面向强国目标的开发区发展战略

■文/朱常海（中国科学院科技战略咨询研究院）

当今世界正经历百年未有之大变局，我国全面开启了建设社会主义现代化强国的新征程。一方面，《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》等一系列高规格文件的发布，提升了开发区在国家战略中的位势，对开发区提出了更高的目标要求；另一方面，开发区客观上面临着自身定位模糊、行政化保守化、过度竞争、水平分化等诸多问题和挑战。尤其是随着全国范围内市场经济体制的基本确立，创新和产业政策的泛化，营商环境的改善，以及中国已经成功融入全球经济，作为在计划经济中“杀出一条血路”和承担融入全球经济历史使命的开发区，已经进入新的历史阶段。面向新的使命、面临新挑战、进入新阶段，尤其是面向建设社会主义现代化强国的百年目标，开发区需要谋划新的发展战略。

一、开发区取得的历史成就

中国改革开放所取得的巨大发展成就，很大程度上都与开发区相关。开发区虽然最早源自对外国园区的学习，但开发区的一般形式与中国国情相结合（并有所改造），在外部有利条件的加持下，爆发出巨大的生命力，取得了比外国同行更卓著的成就。开发区取得的历史成就，可以总结为以下两个方面：

（一）经济发展成就

作为培育产业、发展经济的主力军，开发区取得了卓越的经济发展成就。以国家级经开区和国家高新区这两类开发区主力为例，到2019年，国家经开区GDP加总达到10.5万亿人民币，国家高新区GDP加总达到12.14万亿人民币。两者相加去除重叠部分，其GDP加总量占到国家GDP总量的25%，如果将省级的各类开发区算上，我国开发区的经济总量能占到全国的一半以上。开发区的发展，极大提升了我国的生产力水平，创造了巨量物质财富；开发区的发展还使得我国具备了世界上最庞大、最完善的工业体系，成为世界工厂。除了经济总量的成就，在开发区中还涌现出像北京中关村、深圳南山、杭州滨江等在发展水平上跻身世界一流的开发区，以领军企业和高科技产业集群为代表的先进生产力，高度集聚在开发区。

（二）制度创新成就

除了促进生产力发展与创造有形的物质财富，开发区的另一大历史成就，就是通过制度创新和政策创新，有力支撑保障了我国从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变。考虑世界上其他国家转轨成功的概率，以及转轨失败所造成的灾难性后果，开发区这一历史功绩的重要性，甚至要远远大于经济发展的成就。在具体机制上，开发区是以“边缘革命”或是“增量改革”的形式，促成了我国经济体制的平稳转变。开发区一开始就带有封闭试验的性质，正如邓小平在经济特区设立时所说的“中央没有钱，你们自己去搞，杀出一条血路来”。一方面，开发区被赋予了较大的自主权和政策空间，使之能够率先开展市场经济体制的构建；另一方面，开发区的探索又被控制在相对隔离的板块之内，避免了一下子全盘改革造成的混乱和破坏性。就这样，开发区通过构建市场经济空间，逐步将经济资源从计划经济空间中引出，通过主力发展民营经济和外资经济，与国营经济形成竞争效应和互补效应，由此实现了从计划经济到社会主义市场经济的平稳转变。此外，作为发展经济和培育产业的主要功能区，开发区在培育产业的实践当中持续摸索和创新，成为我国产业政策和创新政策的策源地，还为我国整体创新和产业政策体系的构建，以及培育具有竞争力的产业发展环境，做出了很大的贡献。

二、开发区面临的问题与挑战

站在开发区发展的整体视角，当前开发区面临的共性的、具有紧迫性的问题主要以下三个：

（一）开发区“小马拉大车”的问题

首先，大多数开发区经历40多年的发展，在空间范围、人口规模、经济体量、产业复杂度等方面已经翻了上千倍甚至上万倍，这意味着开发区治理对象的增加和治理议题的扩展；而与此同时，开发区仍面临着较为严格的编制和权限约束，或是教条性地坚持精简高效的方针，这导致开发区的治理供给远远落后于治理需求，“小马拉大车”的状况越来越严重。这一情况，极度类似于我国珠三角或长三角的一些乡镇，明明产值已经过千亿百亿，但仍是乡镇建制。其次，开发区“小马拉大车”的问题还体现在开发区要做的事情超出了自己的能力边界。一些开发区已经度过了以开发建设、招商引资为主的“一次创业”阶段，转而进入以运营服务、产业升级为主的“二次创业”或“三次创业”阶段。新的发展阶段对开发区的资源整合和运营能力提出了更高的要求，而与此相对的是，开发区的权限没有随之升级和扩展。例如，开发区要实现产业升级，需要广泛地策动产学研各类主体，但作为地方政府的派出机构，开发区管委会实际上对空间内的部属高校科研院所、央企国企缺少动员能力，而又难以获得上位协调的通道和资源，导致这些开发区在产业升级和创新发展方面心有余而力不足。

（二）开发区行政化、保守化的问题

开发区设立之初，无论在功能定位、制度设计还是精神面貌上，都与一般行政区有很大差异。在功能定位上，以培育产业和发展经济为主；在制度设计上，突出精简高效灵活；在精神面貌上，开拓进取，求新求变。但现在看来，开发区有向行政区趋同的倾向。有三重压力导致了开发区的行政化和保守化。一是开发区经历40多年的发展，在形态上已经高度产城融合，在经济治理之外，面临的社会治理问题和任务越来越多，开发区所在市政府也越来越地将开发区作为一个行政区来考核；二是随着我国推进治理体系和治理能力现代化，对我国政府机构运行的合法性和规范性提出更多要求，开发区作为政府排除机构，面临越来越多合法性和合规性问题，制度创新空间也受到压缩；三是将开发区看作一个有机体，经历40多年的发展，不可避免地存在机体老化僵化的问题，这反映在干部队伍老化、利益板结，以及精神文化缺少传承等多个方面。

（三）开发区过度竞争、逐底竞争的问题

在20世纪90年代，我国经历了一轮开发区热，国家层面进行了清理整顿，但从绝对数量来看，开发区数量仍然过多。随着全球经济增速放缓，我国进入高质量发展阶段，这些开发区之间过度竞争和逐底竞争的问题更加严重。一方面，大量的新建开发区采取土地金融模式，由于招引不来企业，造成土地资源浪费，留下巨大的债务隐患；另一方面，开发区之间在招商引资方面的竞争缺少约束，没有底线地比拼优惠条件，制造了招商引资的“卖方市场”，但这样的竞争实际上是零和游戏，并没有做大国家整体经济的增量。开发区之间的过度竞争和逐底竞争，实际上是一种内耗，由此伴随的资源浪费、资源错配、债务隐忧、重复建设和分散力量的问题，很可能从底层机制上瓦解我国产业政策和创新政策的有效性，导致政策失灵。此外，开发区整体发展水平分化的问题也十分突出。仅以国家高新区为例，排名前10位的高新区其GDP能占到所有169家高新区的36.7%，而且这种差距还在扩大。

以上所有问题的根源，都可以归结为一句话，那就是“开发区的管理体制，越来越不适应开发区的发展现实”。例如，国家开发区的设立虽然有国家部委作为指导单位，但主要还是依靠地方力量（正如邓小平那句话“中央没钱，你们自己去搞”），现在开发区已经做大做强了，尤其是一些开发区已经跻身世界一流了，再主要依靠地方去搞，就好比“把大鹏关在金丝雀的小笼子里”。这种主要依靠地方的管理体制，也自然伴生出前面提到的开发区野蛮生长、过度竞争和逐底竞争的问题。

另一个例子是开发区一直作为上一级行政区政府的派出机构，以上级政府授权的名义运作，其拥有的自主性基本依靠上级政府裁量，在开发区一穷二白的时候还好，上级行政区还能给予较大的自主性和容错空间，但现在开发区发展壮大，成为中坚了，上级政府的干预却越来越多，开发区被“割肥肉”，摊牌各种指标，塞人扛事儿的问题也越来越突出。还有诸如现在开发区发展水平已经高度分化，发展阶段也不尽相同，却仍采取基本一致的考核指标和管理办法等问题。总而言之，开发区各种问题的根源，可以总结为随着开发区的快速发展，开发区的管理体制并没有与时俱进，使得生产关系与生产力之间的矛盾越来越突出。

三、开发区向何处去？

应当说，经历40多年的建设发展，我国开发区整体正处于实力最雄厚的状态，但开发区也面临比以往任何时期都严峻的挑战。甚至可以说，我国开发区正陷入一轮新的战略迷惘，需要思考向何去的大问题。

背景1：开发区进入新的历史阶段

导致这一问题有多重背景，其中首当其冲的是开发区历史使命的完成。前面提到，开发区是改革开放的产物，是我国推进计划经济向市场经济转变，以及对外开放吸引外资的关键策略。经历40多年的发展，开发区可谓圆满完成了自己的历史使命，社会主义市场经济体制已经基本确立，中国也已深度融入全球经济体系。当今世界处于百年未有之大变局，中国也进入新额发展阶段，开发区作为改革开放的产物，对于开发区是继续存在和加强，还是并入或成为行政区，开始存在不同的声音。换句话说，进入新的历史时期，主要矛盾发生了变化，开发区同样需要寻找新的使命方向。

背景2：开发区独特性的削弱

开发区向何去的第二重背景，是开发区独特性的削弱。首先，在客观上，随着全国范围生产性基础设施的完善、政府放管服改革的推进，以及由之带来的营商环境的改善，还有创新政策和产业政策的普及，导致在软硬件上开发区内和开发区外的差别正在被逐渐拉平。其次，在发展导向上，发展经济、培育产业、促进科技创新，已经成为几乎所有地区（无论开发区还是行政区）的头号任务，开发区在导向功能上的特殊性也被削弱。开发区和非开发区的界限实际在消失。那些老牌的开发区除了基于先发优势有更强的产业积累和更好的环境条件，很难再讲出与其他非开发区不一样的故事。

背景3：开发区在发展手段上的乏力

开发区向何处去的第三重背景，是开发区在发展手段上的乏力。应当说，开发区在过去40多年的发展奇迹，主要得益于全球化带来的产业和市场红利、中国的资源禀赋、改革开放前30年打下的工业基础，以及“土地金融”这一资本利器。虽然我国的开发区在孵育产业方面有很多耐心的投入和聪明的创造，但对于大多数开发区而言，其建设和发展主要依靠“基建＋招商引资”，土地金融降低了前者的操作难度，全球化又降低了后者的操作难度。但是，随着全球化进入逆全球化的新阶段，国家之间竞争加剧，以及中国经济增速的放缓，招商引资变得更加困难。同时，全国范围内基础设施的完善和地方债务的高企，导致“土地财政”也难以为继。开发区在前几十年屡试不爽的两板斧，都不太好用了。开发区也还未探索出其他有效的发展模式来。更重要的是，开发区现在面临诸如产业升级、关键核心技术突破、创新链与产业链融合、培育未来产业等更高难度，也更高复杂度的任务。开发区在推进这些任务目标方面，实际上缺乏有效的策略和手段，难以体现出开发区相对于非开发区的优势来。

四、面向强国目标的开发区发展战略

我国已经全面开启了建设社会主义现代化强国的新征程，而建成社会主义现代化强国的首要任务，就是实现产业体系的现代化，即要推进我国产业整体升级，迈向价值链中高端。而要实现产业升级的目标，必然需要更加积极、系统和有效的产业政策，这也一再被世界强国产业发展史所证明。即使像美国这样标榜自由市场主义的国家，实际上却是政府对创新和产业干预最多的国家（参见马祖卡托的著作《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》）。

从实现强国目标需要持续且更加积极有效的产业政策的角度，我们还需要开发区，因为开发区本质上就是一种集成性、专业化和高强度的产业政策。虽然前面提到，现在创新政策和产业政策已经在全国范围扩展，但从政策强度、体系化程度和执行效力来看，开发区仍然有巨大的优势。这一方面是因为开发区是创新和产业政策的策源地，拥有更专业的队伍和更雄厚的财力，但更重要的是我国的先进产业集群高度集聚在开发区内，也就是产业政策的对象主要集聚在开发区。另一方面，依托开发区实施产业政策，会构建类似“靠前指挥”“支部建在连上”“一竿子到底”的政策执行结构，这会大大提升产业政策，包括创新政策的有效性。

面向强国目标，将开发区视作一种集成性、专业化和有效力的产业政策，那开发区不仅要存续而且要加强，而加强的目标，是提升我国整体产业政策的效力，构建有竞争力和高度赋能的产业发展环境。这个目标，就构成了制定开发区下一步发展战略的总要求和根本要求。从这一总体目标出发，结合前面对开发区问题挑战的分析，提出以下四个开发区发展战略。

战略1：特别开发区战略

前面提到，开发区采取不同于一般行政区政府的体制，其一般作为上一级行政区政府的派出机构，被授予经济管理权限，在机构设置上突出精简高效灵活，不用搞上下对口。应当说，开发区这样的体制设计是一种权宜性的，甚至是临时性的安排，在我国的行政管理体系中缺少法理依据和正式的身份地位，随着我国推进治理体系现代化，开发区这样的“四不像”与整个体系的冲突会越来越严重。从当前来看，开发区发展的尽头只有成为行政区这条路，但成为行政区之后，就会变成“格式化”的政府，其高效、专业、灵活等特性都会受到损害。而前面提到，开发区政府所代表的灵活性、专业性和与市场的互动能力正是我国政府行政体系所欠缺的，更是我国实现强国目标所更加需要和加强的。所谓特别开发区战略，就是能不能汲取邓小平同志的政治智慧，解锁开发区只作为“经济特区”的限制，尝试为开发区开辟一条更全面领域改革的“特区”道路，开发区所探索的方案不一定要成为整体性的方案，但一定要保持其特殊性和功能性。主要包括：一是设立“国家特别开发区”，将国家高新区和国家经开区排名前10的开发区纳入其中，国家构建类似银保监体系的垂直的开发区管理体系，设立相应管理机构，出台基本标准、规范与考核体系；二是支持“特别开发区”面向国家创新和产业重大战略，在全领域进行创新探索，在机构设置、人事、财政和经济社会治理方面，构建特殊的管理和行政体系。

战略2：超级开发区战略

经历40多年的发展，我国的一些开发区，例如北京中关村、上海张江、苏州工业园等已经脱颖而出，在发展水平上已经跻身一流或者具备了冲击世界一流的条件。习近平总书记在2021年中关村论坛视频致辞中就提出，支持中关村建设世界领先科技园区。但是，这些开发区大部分都存在“大鹏关在金丝雀笼子里”的问题。所谓超级开发区战略，就是选取若干头部开发区，以建设“世界领先园区”的名义，给予特殊的管理架构和制度设计，核心是解锁和释放这些开发区的潜能，并且实现国家力量的导入。包括：一是建立以国务院总理为组长、各部委和试点园区为成员的世界领先园区建设领导小组，定期召开联席会议，讨论决策重大事宜；二是构建直通部委和国务院的议事渠道，世界领先园区直接给予省一级的经济管理权限，主要领导高配至副省级，在土地、财税、人事、贸易政策方面给予特殊待遇；三是国家层面设立千亿元规模的世界领先园区建设专项基金，用于支持世界领先园区的重点高精尖项目。

战略3：流动开发区战略

一些老牌开发区，一方面拥有特别强的产业孵化和服务能力，另一方面发展空间却已经饱和，这就导致这些开发区的产业服务能力被锁定在特定的空间内，处于被抑制的状态。当前，这些老牌开发区多通过园区飞地和合作共建园区的形式，实现产业服务能力的投射，也同时拓展自身的发展空间，但交易成本很高，成功的案例不多。所谓流动开发区战略，就是促进先进开发区的市场化、平台化转型，通过转变成为市场化服务平台的方式，让这些拥有资深队伍、专业服务能力的开发区管委会脱离属地空间流动起来，变成一个园区开发运营服务（包括产业服务）的赋能平台，可以先在省一级的层面进行探索。包括：一是依托该省发展水平最高的开发区，或是广泛吸纳省内开发区的精兵强将，成立某某省开发区集团，下设开发建设、招商引资、创业孵化、科技服务等不同业务板块，配套以省开发区建设基金；二是开发区赋能平台公司以统一的和较高的标准，在全省范围有选择性地开展开发区的开发建设、平台建设、员工培训和产业培育等业务；三是依托平台公司构建开发区建设运营规范和标准体系，并开展对全省开发区的评估认证；四是省政府对开发区平台公司的业务进行指导协调，并在土地、财税、人事等方面给予特殊政策，同时对开发区平台公司的部分业务进行补贴，确保开发区业务有一定公共服务属性。

战略4：组合开发区战略

从整体发展格局上来看，我国开发区数量偏多，仍存在“小散乱”的问题，且南北、东西，省会和非省会城市的开发区发展差异巨大。所谓组合开发区战略，就是在进一步开展开发区清理整顿、引导开发区高质量发展和精明增长的基础上，在全国范围促进开发区的“合纵连横”，实现开发区之间的优势互补，减少同质竞争，释放合作潜能。这包括：一是国家层面出台高规格引导鼓励开发区开展合作的文件，对合作领域、模式、投入和收益分配、权责给出指导性框架；二是重点要求在产业链上存在上下游关联，或是存在产业互补优势的开发区，围绕关键核心技术攻关、产业自主可控和打造世界级产业集群联合开展合作，允许企业项目在这些园区之间合理流动；三是改革国家级开发区的考评体系，将开展合作的绩效，以及辐射带动绩效，纳入考核指标，并逐步提高权重；四是鼓励开发区联合申报国家项目，共建基金和平台；五是建立全国性的开发区数据平台、人才平台和企业平台，促进企业、人才、土地在开发区之间交易流动，促进资源优化配置。