“县城”为何成了城镇化建设的重要载体？

推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》于近日发布。《意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

根据《意见》提出的指导思想，要坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

怎么理解以县城为重要载体的城镇化？大城市和县城在城镇化进程中将分别扮演怎样的角色？《意见》对未来中国县城发展又会有哪些影响？

对促进新型城镇化建设意义重大

国家发展改革委规划司有关负责人在接受记者采访时表示：推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。其意义主要体现在以下四方面：

第一，县城是我国城镇体系的重要组成部分。2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。

第二，县城是城乡融合发展的重要支撑。推进县城建设，有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。

第三，县城建设是扩大内需的重要引擎。现阶段县城投资消费与城市差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的二分之一左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的三分之二左右。推进县城建设，有利于开拓新的投资消费空间。

第四，县城建设是人民美好生活的重要保障。完善产业配套设施，有利于培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位。健全市政公用设施，有利于夯实县城运行基础支撑。健全公共服务设施，有利于增进县城民生福祉。完善环境基础设施，有利于提升县城人居环境质量。

中国政法大学城市发展与治理研究院县城新型城镇化研究团队则表示：《意见》的出台，是对中国城镇化道路长期以来不同战略方向之争的再次破题。

我国常住人口的城镇化率已达到64.72%，但户籍人口的城镇化率仅在46%左右，两者之间差距较大，新时期继续推进以人为核心的城镇化面临方向选择问题，如何缩小数2亿多常住人口和户籍人口城镇化率差距问题？是优先发展大城市还是特色小镇？是鼓励人口向城市群、都市圈、地级市转移还是向离乡土较近的县城转移，这是新时代的老问题。在有些方向的探索无法继续的情况下，选择重心的转换是必然的。

縣城将怎么建？

《意见》首次将全国县城进行功能定位，按照不同特点分成五个类别，确定不同发展路径，包括：

加快发展大城市周边县城;积极培育专业功能县城;合理发展农产品主产区县城;有序发展重点生态功能区县城;引导人口流失县城转型发展。

县城建设将重点推进哪些工作？

国家发展改革委有关负责人表示，不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，升高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。

推进县城建设，下一步要增强产业支撑能力，突出特色、错位发展，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移。

同时要提升产业平台功能，引导县域产业集中集聚发展;健全商贸流通网络，发展物流中心和专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地;完善消费基础设施，强化职业技能培训，提高农民工特别是困难农民工的技能素质和稳定就业能力。

此外，下一步还要推进县城市政公用设施提档升级，完善市政交通设施，畅通对外连接通道，推进数字化改造等，来提升县城的承载力和吸引力。

大中小城市和小城镇、农村是一个体系

在上海交通大学特聘教授陆铭看来，中国今天的区域经济已进入到一个阶段，即在城市群内部的大城市、中等城市、小城市、小城镇、农村，已经成为一个体系，这个阶段的到来实际上还是因为区域经济一体化的程度在不断提高，而这本身又是以区域经济发展的集聚和规模效应为前提的。具体而言，中国今天的经济，不同的城市之间，功能是互补的。大城市的经济结构开始逐渐以服务经济为主，包括为制造业赋能的现代服务业，包括消费服务业，如会展、演艺、文化等容易在人口密度高的大城市发展起来的行业。

小城市和县城，分成两种，一种是在大城市周围的县城，与中心城市的功能互补，有一些承担制造业的功能，跟大城市的现代服务业配合，还有一些承担着居住、休闲旅游度假功能，都是与核心大城市紧密连接的，那的确需要加强相关功能的提升。另外一种，在地理位置上远离大城市，有的周围是农业生产基地，承担连接农业和现代化大中城市的功能，如农产品的加工、销售及为农业所提供的服务业等，有的承担旅游的节点功能，如提供旅游配套的住宿、交通、服务业等，还有一些县城有较好的资源，如森林、矿产，那么也可以做资源型的产业。还有一些边境地区的县城，承担国防安全的功能，以及人口稀少地区的县城，承担生态安全的功能。

大中小城市和小城镇、农村，实际上是一个体系，不同的县城，由于位置不同，功能也会不同。《意见》将县城按照不同特点分成五个类别，并分类提出未来发展的方向，应该说理念非常先进。

他认为，推进以县城为重要载体的城镇化建设，有利于推进共同富裕。县域经济的发展实际上就需要顺应不同人群提高自己收入和就业空间的需求，实现共同富裕。有些县城能够融入大城市为核心的都市圈的发展，共享经济发展的机会，而且为流动人口创造大量的就业机会，而对于相对偏远的地区，也有自己经济发展的空间，找到符合自己比较优势的产业发展路径，也可以在特定产业中创造一些就业机会，实现就地城镇化。发展条件较差的边远地区的县城，还要通过财政转移支付，来提供更好的公共服务，如此也能实现留守人群的共同富裕。

不过，现在也存在一些认识上的误区，认为这份文件是要搞小城镇发展，壮大县域经济，与已经出现的大城市和大城市发展为都市圈的趋势背道而驰。

在陆铭看来，要避免传统上的一些思维误区，要深刻理解中国今天经济和人口的空间大变局，而不是中央发布关于县域经济的文件，就认为未来中国不发展大城市，又回去发展小县城了。现在关于区域经济发展和城市化的路径，决策层已经有全新的科学的认识。因此，一定要区分人口流入地和流出地的不同情况来走不同的县域经济发展路径。每一种类型的县城都能够发展得更加健康、可持续，为不同类型的人提供满足自己对美好生活向往和提升收入共同富裕的机会，大家共享经济发展的成果。

（本刊编辑综合整理）