“共谋俘获”：项目调整中的基层政府行为研究①

何 毅

一、问题的提出

2020年脱贫攻坚目标任务完成后，党中央决定对摆脱贫困的县从脱贫之日起设立五年过渡期，并提出过渡期内保持现有帮扶政策总体稳定，严格落实“四个不摘”要求，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。从政策出台的本意来看，设立过渡期是为了做到“扶上马送一程”，是保障工作连续性和阶段性统一的需要。在此背景下，为了持续巩固脱贫攻坚成果，地方政府在政策执行中需要继续倾斜项目资源支持贫困地区的发展，保障贫困人口的稳定脱贫。但实际上在推进项目进村的过程中，一些地方出现了一类项目调整现象，即把在贫困村实施的项目调整到别的村庄执行。例如，笔者在某贫困县观察到的案例中，在贫困村开展产业路配套项目的建设过程中，因为工程经过贫困户承包地被阻拦而变更了项目计划，地方政府以示范村产业带动的名义把产业路也调整了过去。这种改变实施对象的项目调整现象在产业扶贫实践中时有发生。有媒体报道，一些地方政府购买牛羊给合作社或企业集中管理，贫困户全程不参与，只是年底坐等分红；配套的小额扶贫信贷，钱并非给贫困户发展产业，而是贷给企业，由其每月支付利息给贫困户(1)分红式扶贫：警惕结了“富果”未除“穷根”.新华每日电讯.(2019-07-05)[2021-01-21].https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1638217358517385275&wfr=spider&for=pc。。值得注意的是，这类项目调整替代了政策规定的资源使用目标，违背了通过产业帮扶激发贫困地区造血能力的初衷，在政策稳定性与可持续性上构成了对既有扶贫政策的挑战。

学界对于这类“扶贫目标替代”问题，通常是在反贫困治理的框架下进行讨论。一直以来，扶贫项目的资源配置都是反贫困治理的核心问题。既有研究可以概括为三类：一是，从资源传递过程出发，将扶贫资源分配看作技术瞄准问题。所谓技术瞄准，指的是运用政策工具将惠农资源传递到政策识别和认定的目标群体，集中关注资源传递是否出现漏出或覆盖不全的“瞄准偏离”(李小云等，2015)。二是，从基层治理视角聚焦扶贫资源使用的项目化治理过程，揭示资源目标、权力配置与治理能力之间的矛盾(马良灿，2013)。比如，基层干部将低保资源作为基层社会治理的控制手段，偏离了资源再分配的救济逻辑(郭亮，2009)。三是，从施政伦理角度，通过分析基层施政行为的社会正当性与国家意志表达的张力，反思精准扶贫的基层治理困境(王雨磊，2017)。

以上三类研究都关注了扶贫项目配置中的目标替代问题。例如，技术瞄准的研究路径从扶贫资源传递的可能结果出发，集中关注技术路径是实实在在地指向了政策的目标群体还是发生了偏离(李棉管，2017)，倾向于把目标替代看作技术过程的瞄准偏差(许汉泽，2015)。基层治理范式则与之不同，主要是在政治过程的框架下论证权力运作与利益博弈如何影响资源使用，认为目标替代是基层政策执行的实践偏离(陈义媛，2017)。施政伦理的研究视角则认为基层社会的社群伦理对于“谁是受益者”是有预断的，目标替代的产生是由于这种正当性伦理诉求为基层施政行动的“不瞄准”提供了合法性支持(刘斐丽，2018)。

诚然，既有研究对于分析扶贫资源的目标替代具有较强的解释力，但仍有拓展空间。其一，已有研究是在精准扶贫背景下对扶贫资源配置的静态分析，缺乏在转型期的政策过程视域下对项目分配过程的动态揭示。新近研究指出，转型期公共政策的执行是一个动态适应的过程，并不存在单一稳定的执行模式；而且地方政府常常因应制度环境的变化，不断调整自己的行为策略，诱发了政策执行波动的情况(陈家建，张琼文，2015；黄冬娅，2020)。这类研究启示我们，政策执行过程并非一成不变，地方政府的政策应对，尤其是制度运作过程中的上下互动可能比想象的更复杂。其二，大多数对目标替代的解释虽然逻辑清晰，也有相关经验材料支撑，但对项目执行中基层政府行为机制的分析需要更加具体和丰富。因为已有研究并未脱离公共资源“瞄不准”或“不瞄准”的思路，目标替代通常被认为是基层执行结果与政策目标的不一致，这就很容易忽略基层政府在执行中通过“共谋”“变通”的非正式行为达成政策目标的可能性(周雪光，2008；应星等，2011：554-583)。

本文用“共谋俘获”这一概念来分析项目调整中的目标替代现象。首先，需要指出的是，“共谋俘获”与“精英俘获”在形式上相似，但在内涵上存在差异。以资源使用结果为标准，基层政府的项目调整与“精英俘获”的资源错配并无二致。但如果从资源受益目标的分析来看，项目调整不同于“精英俘获”，后者强调的是资源受益目标发生了偏离，即本应该惠及大众的资源被少数群体占有，从而导致在政治和经济上权力较弱集团的利益受到损害(左停等，2015；何毅，江立华，2019)。正如后文所揭示的，基层政府的项目调整变换了项目执行主体，但却保证了资产仍归属原项目村，项目村享有股份分红的收益权利，也就是说符合条件的项目主体享受了政策收益，资源受益目标并没有改变。其次，还要强调的是，“共谋俘获”也不等同于非正式的“基层共谋”行为。尽管在实际的制度运作中，基层政府的项目调整也需要采取打招呼、私下安排的非正式方式，以项目资源的通融拆借完成项目任务。但与之不同的是，在文书行政层面，项目调整往往有据可循。因为按照科层制的管理要求，调整财政资金项目计划通常要进行情况说明，并以项目变更的方式进行组织备案(2)例如，在L县2017年精准扶贫时期公示的《关于申请变更财政扶贫资金项目计划的报告》中，为保证程序合法合规，主要是以项目“前期论证不足”和“图纸设计不完善”为由进行项目调整和组织备案。。综上可知，用“共谋俘获”而非“精英俘获”“基层共谋”的概念来刻画公共资源的配置实践，可以更好地描述这类“变换资源使用主体而不变换资源受益主体”的项目调整现象。

组织社会学关注的是重复再现的组织现象以及背后的制度基础和组织环境(周雪光，2008)。循此思路，本文的中心问题是：“共谋俘获”是如何在政策过程中形成的？其形成的制度基础与组织环境又是怎样的？我们关注的是政策衔接过渡期，基层政府针对产业项目在贫困村与非贫困村之间进行项目调整执行的情况。应该看到，在中央政府“四个不摘”“脱贫不脱政策”的制度背景下，目标考核中压力传递的方式与力度并未衰竭，地方政府巩固脱贫攻坚成果的难度仍然较大。在这种情况下，为什么基层政府敢于突破既有政策限制，以项目调整的名义促成非贫困村俘获贫困村的项目资源？为什么在项目资产归属于原项目村的情况下，非贫困村甘愿承接并完成贫困村的项目建设任务？

需要说明的是，本文对一个个案进行刻画，研究的结论不追求以代表性为标准的样本测量，而是从基层政府的政策执行与治理实践出发，力图以个案来展示影响一定社会内部之运动变化的因素、张力、机制与逻辑(吴毅，2007a)。本文以东江省文桥镇执行易地扶贫搬迁后续产业项目(后文简称“易迁产业项目”)为例，按照研究惯例，本文所涉及的人名、地名皆为化名。经验材料主要来自笔者2020年7月至2020年12月期间在东江省文桥镇为期30天的驻村调研，主要采用半结构式访谈的方法访谈了政府官员、村干部和本地农民等不同行为主体，并分别在2021年3月、5月进行了数次电话回访，搜集了一手资料，为个案研究提供了扎实的经验基础。

二、治理与“反治理”：项目调整的动因

(一)目标考核：“双线考评”的政策约束

根据2020年L县巩固拓宽脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施方案，文桥镇与县脱贫攻坚领导小组签订了目标责任书，准备投入600万元，力争通过两年的巩固提升，实现全镇已脱贫户人均可支配收入稳步增长。为此，该镇将一强一弱的两类村庄纳为统筹推进乡村振兴的试点村。一类是村集体经济薄弱、脱贫户和监测户(包括脱贫不稳定户、边缘易致贫户)规模大的贫困村W村，作为2020年乡村振兴重点帮扶村；另一类是基础设施条件好、贫困规模小的L村，被打造成2020年乡村振兴先行示范村。这两个村同时也是文桥镇易地扶贫搬迁安置点，享受易地扶贫搬迁后续产业及就业扶持政策。考虑到W村安置点缺少主导产业，文桥镇便向县易迁办争取了第三批次易迁后续扶持产业项目资金180多万元(3)第三批次易迁后续扶持产业蔬菜冷棚项目财政投入180万元，主要包括省易迁办扶持的50万元易地搬迁区产业奖补资金和县统筹整合的130万元产业发展类项目的财政涉农资金。，打算用于W村安置点30多亩地的蔬菜冷棚项目建设。

在以考核为指挥棒的管理体制下，文桥镇争取的蔬菜冷棚项目面临“双线考评”的目标任务压力。一方面，安置点的后续扶持产业属于省级“十三五”易地搬迁规划的配套项目，需要经过省里的易地扶贫搬迁工作成效考核，这是脱贫攻坚期内最后一次考核，是乡镇干部必须完成的硬任务；另一方面，由于项目实施主体W村的产业申报及实施情况已纳入2020年乡村振兴战略实绩考核范围，所以文桥镇还需要迎接县级政府的年度考核检查。这种“双线考评”的绩效压力任务，被一线干部解读为“三项硬指标”和“一项软指标”。

“这个是易迁办项目，今年是‘十三五’最后一年，180万大棚是政策规定安置点至少落实有一个主导产业，让贫困户都参与进去。省里要求是9月30日前完成项目建设任务，并通过易迁办的项目验收，这是刚性的。还有资金使用和管理情况，这两项是硬指标，7月底县里要自查一次。这个项目做好了，乡村振兴的考核也有一个‘点’了，你再争取几个小项目就可以完成任务。乡村振兴是试点推广，产业兴旺分数最高，有粮食安全、产业化发展、农民工就业这些，这也是硬指标；再就是生态宜居、乡风文明和治理有效，主要是人居环境整治、秸秆焚烧这些，是软指标，不出事、不扣分就行。”(HXS，易迁办主任，男，48岁，20200719SLF)

东江省发改委出台的实施方案明确提出“对于申报及实施情况差的市县，采取通报批评、约谈等措施予以惩戒”。与此同时，在L县发布的推进乡村振兴战略实绩考核实施办法中，把“受到省委、省政府和省级以上行业部门通报批评或挂牌督办”的情形，作为不能评优和接受上级党委约谈、问责的惩罚事项。这样一来，一旦验收时限内易迁产业项目无法落地，乡镇干部就需要承担双重连带的行政责任，目标考核的风险压力大大加强。由此，在基层干部这里，易迁后续产业项目承担了双线考评的绩效任务压力，只有确保产业项目落地完工，才能完成这种“连带式”责任项目的考核任务。

上级政府的考核设计，本意在于通过提高激励强度，诱导有利于完成巩固提升脱贫成果的组织行为，但实际上却忽视了任务目标的完成难度。根据省《易地扶贫搬迁后续产业及就业扶持实施方案》，易迁后续产业的项目资金投入除了“50万奖补资金”由省易迁办拨付外，其余由各县统筹土地增减挂钩资金进行解决。但实际运行的情况是，受新冠肺炎疫情影响，土地交易市场不景气，全县2020年增减挂钩指标交易的6亿元收入目标难以完成；加上2019年未到账土地增减挂钩指标交易收入高达7.6亿元，根本无法统筹增减挂钩资金扶持易迁后续产业发展。而乡镇政府因权力配置不足，又无法自主整合涉农资金集中用于这批后续产业项目。因此，从项目执行的经验来看，资金安排不能及时到位，上级部门考核验收的压力约束机制就存在激励失效的风险。

(二)项目实施：“组织失灵”的执行困境

前文分析了在自上而下的科层制推动下，基层政府的政策执行面临的制度约束，由此可以说明项目调整符合其利益。但即使主观上有利益动机，也并不表明一定会实现项目调整，从动机到行为必须要具备一定的触发机制。在案例中，贫困村自下而上具体执行时，因为土地利益纠纷上升到农民的行动抗争，改变了行动者的政策预期才诱发了基层政府的项目调整。事件的过程是：2020年4月，文桥镇易迁办主任去W村，动员村民流转35亩土地用于安置点发展蔬菜冷棚产业，以杨树林为代表的二组村民以土地租金低为由不同意流转，真实的诉求是要解决前期安置点征地补偿遗留的“失地保险”问题(4)以村民杨树林的征地为例，2012年，他有3.1亩承包耕地被征用为安置建房点，与村委会签订了征地协议。协议上明确指出“被征地后现家庭人均耕地0.2亩”，符合失地保险的办理条件——人均不超过0.3亩、年满16周岁。但新一轮土地确权后，杨树林的承包地面积增加至5.28亩，不符合失地保险办理条件，不属于“失地农民”，无法享受失地保险政策。。村民不参与土地流转，直接导致土地无法集中连片；而上级单位答应预拨一定比例的项目资金，也一直没有到位，这些都影响了贫困村蔬菜冷棚项目的投资建设。上级政府考虑到项目验收的时限，要求项目尽快上马。乡镇干部便默许由村干部H作为委托方先行垫资进行土地整治，私下支持其“先开工后补偿”的项目协调方案。H随后找到村支书进行协商，请求其出面给本族人做思想工作。但村支书担心项目亏损，村民的土地利益得不到保障，到时会“惹火烧身”得罪族人。因此他只是表面答应，并没有“身体力行”。2020年6月，村干部H私自准许挖掘机夜间进村动工，填平了杨树林等村民的耕地。村民的不满情绪被点燃，部分村民动手殴打了H，差点演变为两个宗族间的暴力械斗。

值得深思的是，W村、L村都是易地扶贫搬迁的安置点，处在同一制度环境内，都遗留有征地补偿纠纷，但为何后续产业项目在W村执行时陷入困境，调整到L村却能顺利实施？研究表明，同一政策执行具有显著的地方性差异，主要是与地方社会权威结构与政策执行手段密切相关(陶郁等，2016)。具体来说，一个地方权威结构稳定与否，决定了干部政策执行手段和策略是否确定，这对组织权威力量能否发挥整合利益的治理功能起了关键作用。在W村案例中，两位村干部都根据自身利益相机行事，前期在纠纷矛盾调解时无法达成合作，后期甚至在不打招呼的情况下进村动工、毁坏村民耕地，这才诱发了村民的行动抗争。这说明地方权威结构出现了弱化和分化，由此项目执行才陷入组织失灵的执行困境。

以L村的项目执行作为参照，我们发现，地方治理权威对项目执行产生影响，与村庄资源禀赋和宗族派系利益密切相关。

其一，贫困村集体经济薄弱，村干部没有“活钱”给予村民合理补偿，无法建立稳定的利益分配规则，构成了治理权威弱化的关键因素。比如，当L村村集体流转安置点村民土地时，提取了35 000元的村集体经济收入给农民每亩地补偿了100元；而W村的村集体经济属于“空壳”状态，不能按照同一标准执行政策。用村支书的话说，“贫困村要达到收入标准(10万元/年的村集体经济收入)，我们还指望这个项目补贴呢，怎么答应村民说搞平起平坐？”(CCH，W村村支书，男，58岁，20200728SLF)这样一来，前期征地未办理失地保险的“杨树林”们感觉受到不公平对待，认为自己的难处没有被照顾到。“大家都是人，凭什么我们加租金就不行？肯定是你下面的人贪污了。”(YSL，W村二组村民，男，55岁，20200728SLF)在政策信息不对称的格局中，村民并不知晓补偿费用的来源，而一旦建立了腐败的消极认知框架，村干部的沟通说服工作自然难以见效。

其二，在宗族利益主导的地区，派系分化客观上削弱了村庄正式的组织权威，增加了村干部利益协调的难度。田野调查显示，在L村两委班子里，村干部大多是同姓宗族，领导班子配合得力、较为团结；而在W村有何、陈两家强宗大族，且两家积怨已久。承接产业项目建设的村主任H与村委陈支书正好分属两大家族。这次安置点产业项目占地，牵涉到两大宗族约15户人家，其中二组的5户都是陈家人，需要村支书出面协助才能有效说服。但实际上，让二组的陈家人不增加土地租金，意味着放弃分享项目利益的机会，村支书没有动力干“吃力不讨好”的协调事务。更重要的是，村支书干满两年即可退休，“总要想想退休了在村里怎么活吧”的心态让他不愿意承担项目亏损的潜在风险(农民可能拿不到土地租金)，也不愿意因连带的利益纠纷得罪族人，因此他只是表面答应，并没有实际执行。

当项目协调存在利益冲突时，村干部治理权威弱化和分化导致无法有效整合村民利益，只能说明项目执行遭遇了社会困境，却不能说明乡镇干部一定会调整项目计划。实际上，村民殴打项目委托人H的行为，以及连带的宗族矛盾“冒头”才是乡镇政府行为发生转折的关键。主要原因有二：一是，利益冲突以明确的抵抗形式表现出来，对地方权威结构产生了根本性冲击；二是，农民抵抗导致基层社会不稳定，增加了项目执行的风险系数。这二者共同作用，推动乡镇干部的行为走向避责，放弃了政绩诉求，开始重新考虑项目的再分配。

“W村的项目环境不好，本身是好事结果变成坏事了。本来办保险这个事情跟土地出租没有关系的，即使有关系还可以谈，但你上来就打人，事件的性质就变了，我们介入就容易拉偏架。这两大家族历史上矛盾就蛮深，现在一闹我们怕出群体性事件，只能大事化小小事化了，让当事人道个歉，当时就考虑项目不能在W村落地。”(MLT，镇党委书记，男，46岁，20200720SLF)

对乡镇而言，农民的抗争如果仅停留在冲突启动时的“弱者的抵抗”层面，那么其行为就属于制度界限内一般性的利益冲突，上级行政力量介入就有解决的可能。但当农民由弱者的抵抗变为泄愤的违法殴打，普通的利益冲突转化为了刑事案件，干群关系实际上走向了全面对立，留给双方的回旋空间几乎没有。如何及时“灭火”维稳是乡镇首先考虑的问题：如依法惩处农民，宗族矛盾可能会刺激大规模的群体性事件，冲突容易失控。这是乡镇最不愿意面对的。因此，以牺牲村干部H的权威尊严和面子为代价，换取村民的同情理解才是其理性选择。

三、“共谋俘获”：项目调整的核心机制

在贫困村项目执行陷入“组织失灵”的困境后，如何应对风险和规避责任成为乡镇干部政策执行的关键。案例中，形塑官员避责行为的机制主要是上级政府和社会成员的双重问责压力。具体而言，一方面，基层政府要受制于“综治维稳、安全生产”这类一票否决事项的问责压力；另一方面，对腐败的消极想象也间接构成了社会成员对乡镇干部的问责约束。W村项目执行中出现了农民的抵抗，如果不灭火可能诱发宗族械斗，“一票否决”的一刀切式的问责就会让基层干部承担远大于书面责任的实际责任。与此同时，利益受损的村民对负面事件的消极偏向感知容易诱致政治信任危机(倪星，王锐，2018)，乡镇的协调也就失去了人心支持。由此，在这两个方面的避责因素作用下，乡镇干部倾向于采取“共谋俘获”的变通行为，即通过与乡村精英的基层共谋，向下调用非正式的治理资源完成项目调整，最终促成了非贫困村俘获贫困村的产业项目。这构成了基层政府项目调整的核心机制。

(一)项目调整的形成：“共谋俘获”的变通应对

在基层政府的政策实践中，存在项目调整的“备选项”应对风险和规避潜在责任。案例中的产业项目调整主要是指易迁后续产业的项目再分配方案。具体表现为：在W村蔬菜冷棚项目迟迟未能落地时，乡镇干部以“覆盖更多贫困户”为由，将该村产业项目“搭载”至非贫困村L村来完成，并以贫困户名义入股非贫困村合作社参与股份分红。这一再分配方案，被基层政府包装为“项目搭载分红”的村庄带动扶贫模式。“搭载”实质是非贫困村帮建贫困村的产业项目，核心目标是让贫困村的贫困户可以拿到扶贫项目分红。为此，在乡镇干部的积极干预下，贫困村W村与帮建的非贫困村L村达成一致协议，在蔬菜冷棚的项目资产归属于W村的基础上，要求在五年的过渡期内，L村法人代表每年固定支付八万元的股份分红给W村，并保证W村搬迁贫困户的优先务工权得到落实。

值得注意的是，这种“搭载分红”的项目调整并非常规的项目计划变更。与其相似的地方在于“项目搭载”调整了项目实施对象，资金用途和项目内容并未改变，需要担负的行政风险较低；不同之处在于项目收益主体，考虑到扶贫项目的政策特惠性，项目资产收益权需要被控制在搬迁贫困户的有限范围内。由此，“搭载分红”的产业项目调整，项目实施主体与股份收益主体存在不一致的情况。反过来，也正是因为存在“不一致”，乡镇干部的政策变通才得以可能，后续产业项目才能通过验收考核。这从职能单位的监管中也可见一斑，典型的表现是，在监管中，上级部门更多关注的是不符合条件的群体是否违规违法享受了扶贫政策，而在“搭载分红”的模式中享受政策的仍然是贫困村的贫困户，并不存在违法违规的情况。

需要指出的是，这种“共谋俘获”的项目调整是制度运作方式的权宜变通，并不同于积极变通的制度异化。一方面，虽然未经正式制度的制定者准许，形式上突破了原政策目标，但实质却并未突破政策红线，这也是“共谋俘获”的政策变通得以实现的前提条件；另一方面，采取项目调整的方式完成贫困村无法实施的“烂尾”项目仅仅是基层政府的权宜之计，并不是其主动选择。因为易地扶贫搬迁财政专项扶贫资金的项目计划明文规定“任何单位不得挤占、挪用、滞留扶贫资金或随意调整项目计划”，这意味着基层政府的项目调整行为属于违规操作，乡镇干部面临被行政问责的风险。但考虑到“双线考评”的绩效任务压力，“完成”比“违规”更为重要，这才有产业项目调整的权宜之计。综上所述，我们认为正是在“权宜变通”的制度实践意义上，“共谋俘获”的项目调整并非寻租分利指向的“精英俘获”。

(二)项目调整何以可能：权力—利益网络

实际上，对非贫困村而言，贫困村产业项目的建设是自上而下的外部性目标。外部性即目标设定权在乡镇政府而不在行为主体，这意味着目标完成的激励与主体激励不相容，例如蔬菜冷棚项目在政府干预下就存在实施主体与收益主体不一致的情况。由此，产业建设目标成为非贫困村替代自身政绩目标的“政策性负担”(狄金华，2015)。那么，为什么L村还愿意配合乡镇政府解决产业项目建设的政策性负担？

吴毅(2007b)认为，在精英所处的社会生态环境中，官民之间实质上是同处共生关系，而由官民在日常互动中共同参与建构的权力——利益结构之网成为形塑具体场域中行为主体互动的决定性因素。在基层治理中表现为：一方面，村庄精英在处理纠纷事故或协调利益的棘手事务上，需要基层官员运用公权力为其提供庇护与支持；另一方面，在协助治理和政绩打造的层面，基层干部对村庄精英又存在反向依赖。

这种权力与利益相互交织的精英互助网络，因应不同的治理需求相互共谋，在关系理性的支配下，既遵循明确的关系价值及其实现手段，又在关系框架内界定利益及其实现方式，已经形成了较为稳固的风险/利益共担机制(殷浩栋等，2017)。具体到案例中，乡镇干部在项目再分配时之所以找到了L村而不是别的经济实力强的村庄，主要考虑的是L村村庄精英与政府关系更亲近。典型的表现是，L村村支书与分管农业的副县长是叔侄关系，一贯支持政府工作，乡镇干部把贫困村项目调整到L村更有利于完成产业任务。具体而言，在关系理性的逻辑下，这样做不仅能通过非正式渠道的精英共谋，动员资源完成项目建设，成功转嫁政策性负担；而且还能让乡镇干部通过非正式的关系，有效降低项目执行的问责风险。在本文案例中，这种风险源于乡镇政府调整项目计划以及连带的挪用扶贫资金完成项目的非正式行为。如果严格按照专款专用的政策规定，这一变通行为在程序上属于违规操作。可要顺利完成产业项目建设，资金的挪用支付又是不可或缺的关键一环。在此情况下，借用非正式的关系网提供保护和支持才是乡镇干部的理性选择。在日常工作往来中，L村书记与县乡干部建立了稳固的信任关系，这层因素才让乡镇政府能够大胆放心地把W村的产业项目“搭载”到L村来执行。

事实上，村庄精英也愿意支持配合乡镇政府的工作。对L村而言，贫困村的蔬菜冷棚项目本身存在优厚的“政策性收益”。第一，省易迁办划拨的50万元专项奖补资金能完全兑现。表面上看，这笔资金对于建设35亩蔬菜冷棚远远不够，况且L村还要承担贫困村每年八万元的项目保底分红，从成本/收益的角度进行估算，无疑是一笔赔本买卖。但实质上，资金兑现意味着L村先行垫付的启动资金有着落，不用担心资金被中间部门克扣。进一步而言，L村与乡镇政府之间已经建立起“利益补偿”的会意机制。即在项目发包之初，按照正规的申报程序，乡镇政府将L村纳入乡村振兴示范项目候选名单，帮助其获得相似的蔬菜种植项目；然后L村在其会意默许下，通过拆借该项目的财政资金完成贫困村的项目建设任务。这样一来，省易迁办的50万元自然成了L村撬动更多项目的资金杠杆。2020年，市发改委扶持的200万元 “香菇(菌种培育)种植” 项目又落户该村，二者在项目建设内容上高度重叠。

第二，重叠项目的增多，扩大了蔬菜种植规模，带动了更多贫困户，有助于L村进入“特色农业产业基地”的评选名单。对此，L村村支书坦言道：

“要算政治账那是绝对划得来的。原来我们不是贫困村，这几年给的项目也不多，种植规模不大，够不上生产基地的申报条件。这次人家也是看得起我，咱也得给L镇长一个面子。我先把项目接了，有机会就跟他诉苦，说我们有困难，让他帮忙照顾一下。他后面就给我们搞了几个项目，我们慢慢地做大了，想着够条件申请了。”(LSJ，L村村支书，男，48岁，20200728SLF)

从村庄精英对待项目的态度，我们发现特色农业产业基地对项目种植规模和带贫效应的双重偏好，正好给L村承接贫困村的“烂尾”项目提供了动力。这恰恰说明，如果算长远的政治账和人情账，短期的经济成本完全可以被前者带来的收益所覆盖。因为在“权力—利益网络”中，村庄得到权力精英的照拂，意味着项目资金源源不断，村庄经济社会发展就走上了快车道。这是乡镇干部和村庄精英都乐见其成的。

四、“共谋俘获”的内涵与延伸讨论

“共谋俘获”是指针对项目调整执行的变通行为，表现为基层政府与乡村精英的共谋，并通过村庄间的项目调整促成了非贫困村俘获贫困村的项目资源。其发生机制既包括双线考评的制度约束，又包括村庄治理权威弱化的组织失灵。这双重因素共同作用，在目标考核体制无法兼容村庄项目环境，特别是贫困村项目执行陷入集体行动困境时，推动基层政府行为从向上邀功走向了避责自保(倪星，王锐，2018)。为了化解政策失败风险，乡镇政府通过采取基层共谋的非正式方式，借助精英间的“权力—利益网络”完成项目建设任务(见图1)。

图1 “共谋俘获”的项目调整逻辑

一直以来，研究者在解释基层政府的项目调整时，倾向于认为是基层政府在项目中加入发展意图，有意置换政策原初目标，选择基础好的村庄打造亮点工程所致(李博，左停，2016；叶敏，2016)。这一观点延续了“晋升锦标赛”的政治市场分析思路(周黎安，2007)，预设了基层政府积极打造产业的动力在于追求官员晋升，即通过打造地方产业的行为显示其能力强大，从而在地方政府的横向竞争中脱颖而出。

但本文案例不支持这一观点。事实上，基层政府的项目执行除了政治激励的推动外，同样受制于压力型体制的环境约束。案例中，当上级政府在“巩固拓展”脱贫攻坚成果上强化目标责任考核后，作为代理方的基层政府需要在规定时限内以项目执行结果向委托方负责。而衡量贫困村“巩固拓展”脱贫攻坚成果是否落实到位，一个直观的评价指标就是贫困人口的参与度与受益范围。这样一来，基层干部的政绩不再是为非贫困村“做嫁衣”，而是回归到贫困村减贫成效上来，这说明政绩激励机制不能完全解释项目调整的“共谋俘获”行为。

另外，“共谋俘获”的存在也说明地方精英的行为模式比“精英俘获”的组织自利视角所分析的更为复杂。一般认为，后税费时代的基层政治生态是“精英俘获”(李祖佩，曹晋，2012)，主要表现为项目制实践运作中，精英相互合作主动俘获项目资源，在资源不断输送的利益链条中形成了排斥普遍民众的分利秩序(陈锋，2015)。循此思路，产业项目调整是权力市场化的利益激励结果。这一观点延续了“寻租分利”的组织自利思路，预设了精英联盟的资源控制和收益最大化。然而，如果基层官员和村庄精英都是为了追求利益最大化，就应该密切合作、千方百计地解决项目执行的实际困难，而不是重新分配和调整产业项目。显然，利益最大化的经济理性假设并不能很好地解释“共谋俘获”的项目调整行为。

进一步而言，基层政府“共谋俘获”的项目调整现象，体现了转型期基层政府在组织自主性受约束条件下“积极行政”的行为特征。研究指出，转型期公共政策要涉及存量利益的重新分配，政策损益表现出不确定性(陈玲等，2010)。特别体现为新老政策衔接阶段，同一节点要处理多重任务与多重目标，治理负荷与利益调整难度加大，必然导致相关的矛盾下移至执行阶段(薛澜，赵静，2017)。转型期的这些特征意味着，作为权力末梢的基层政府，其组织自主性要受到制度环境的约束，更需要执行过程的灵活性来维持扶贫政策的连续性。由此，具有一定违规性的政策变通，在特殊情形下是基层政府政策执行时所体现的动态适应性、灵活性，构成了应对政策转型期执行不确定性的积极补充。

通过案例可知，在压力型体制的环境约束下，“共谋俘获”的项目调整实际上遵循的是完成任务的行政逻辑；并且，为完成任务设计的考核机制，很大程度上促成了利益共同体，为各方维护共同利益参与“共谋俘获”行为提供了制度基础，促成了目标替代的俘获结果。因此，基于政策实施的制度环境不同，“俘获”具有不同的理论内涵与行动属性。其具有如下理论启示。

第一，在政府内生的制度环境中，自上而下的外部性资源及连带的责任目标，共同形成了对作为项目执行方的村庄精英的行政控制。基层政府围绕巩固提升脱贫攻坚成果开展易地搬迁的后续产业扶持工作，在治理时限内完成产业项目验收，并尽可能地扩大减贫规模，提高减贫成效，成为各级政府官员的政策目标。但要实现这一目标，就需要村庄精英和村民的全力支持与配合。在此意义上，“共谋俘获”是一种行政控制趋向的“被动俘获”。

第二，在政策实施的项目环境中，村庄精英和乡镇政府对产业项目的分配均有强于一般民众(包括贫困户)和社会组织的控制权，他们共谋完成了“政策性负担”，占有了大部分项目的外溢收益(政策收益)。在此情况下，“共谋俘获”本身也存在利益补偿与风险共担的机制。由此，政府与乡村精英的这种共谋，其实又构成了一种利益共同体意义上的“精英俘获”。综上可知，“共谋俘获”在不同的制度环境下表现出俘获目标和性质的不同，存在“被动俘获”与“利益互动”相混合的复杂样态。

五、结论

本文聚焦政策执行中村庄间的项目调整现象，该现象表现为基层政府通过与乡村精英的共谋，把贫困村无法实施的产业项目调整到非贫困村开展，并保证项目资产以及分红收益权仍归属于贫困村。这表明在项目再分配中实际上存在着基层政府和地方精英共同建构的“共谋俘获”格局。这是发展社会学“精英俘获”理论未曾关注的现象。本研究发现，目标考核体制与项目实施环境的不兼容，以及由此诱发的村庄集体行动困境，是基层政府软化既有政策限制的原因。另外，由官民在日常互动中共同参与建构的“权力—利益网络”，能够通过关系理性的支配帮助基层官员“共谋俘获”完成项目建设，构成了项目调整执行的前提条件。

在反贫困治理的政策转型背景下，我们可以对本文所讨论的“共谋俘获”的项目调整提出一个积极的解读：在专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的“三位一体”大扶贫格局下，基层政府通过项目调整的共谋，主动调动全社会资源完成了“十三五”易地扶贫搬迁的政策目标，在很大程度上是扶贫领域“积极行政”的重要组成部分，特别是在脱贫攻坚转向乡村振兴的政策衔接过渡中起到了重要的调节作用。这里我们需要将本文所讨论的“共谋俘获”与那些以权谋私、分利寻租的精英俘获行为区分开来，后者是政策执行中的一种特殊而非普遍现象。事实上，从脱贫攻坚转向乡村振兴的衔接过渡，本身意味着新老政策衔接在政策稳定性与执行合理性上存在张力：一方面，巩固拓展脱贫攻坚成果必须保持既有扶贫政策的稳定执行，各种资源仍然要继续向贫困村和贫困户倾斜；另一方面，乡村振兴工作的全面推进，政策要从瞄准向普惠转变，地方政府根据实际情况对既有扶持政策予以延续、优化和调整也存在合理性。处于压力型体制末梢的地方政府，如何因地制宜合理配置项目资源执行既有政策，直接决定了平稳过渡的政策衔接效果能否达成。此时，基层政府与社会精英的“共谋俘获”行为，体现了通过项目调整的灵活执行政策以便完成自上而下的扶贫任务。另外，在中国这样一个巨型国家，政策的变通执行也缓和了政策统一性与地方实情的差异和矛盾，但同时也导致了项目调整的目标替代，容易对既有政策的连续性与平稳性构成挑战。因此，如何平衡好政策执行的灵活性与原则性就变得至关重要。