

英国的养老金体系也主要包括三个方面：一是国家养老金。国家养老金是最基本的养老保险，只有缴纳超过10年的公民才有资格领取养老金，缴纳超过30年将获得全额养老金，供给标准为每周125.95英镑。其中基本的国家养老金每年都会增加，一般选择工资增长的平均百分比、居民消费者指数（CPI）以及2.5%工资增长中的最高项进行给付。二是职业养老金。职业养老金作为退休储蓄的一种方式，由雇主安排在每个发薪日自动将一定比例的工资纳入其中。在大多数情况下，雇主会为雇员养老金计划增加资金，雇员也可以从政府那里获得税收减免。三是个人养老金。个人养老金是自己安排的养老金，通常是商业类型的，有时被称为定额供款或“购买货币”养老金。按照英国政府设定的市场化改革目标，预计到2050年，私人部门将承担养老金支付的主要责任，提供雇员退休后全部养老金收入的60%，而国家只承担40%。随着撒切尔政府市场化改革的推行，1990年英国政府颁布《社区照料法》，开始通过购买服务的方式，将原本属于政府的职能转让给具有更高效率的市场，同时通过竞争性招标的方式提供更加优质的服务。

（三）新加坡——家庭养老模式

新加坡自2000年正式进入老龄化阶段以来，人口老龄化的进程十分迅速。据统计，到2030年新加坡的老龄人口将占到总人口的20%［10］，这给新加坡的社会保障体系以及经济社会发展带来了潜在挑战。

新加坡老人的养老金来源于CPF（中央公积金）计划，这项终身年金计划是一种通过强制性储蓄手段为退休老年人提供较为稳定的养老保障的系统，旨在为新加坡公民和永久居民提供按月支付的生活费。中央公积金完全与个人积累挂钩，本质上还是一种个人化的养老金来源，为老年人的生活提供养老、医疗、住房、教育等较为全面的经济保障。新加坡注重发挥家庭的养老功能，政府在养老环节中通过提供福利补贴和营造制度环境，支持家庭养老模式，尤其是维护家庭对老年人代际供养和精神慰藉功能。一方面，新加坡政府于1994年通过了《赡养父母法》，成为世界上第一个为“赡养父母”立法的国家，如子女未能遵守该法令将被罚款一万新元或判处一年有期徒刑。另一方面，政府会对愿意和父母共同居住的年轻人提供一定金额的住房补贴，以鼓励年轻人对父母的赡养。

随着老龄化程度的加剧、家庭规模的缩小，新加坡政府推出了社区养老和机构养老模式以应对日益突出的养老资源不足等问题。新加坡政府在倡导个人和家庭对福利保障主体责任的同时，也积极发挥社区养老和机构养老的作用，为家庭养老功能弱化的部分提供了重要的补充，有效缓解了家庭养老资源的不足。

（四）美国——市场化发展模式

美国于上世纪40年代步入了老龄化社会，虽然二战后出现的“婴儿潮”致使人口老龄化速度有所放缓，但青壮年人口短缺、老龄人口总量不断增加以及高龄化等问题依然不断地加重着美国社会的养老负担。

美国是第一个建立私人养老金制度的国家，制度的建立甚至早于政府的公共养老金制度，为美国雇员的老年生活起到了极大程度的保障作用，尤其是随着工业化的发展，私人养老金计划呈现日益增长趋势。20世纪30年代的经济大危机直接导致了1935年《社会保障法》的签署，该法旨在通过公共养老金制度的建立解决社会中的养老问题。虽然美国社区在养老中发挥了重要的作用，政府也在不断地进行宽范围、一体化的公共养老金制度建设，但养老保险市场化仍然是美国养老保障的发展趋势。在美国，老年人可以根据自身的养老服务需求和可支付能力寻求具体的服务机构，从营利性机构、非营利性机构以及政府公立机构中进行选择。但据调查，营利性机构与非营利性机构的服务占比远远高于政府公立机构［11］。养老金市场化来源的弊端也逐渐显现，尤其是对市场地位低下的人群缺乏有效覆盖，养老金正失去保障的意义［12］。

四、国外城市社区养老服务供给的实践经验

养老服务供给体系的构建不仅仅在于资金和服务的简单累加，更包括供给主体、供给内容、专业队伍以及法律制度等要素的有机融合。

（一）供给主体多元化

一些发达国家城市社区养老服务供给模式的成功不仅在于发挥了政府的主导作用，也在于企业、社会组织、家庭等相关主体的积极性得到了充分调动。在英国，政府开始减少直接提供养老服务，逐渐向市场组织和社会组织转移服务供给的功能。2010年，在英国居家养老服务的提供比例中，地方政府仅占1%，由政府主办的护理院仅占16%，其他份额全部由民营组织和非营利组织提供，其中民营组织所占的份额比重最大［13］。在日本，除了充分注重家庭的养老功能，社会化服务的传递主要通过社会组织和市场的途径来实现。据统计，约80%的老年福利设施由社会和市场组织提供［14］。美国政府除了保证低收入者住房以及基本医疗保障以外，并不直接参与养老服务的供给，大多是由非营利性机构或志愿者队伍提供直接的养老服务。

（二）供给内容扩展化

养老服务的重点在于服务内容，这也与老人的生活品质最为相关，许多国家结合实际情况灵活开展全方位多层次的老人照护工作。美国在这一方面做得较细，城市社区中的养老服务内容较为全面，老年人可以在家通过全国老龄问题区域代理协会获得各种类型的帮助，包括个人护理、家务杂事、日常饮食、金钱管理、卫生保健等日常最基本的生活介护。老年人的住房、社会交往、临终护理、养老费用以及与养老有关的备注信息都可以在政府网站上获得便捷的查询［15］。与此同时，美国基于医疗保险的“PACE计划”又从医疗护理角度为老年人的健康生活提供了保障，包括急性照顾服务、看护服务、初级医疗照顾、住院治疗、护理院照顾等，以及预防性的、恢复性的和护理性的服务。

（三）服务人才专业化

一些发达国家普遍将养老服务专业人才的培养作为养老事业发展的重要抓手，通过学校教育与社会培训相结合的培养制度，不断提高养老服务的质量。日本养老服务行业已经形成了一套较为完善的人才培养体系和官方认证机制，培养社会福祉士与介护福祉士等养老服务行业的专业人才。日本养老服务专门人才教育体系具有明确的培养目标、多层次的教育体系以及多样化的课程设置，为日本社会培养了理论与实践、护理与管理相结合的养老服务专业人才［16］。美国也十分重视养老服务专业人才的培养，相关的养老护理员需经过正规的职业培训以及职业资格认定。英国的养老服务人才被称为社区照顾员，主要依靠志愿者组成，专业的管理和工作人员同样需要参加相关的专业资格认证考试。

（四）法律制度完善化

国外普遍重视养老方面的法制建设，积极构建全方位的法律体系，为城市社区养老服务的供给提供了强有力的制度支持。日本自上世纪50年代以来相继出台了《老人福祉法》《国民年金法》《福祉设施紧急完善五年计划》《老人保健法》《介护保险法》等法律规范，明确规定了养老的责任主体、资金来源、设施建设、护理服务等诸多问题，逐渐完善了养老服务供给的整体架构。英国在推行养老服务市场化的改革实践中制定了《社区照料法》，以法律的形式确定向市场组织购买服务的合法地位，主动构建积极的制度环境。另外，英国还颁布了《照料者法》，为养老照料者提供照料津贴，从侧面激发了养老服务者的工作积极性。美国政府十分关注老人住房的可支付性和舒适性，给予了相当大的政策支持。

五、国外城市社区养老服务供给实践对我国的启示

城市社区拥有“小社会”的功能，扮演着养老服务供给场域的角色，为实现多元主体之间养老供给的功能耦合提供了运作空间。我国在构建多元化养老服务供给模式的过程中，应当理顺政府、市场、社会、家庭在养老服务供给过程中的职责边界。

（一）政府主导原则——重塑政府的本位职责

从国外经验不难看出，政府在养老服务体系的构建中发挥着独特作用，但绝不是大包大揽。本位角度的制度设计以及养老服务参与过程中的“兜底”和“补短”措施应作为政府职责重塑的路径选择。

一方面，养老法律制度建设是养老服务完善的着力点。养老法律制度是一个系统工程，政府在养老服务体系的构建过程中，应当主动承担制度建构的职责。目前我国养老法律制度主要有《中华人民共和国老年人权益保障法》和《关于加强和改进社区服务工作的意见》等为数不多的法律和政策。李涛在总结我国现有的养老法律法规时发现我国的相关法律法规较为零散，缺乏统筹规划，高度政策化带来的弹性责任亦使得养老法律法规缺乏权威［17］。因此，应当加强全方面、多层次、整体性的养老法律体系构建，以应对法律制度滞后于经济社会变迁的窘境。

另一方面，充足的公共养老金是中国顺利度过“银发浪潮”的基石。公共养老金的保稳增量是政府需要着重关注的问题。随着老龄化程度的不断提升，政府面临的公共养老金压力也将不断凸显。对此，政府可以尝试灵活运用缓步推迟养老金领取年限的方式，同时强化对养老金的保值增值管理来逐渐强化国家公共养老金的支柱功能。

（二）开发市场资源——培养养老服务的持续动力

由于受到观念等因素的影响，市场化的养老服务模式所发挥的作用相对于家庭和政府还较为有限，但市场组织承担的多样化服务的供给角色是无法替代的。第一，明确市场配置养老服务资源的功能定位。尤其是我国经济处在“新常态”发展阶段，养老产业作为新兴产业，未来将迎来较大的发展机遇。养老服务产业化意味着服务供给需要充分发挥市场机制的作用，为此，养老产业的发展必须立足于老人的实际需求，进而提供全方位、多层次的养老相关产品和服务。第二，发挥企业年金作为养老金的支柱功能。中国与国外发达国家不同，老龄化先于工业化的进程，“未富先老”状态下养老服务的供给问题更多地体现在养老资金方面，尤其是企业年金的发展与西方发达国家相比严重滞后［18］。一方面，政府需要加大企业年金优惠政策的力度，促进雇主与雇员之间构建企业年金制度的积极性。另一方面，政府也需要加强对企业年金的监督管理，避免企业雇员利益受侵害。

（三）重视社会组织——提供养老服务的补缺视角

从国际的视角来看，向非营利组织购买养老服务是通行做法且符合养老服务发展的趋势［19］，其目的在于通过商业委托形式，改变政府垄断公共服务的局面，提高养老服务资源流通的效率。一方面，通过立法赋予非营利组织明确的法人地位，使其获得法律的支持与认可。虽然有学者指出非营利组织的“法人性”与“合法性”并不是同一个概念，但非营利组织的“法人化”管理一直是国家政策和立法的目标，“非法人型”NPO（非营利组织）与“法人型”NPO都应依法受到政府的同等对待。在理性心理的作用下，具有无限法律责任、超高预期风险的非法人型非营利组织会逐渐转型［20］。另一方面，鉴于我国的具体养老形势，政府应在保证质量的基础之上，逐步放宽非营利组织的准入门槛，加大税收支持力度。政府应注重分级分类管理，逐渐弱化对非营利组织的活动干预，简化不必要的注册登记程序。政府除了通过直接的财政拨款实现对非营利组织的支持之外，还可以推行间接的税收优惠措施，如非营利组织进行市场行为的税收减免等。

（四）立足家庭照料——逐步推进代际养老向多元化发展

虽然随着社会的变迁，传统家庭养老功能的弱化已成为现实趋势，但我国在历史发展中形成的以血缘和地缘关系为纽带的“孝文化”所支撑的家庭养老的功能仍然不可忽视。一方面，可以借鉴新加坡、日本的立法经验，政府通过制定家庭成员照料者的支持政策，明确家庭养老的主体地位。另一方面，政府制定针对市场、社会组织的政策优惠，逐步将养老压力从家庭中分散出去，此举既能为老人提供多元化的服务，也能够促进养老事业与养老产业相结合，促进养老服务的持续供给。

六、结语

通过对国外养老实践的对比分析发现，传统单一的家庭养老或由政府直接供给养老服务都存在不足，在城市社区这一重要的养老资源流通场域中，由政府、市场组织、社会非营利组织以及家庭等多方合作，提供多元化的社区居家养老服务无疑是今后的发展方向。在服务供给多元化的发展趋势之下，需要充分发挥政府、市场、社会、家庭在养老问题上的功能互补作用，增强养老服务的协同绩效。