精文简会的政策导向与施策路径

徐顽强

会议，作为一种组织内的普遍性工作，就是指在特定的时间和地点，按照程序进行的具有组织性、目的性的议事活动。党政机关会议精准减负的前提，在于科学认知会议分类及运作机制，方可精准施策。

当前党政机关会议的分类管理与运作模式

在我国各级党政机关中，会议作为最重要的政治动员与行政动员的模式和路径，承担着贯彻执行党和政府路线方针政策的重要职责。上级党政机关经由会议的方式对政治、经济和社会发展等重大问题的事宜进行决策部署和制度化安排，而下级党政机关将在会议中层层分包由上级党政机关确认的行政任务，并加以实施、推动和完成，以此形成了“会议政治”的特征。我们可以从会议的层级、形式、类型、运作模式上加以理解和区分党政机关的各项会议工作。

首先，在会议的层级上，按照《中央和国家机关会议费管理办法》，以党中央和国务院会议分级标准为例，普遍被分为四类会议（见表1）。其中一类会议由该级党政机关直接召开；二类会议则由党政机关直属机构召开；三类会议则是党政机关直属机构及其所属内设机构召开；四类会议则是除一类、二类、三类之外的业务性会议，如小型研讨会、座谈会、评审会等。各省市级党政机关的会议分级也是据此参照执行，被划分为三级或四级会议，以此在召开机构、与会人员、会议议程上加以区分。不同层级会议拥有与之对应的报备程序，会议的计划安排均需报相关责任部门、领导审批，并列入年度会议计划。

表1 党中央国务院的会议分级、规格及报备程序

其次，在会议的形式上，根据《中国共产党地方委员会工作条例》，党委系统的会议可以分为全体会议（简称党委全会）和常委会会议。值得注意的是，党委会和常委会均是党委常设机构，并非会议名称，因此不能作为党委全体会议和党委常委会会议的简称。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，可以将人民政府机关会议分为全体会议（简称政府全会）、常务会议（简称常务会）。

再次，在会议的类型上，党委系统机关会议主要可以分为党代表大会、党委全体会议、党委常委会会议。而政府部门主要可以分为由本级党组成员参加，贯彻传达上级文件精神的政府党组会议、由政府班子成员参加、汇报工作、通报信息、研究政府重大事项、重点项目等的政府常务会议，以及由政府一把手或副职主持召开研究专项工作和具体问题的政府专题会议。除了正式的工作会议之外，还有诸如机关内部例会等小型会议，茶话会、座谈会、联谊会、经验交流会等非正式会议，不一而足。（见表2）

表2 党政机关会议的类型、与会人员及会议议程

最后，在会议的运作模式上，一场党政机关会议离不开会前准备环节、会中统筹环节、会后跟踪环节。首先在会前需要召集者根据会议性质和主要内容，确定时间、地点及与会人员，并按照分级管理程序向相关部门及领导申请报备，发放会议通知。会中统筹环节常常需要规定三种角色：主持人、记录人、调度人。会议的主持人将围绕引出会议主题、把控会议时间、总结会议内容、跟踪会议后续等方面展开工作。会议的调度人作为会议参与者中的职位最高者，需要负责把握会议主题、维护会场秩序，确定发言人，对会议进行总结陈述。会议的记录人则负责详细记录会议的要点和细节，准备会议纪要，以便后续做出客观的会议评估。在会后，召集者还需要跟踪检查督办各项事情的完成情况，保证会上决定的工作任务得到全面的贯彻落实。

从当前会议分类管理与运作模式可以看出，我国党政机关业已形成了一套层级分明、程序完备的机关会议体系。但与之相对的是，随着现代社会公共事务的日益繁杂，加之全能型的政府定位和兜底式的民本关怀，进一步拓宽了党政机关职能。“倒金字塔”结构压力型体制，又将任务层层下压甚至加码，伴随而来的则是精细化的考核，在某些地区或部门一票否决的高压式问责使部分官员的行为逻辑逐渐由主动尽责转为被动避责，导致文件会议的程序性环节成为责任转移的合规性目的，会议也便从解决问题的初衷，异化为问题本身，文山会海现象由此产生。

个别地区会议“加码式减负”亟需破局

召开会议本意是部署、落实和推动工作，以期解决现实中的具体问题，但开会过多过滥，又会造成行政效能低下、形式主义盛行。用以形容这种现象的“文山会海”，最早便出自于1988年的《人民日报》，时隔三十多年后的今天我们依旧老生常谈此类问题，源于文山会海折射出的形式主义、官僚主义之风屡禁不止。2012年出台的中央八项规定，明确指出应当精简会议活动，切实改进会风。2019年中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》继续强调基层减负，然而历经了多轮改革和三令五申之后，在个别地区“文山会海”现象仍未根本性解决，甚至出现了反弹回潮的新问题和新变种。

在精准减负的实际执行过程中，存在着不少用形式主义反对形式主义的问题，某些地方政府“一刀切”地提出只开短会甚至“无会日/周/月”的减负举措，会议沦为了“签到会”和“留痕会”，工作无法落实，反而加剧形式主义扩大。此外电视电话会议本意是减少层层开会，但随着参会对象范围不断扩大，反而增加了基层干部负担。大会只能传达贯彻政策精神，工作任务的具体落实依旧需要小会推进，以至于同一主题的会议需要开四遍：电视电话会议开到县一级，省、市、县又需要结合实际分层召开贯彻落实会议。在与“会海”相辅相成的“文山”上，某些基层党政机关减少了文件印发数量，但增加了微博、微信公众号等社交应用、政务APP等门户平台的发文渠道；正文限制字数和页数的公文也可以通过附录的形式加入内容，以“白头”换“红头”的方案，导致文件厚度明减暗增，最终成为“加码式减负”。

文山会海的最大危害在于变“劳民伤财”为“劳‘干’伤财”，最终形成庸政懒政。政府公务员和事业单位人员不得不将精力和时间大量耗费在没有意义的会议中。一旦逐级开会、层层发文成为上级部门的工作常态，随着层级的降低，基层干部的会议工作就会只增不减。而基层领导干部常常承担着行政任务具体落实的重任，更加“分身乏术”。长此以往，优秀的党员干部疲于应付“文山会海”，就容易被磨灭了工作激情和前进动力。而缺乏工作能力的党员干部也能够“如鱼得水”般沉溺于文件会议的往来送达，形成思维惯性和路径依赖。同时会议议程偏多，会议时间冗长，都会造成会务开支的陡增，最终导致地方行政管理费用支出的增加。

那么，“加码式减负”般的会海反弹回潮根源何处？

其一，领导干部的政绩观异化错位是根本原因。在高压式问责的大背景下，担心上级精神传达不到位被追责问责，文山会海就成为了推责避险的稳妥举措。“开会了就是重视、发文了就是落实”的思路，存在于部分领导干部的政绩观中。只求“对上负责”，将“领导满意”作为最高优先级，上级布置了一项任务或者下发了一份文件，下级部门就要抓紧开会发文，甚至层层加码以示重视，却忽视了召开会议的终极目标和出发点，应当是强化部门人员协同、提升工作实效、解决群众的实际问题。一刀切式的盲目减负，尽管将会议的时长、文件厚度都纳入了红线约束，但却依然没有抓住核心症结加以解决，致使会议减负脱实向虚。

其二，绩效考核指标上过度强调留痕管理和一刀切的做法，强化了新“文山会海”导向。一些地区的上级部门和领导干部往往会通过文字、图片和材料记录等台账考核党政机关的绩效。适当“痕迹管理”弥补了过去考核内容虚化空洞的问题，但过度的痕迹管理则会让绩效考核异化，一味要求基层做记录、填表格、留台账、报材料，而忽视了工作实绩的考量。基层干部只能通过开会部署、文件传达来留痕，会议频率和材料厚度在很大程度上决定了工作绩效考核的好坏。

其三，会议分层管理存在的部分天然缺憾可能会促成“文山会海”现象。从横向来看，党政两套系统由于政治与行政的边界模糊，因此在会议的分类和管理上也存在一定的重叠交叉、相互强化问题。如果会议产生分歧久而不决，就可能衍生出更多的会议，也会给执行机构带来巨大的困难。从纵向来看，我国党政机关同时存在着中央、省（自治区、直辖市）、地级市、县、乡共五个层级的上下级权力关系。为了落实上级的路线方针政策，协调关系的会议和文件、常态化的开会发文也会促成“文山会海”现象的产生。但当行政效力过强或者不足时，均会导致以文件落实文件，以会议落实会议，最终构建起科层制上下级的权力等级链条。此外，如果会议制度不严、权责不清，部分本应由部门解决的问题也提交到高层级会议去解决，既会造成领导精力与时间的极大浪费，同时也会影响会议的权威性及严肃性。

会议“加码式减负”的破局之道

从改革的政策导向来看，中央多次印发为基层减负的各种文件，力求破解影响基层的官僚主义和形式主义之风。针对文山会海的历史症结以及新形势下的异化变种，精准减负需要从政策导向和施策路径上着眼，将治标与治本结合，打好持久战。

首先需要治本，整治官僚主义、形式主义。加强党员干部的思想政治教育和行政职业能力建设，为领导干部树立正确的政绩观和会议导向：会而必议，议而必决，决而必行，行而必果。提高领导干部对会议权威性和严肃性的认知。会议并非待遇、享受以及个人价值的体现，目的是贯彻党和政府的方针政策与指示精神、解决具体问题、加强部门间交流合作，提高工作效能。

习近平总书记在全国组织工作会议上指出，以组织体系建设为重点，着力培养忠诚干净担当的高素质干部，着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤。一方面，建立科学的领导干部考核指标体系，应当以工作实绩、群众满意度作为评价干部工作的“硬指标”，以此树立起崇尚实绩、鼓励实干的正确用人导向，为基层减负，为务实加码。真抓实干的领导干部应当被提拔和重用，引导激励领导干部逐步将时间和精力聚焦到为人民谋幸福、为民族谋复兴的具体事宜上，以此营造出崇尚实干、狠抓落实的良好风尚。另一方面，建立健全领导干部问责体制机制，对于空谈误国、失职渎职的领导干部，则应给予相应的批评和问责。

对于党政机关的工作绩效考核，应当将考核的重点放在经济社会发展的质量、效益、结构上，落脚到民生、环境和社会发展上。“痕迹管理”需坚持适度原则，避免以开会发文作为单一考核依据，严格慎用“一票否决”。对于基层减负的绩效考核工作，也应厘清任务指标，不应当以文件厚度、会议时长作为单一评判指标，倡导多元化指标体系，引入外部的反馈来督促基层政府，比如专家意见、民意测验、第三方评估等。

其次需要治标，建立健全严格的会议管理制度，明确主体责任。在会议的运行模式上，严格会议审批流程，从需求端精简文件和会议，减少非必要的会议。在必要会议的议程上要提高会议实效，规范会议规模和人数，未经上级领导批准不得随意扩大会议规格，不得动辄点名一把手参会，或者要求全员参会。提倡合并开会，建议党政机关会议仅覆盖到下一级领导干部，不再要求逐级开会，而应以文件的形式落实细节工作安排。

在会议的内容上，领导讲话应避免照本宣科，与会人员减少空泛表态。会议决议强调慎重，决议应当有理有据，尊重科学，符合实际，切实可行。在专项业务工作的电视电话会议、网络视频会议召开时，会议内容安排需要触及基层具体事务性工作，而非仅仅是纲领性指导。倡导“短实新”文风，在上报下发的政策性文件字数和页数上加以限制，附录也应当被纳入考量范畴。另外，辅以实施全方位的内部监督与社会监督，加大对随意开会的纠治力度，遏制动辄开会发文的惯性。

最后需要“制度”与“运动”的标本治理结合。党政机关既需要建立健全一套“制度式治理”来进行长期的约束兜底，同时也需要“运动式治理”以满足短期的精准减负需求，让党政机关领导干部参与到有组织、有目的的政治动员过程中。通过制度体系上的持久保障和思想认知上的反复震动，推动党政机关会议“加码式减负”的根源性纾解。