以F镇为例的湖南省少数民族地区防治返贫巩固脱贫成果对策

张 卓

（湖南医药学院,湖南 怀化 418000）

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，要求确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。但脱贫绝非一劳永逸，有相当比例的脱贫人口会因各种原因面临再度返贫风险，因此，防治返贫是实现可持续脱贫的重要手段。少数民族地区经济发展较落后，返贫风险较高，为更好地了解湖南少数民族地区返贫防治情况，课题组选取F镇作调研对象，开展了以“F镇防治返贫巩固脱贫成果”为主题的调研，了解F镇返贫防治与巩固脱贫成果现状并提出针对性措施，为少数民族基层地区打可持续脱贫战建言献策。

1 调研基本情况说明

F镇位于少数民族地区，以侗族为主，该镇建档立卡贫困户5 157人，截至2019年6月，已脱贫4 910人，尚未脱贫247人，其中返贫3户8人，贫困发生率0.83%。2019年7月，调研组通过座谈会、实地访谈以及问卷调查等方式，对F镇的镇政府、扶贫办公室以及贫困居民进行了调研。调研期间共发放问卷100份，回收问卷100份，问卷回收率100%。其中有效问卷90份，问卷有效率90%。从被调查者的性别来看，62.22%为男性，37.78%为女性；从被调查者的年龄来看，25岁以下的受访者占15.55%，26～35岁的受访者占21.11%，36～45岁的受访者占25.56%，46～55岁的受访者占25.56%，56岁及以上的受访者占12.22%；从被调查者的学历来看，小学及以下学历占27.78%，初中学历占27.78%，高中学历占14.44%，职校和中专学历占5.56%，大专和本科学历分别占13.33%和11.11%。

2 F镇脱贫攻坚取得的工作成果

2.1 基础设施逐步完善

F镇基础设施建设逐步完善主要体现在以下几个方面：

（1）路、水、电问题全面解决。

（2）基本完成危房改造，并同步实施建档立卡贫困户改厨、改厕、改圈工程，确保家家户户有安全住房。

（3）信息化、科技、电商扶贫工程建设稳步推进。F镇所有行政村4G网络全覆盖，光纤通达率达100%，科技人员联系贫困村开展服务覆盖率100%。

（4）文化建设工程惠及全体村民。农家书屋覆盖率100%，中央广播电视节目无线数字化覆盖率100%，村级综合文化服务中心建成并投入使用。

（5）农村综合服务平台完善工程建设进展有序。建成14个农村综合服务平台及附属设施，其中11个为新建项目，3个为改造项目，老年活动中心与农村基础体育娱乐设施基本完善，平台管理机制较为健全，能切实提供便民利民服务。

（6）农村卫生室建设工程取得显著成效，全面完成行政村卫生建设。

（7）实施农村清爽工程，着力提升乡村精神面貌。以“十户一体”网格化管理为抓手，利用身边人鼓励、引导贫困户勤劳致富；力求消除扶贫对象思想上的贫困，激发其想脱贫、能致富的内生动力。

2.2 社会保障政策颇得民心

2.2.1 扶贫举措有成效

F镇有建档立卡贫困户5 157人，占总人口的14.14%，帮扶干部有542人，每人帮扶1～5户困难群众。截至调研时，全镇已脱贫4 910人，贫困发生率0.83%。政府针对特困家庭，专门安排了家庭医生对点支援，责任医生每月定期或不定期给贫困户检查身体、看病。通过调研了解到，绝大多数群众认为扶贫政策给农村困难群体带来了比较大的帮助，在对深度贫困户进行访谈时，多户家庭表示最受益的是看病问题，医保报销比例较高，住院基本不花什么钱。这些都表明当地扶贫政策效果显著，给贫困群众带来了实实在在的帮助。

2.2.2 兜底扶贫有保障

F镇实施建档立卡贫困户保障兜底，农村一类低保340元/月。认真落实“大关爱”制度，对所有建档立卡贫困户、城乡低保户等9类家庭15类困难群众实施关爱救助。全镇所有建档立卡贫困户医保和大病保险全覆盖，养老保险16～59岁全覆盖，由政府统一代缴。F镇还建有3所专门的敬老院，对符合条件且愿意进入敬老院的贫困老人实施集中供养。在访谈中，课题组了解到一贫困户主患小儿麻痹症，干不了农活，没有收入来源，政府出资为其进行了墙面粉刷、房屋改造，确保住房舒适，同时给予低保补助240元/月、残疾补助120元/月的支持，确保其生活有保障。这些举措表明，F镇的兜底扶贫不是停留在口头上，而是真正落实到行动上。

2.3 产业扶贫举措效果凸显

2.3.1 优化政策，激发脱贫内生动力

政府实施了一系列有利政策，鼓励贫困家庭发展特色产业，激发其脱贫致富的内生动力。比如，符合条件的贫困户可享受金融扶贫贷款政策，全镇共313户享受到金融扶贫贷款，共发放款额1 212.9万元。鼓励居民养殖、种植农林产品，给予养鸡10元/只、养小猪仔100元/头、大猪200元/头、造林600元/亩的补贴，种植玉米、红薯等也会给予相应补助。同时，政府还制定了一系列举措解决贫困户的后顾之忧。比如，生猪养殖户因猪瘟等病情导致损失的，政府给予相应补贴；小孩读书按照小学500元、初中600元、高中1 000元的标准发放助学金，等等。种种措施大大激发了贫困家庭脱贫致富的内生动力。

2.3.2 因地制宜，发展特色农业产业

近年来，在F镇政府的支持和推动下，该镇成立了生态农业投资开发有限公司、生态葡萄种植专业合作社等一批优秀企业和合作社，大力发展无花果种植、葡萄种植、吊瓜种植以及黄牛养殖等特色农业产业，从业人数多，种植面积广，产量较高，饲养效益较好，已成为F镇脱贫攻坚的一张“名片”。在回答“您家是否种养（生产）某种农特产”这一问题时，有54.44%的受访者表示种养了农特产品（如图1），调查结果也直观地反映出特色农业产业在F镇的发展较好，是带动贫困群众脱贫致富的有效举措。

图1 “您家是否种养（生产）某种农特产”问题调查结果

2.3.3 立足当地，开发乡村旅游项目

F镇利用自然风光、生态农业及乡土文化等资源优势，积极开发乡村旅游项目，探索脱贫攻坚与乡村振兴融合发展的新路子，有效带动了贫困村民增收脱贫。比如，S姓村民在村支“两委”的支持下，依托所在村寨进入少数民族特色村寨名录和被评为国家美丽乡村的优势，成立了农业旅游开发公司，发展村级休闲旅游产业。据了解，该公司从2018年开始，每年给村里困难户分红共计11万余元，切实带动贫困群众脱贫致富。

3 F镇脱贫攻坚存在的主要问题

3.1 扶贫工作有欠缺，脱贫效果受影响

3.1.1 政策宣讲不够透彻

在调研中，有部分受访者反映政府的扶贫政策宣传力度还不够大，一些相关的扶贫政策讲解不够透彻，群众不能完全领会其中意图。在扶贫工作中，贫困群体是被扶的对象，政府不应事事包办，而应该帮助这部分群体知晓相关政策及其用意。而调查过程中，“不清楚”“不了解”这类回答时有出现，也在一定程度上反映出扶贫政策的宣讲还不够透彻。

3.1.2 帮扶落实不够精准

脱贫帮扶要确保可持续脱贫，关键在于精准。比如，在实际操作上，由于存在家庭成员外出工作的情况，收入来源难以评估，难以准确统计和评估农村家庭的收入情况，因此对准确识别贫困家庭或贫困人口造成了一定的难度[1]。实地调研过程中，在回答“当前扶贫工作的主要不足在哪里”问题时，不少受访群众认为帮扶还没有完全做到因户施策，落实还不够精准。

3.1.3 救助标准相对偏低

当地低保、医疗保险、养老保险、种养补贴等救助标准相对较低。比如，贫困群众的最高兜底保障为340元/月。有贫困户向调研组表示，他是老兵，“曾经在部队立过三等功，现在每月能领300多元，但只能维持最低生活标准”，他认为“政府发放的补贴应该至少每个月500～600元”。对种养产业的损失补贴也不高，比如因猪瘟等疫情导致生猪养殖户产生损失，政府给予6元/kg补贴，但一旦发生疫情，该补贴标准恐怕难以抵消其损失，这会在一定程度上打击贫困群体主动脱贫的积极性，也可能导致返贫现象发生。

3.2 扶贫产业较分散，产业发展欠科学

3.2.1 产业扶贫的产业化程度较低

由于深度贫困地区农产品市场体系还不健全，大多数农民的生产带有一定的盲目性，农产品销售方式仍然依赖于传统渠道——个体商贩[2]。对于“当地农特产的主要销售渠道是什么”这一问题，调查结果显示，当地农产品仅有13.33%是通过互联网渠道进行交易的。通过在当地镇上的集市走访，调研组发现商户出售的农特产品大多是粗加工产品，精加工产品较少。种种迹象表明，当地扶贫的产业化程度还不高，产业扶贫仍然任重道远。

3.2.2 扶贫产业的规模化程度不高

当地产业较分散、粗放，规模化程度不高，产业扶贫的效果也就大打折扣。针对“当地有农业龙头企业吗”这一问题的调研结果显示，51.11%的被调查者认为没有农业龙头企业，20%的受访者表示不知道是否有龙头企业（如图2）。不可否认，这其中确有部分群众并不了解何为“农业龙头企业”，但调查结果仍能在一定程度上反映出当地扶贫产业发展规模较小、标准化程度不高。

图2 “当地有农业龙头企业吗”问题调查结果

3.2.3 扶贫产业的集成化能力较弱

通过课题组的走访调查，针对“如果本地区有农民专业合作社，其发展情况如何”这一问题的调查结果显示，43.33%的被调查者认为农民专业合作社数量少，加入的农户也少，30%的受访者表示不知道合作社发展经营的情况如何，选择不填答，仅有10%的受访者认为农民专业合作社数量多，加入合作社的农户也多（如图3）。系列数据表明，尽管当地有合作社，但合作社在当地的发展较缓慢，功能也十分有限，集成化能力比较弱，并没有完全发挥出其应有的扶贫作用。

图3 “如果本地区有农民专业合作社，其发展如何”问题调查结果

3.3 被动救助占主导，脱贫致富欠主动

3.3.1 脱贫致富的内生动力不足

脱贫致富的根本在于脱贫群体自身的艰苦奋斗，但仍有部分脱贫群众虽然物质上脱了贫，精神却依然贫困，艰苦奋斗的内生动力不足，成为了可持续脱贫路上的拦路虎。这种内生动力的不足主要表现为三方面：一是努力奋斗致富的意愿不强。“帮扶群众动动嘴，帮扶干部跑断腿”的现象时有发生，主观上认为政府帮扶理所应当的现象并不少见；二是可持续脱贫的信心不足。部分脱贫群体因自身发展能力不足等原因，对依靠自力更生艰苦奋斗实现稳定脱贫的信心不足，担心脱贫攻坚结束后，一旦帮扶政策中断就会返贫；三是激发内生动力的文化氛围不浓。物质贫困的根源在于思想贫瘠，相比物质上的极大改变，脱贫地区的文化建设严重滞后，农村书屋利用率不高，农村文化产品严重匮乏，农村公共服务设施缺失，激发内生动力的文化氛围不浓。

3.3.2 脱贫致富的“造血”功能较弱

F镇的脱贫举措相对重视“救”，轻视“助”。对贫困问题的理解，仍然以“绝对贫困”去界定，即把解决贫困问题视为解决温饱问题，从而也把社会救助的目标功能仅仅定位于“解决温饱问题”，过度重视生存救助，轻视受助者的发展权利和发展机会[3]。有被调查对象反映：“政府的救助能够让我维持最低的生活标准，但生活仍有点吃力，大钱花不了。”在回答“您认为当前扶贫工作的主要不足在哪里”这一问题时，有34.44%的受访者表示“群众参与度不高”。针对“您是否了解当地政府正在开展的扶贫项目”的调查结果显示，非常了解的受访者只占15.56%。系列情况表明，政府救助的确能较好地解决“绝对贫困”和贫困群体“一时之需”，但可持续“造血”机制还不够健全，贫困群众返贫风险仍然存在。

4 F镇防治返贫的对策建议

4.1 聚焦精准施策，提高脱贫质量

脱贫攻坚要取得实实在在的效果，就要在精准政策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落实上见实效[4]。

4.1.1 聚焦基层党建引领

打赢脱贫攻坚战，党建引领是根本[5]。F镇应按照“硬件升级、软件变硬、保障有力、群众满意”的思路和要求，创新推进基层党建与脱贫工作深度融合。一是让群众少跑路，使群众能在家门口“一站式”把事办成办好，解决群众办事难的问题；二是要创新农村党支部建设，注重选拔优秀本土干部、吸引优秀外地人才来村任职，确保脱贫攻坚政策在脱贫过程中能落到实处；三是要充分发挥村“两委”、驻村工作队、结对帮扶人三支队伍的作用。通过上述举措，使脱贫攻坚拧成一股绳，让贫困群众在支部引领、党员带动下尝到脱贫的甜头。

4.1.2 聚焦特困群体脱贫

F镇要对标“一超过两不愁三保障”标准，统筹好扶贫政策与特殊群体优抚救济政策以及普惠政策，做到同步落实，精准到位。特别要聚焦群体攻坚重点，把因病致贫和因残致贫这部分难以通过产业或就业脱贫的群体作为重中之重，真正践行、落实“因户施策”的原则，采取各种针对性措施完善医疗救助、养老保险、保障兜底等综合性保障政策，确保每户贫困户的致贫原因找准找实，帮扶措施规划到位，帮扶真正有成效，脱贫不返贫。

4.1.3 聚焦特色产业扶贫

产业扶贫是精准扶贫、精准脱贫的重要途径，也是防治返贫的重要保障。针对“您认为以下哪种模式是解决贫困最重要的途径”问题的调查结果显示，有27.78%的受访者表示希望利用当地资源进行招商引资，发展特色产业；26.67%的受访者认为可以对贫困地区村民进行相关的技术培训（如图4）。由此可见，发展特色产业脱贫致富是老百姓的心声和呼声。F镇要切实引导贫困户发展“微产业”，把抓好贫困户家庭生产作为防治返贫的重要途径；深入实施“四跟四走”模式，持续巩固发展“一村一品”产业，进一步完善产业带动帮扶机制和协议分红机制，实现对贫困户产业帮扶全覆盖；突出重点产业发展，依托蔬菜基地、黄牛养殖、光伏发电等重点产业项目，利用产业发展带动贫困户进一步增收，确保脱贫可持续。同时，从资金、人才、物资等方面形成在当地可推广的扶贫、脱贫制度和措施办法，为实现所有农村贫困户的真正脱贫提供可供借鉴的经验[6]。

图4 “您认为以下哪种模式是解决贫困最重要的途径”问题调查结果

4.2 聚力稳定脱贫，确保脱贫长效

从源头治理贫困，有效防治返贫，确保脱贫长效，有赖于构建可持续的稳定脱贫长效机制。

4.2.1 建立健全教育扶贫内生机制

教育是最能从根本上解决返贫问题的有效方式。通过教育扶贫，把扶贫与扶志、扶智有机结合起来，坚定扶贫对象自主脱贫的意识，提高扶贫对象自主脱贫能力，强化扶贫对象自主脱贫责任，将贫困户的“等、靠、要”思想转变为“不等、不靠、不要”，使其从思想上脱离贫困，在内心深处激发脱贫的内生动力。

4.2.2 深入推进多元扶贫联动机制

扶贫不能单纯依靠政府的力量，社会力量参与脱贫攻坚是精准扶贫的应有之义。应构建政府主导，企业协同，社会组织、公民广泛参与的多元主体防治返贫模式，拓展社会力量精准扶贫的能力，激发社会资本的活力，充分发挥市场的作用，坚持“看得见的手”和“看不见的手”共同发挥作用，确保脱贫长效，脱贫不返贫。

4.2.3 逐步完善扶贫风险防控机制

应增强脱贫人口抵御风险的能力。优化医疗保障制度，扩大大病救助范围，提高医疗服务能力，使贫困人口看得起病、看得好病；加强医院、医保机构、商业保险机构等的衔接，实现基本医疗保险、大病保险、商业保险全覆盖，缓解疾病经济风险；完善信贷扶贫政策，进一步规避贷款人的金融风险，为脱贫人口解决筹资难和还贷难问题，有效防控返贫风险。

4.3 严格监督考核，巩固脱贫效果

精准脱贫，重在精准，旨在脱贫，贵在可持续。为防治返贫，防止精准脱贫成为数字脱贫、短暂脱贫，应筑牢监督考核机制，巩固脱贫效果。

4.3.1 健全动态监督机制

通过专项巡查、随机抽查、工作考察、信访举报、随机走访等形式，明察暗访，监督脱贫攻坚工作。同时，充分发挥人大、政协、司法、新闻媒体、社会团体、公众等对扶贫的监督作用。此外，要把问责与脱贫结合起来，对数字脱贫等弄虚作假现象进行严格问责，真正做到“不摘贫帽摘官帽”。

4.3.2 创新脱贫考核机制

充分发挥脱贫攻坚考核评估制度的“指挥棒”作用，实施最严格的考核评估和督查巡查，严防脱贫成果弄虚作假，提高脱贫攻坚工作质量[7]。一是要将返贫发生率作为重要的考核指标来评定脱贫工作，以考核倒逼脱贫攻坚工作实施；二是将脱贫质量列入考核指标，加强平时考核和过程考核，重点对已脱贫人口持续脱贫能力进行评估；三是将帮扶工作能力列入考核指标，重点考核帮扶人员的扶贫工作能力；四是要适时引入第三方评估制度，最大限度确保脱贫考核的公正性。