小农水可持续发展运行机制分析

王文进

(葫芦岛市建昌县水利事务服务中心，辽宁 葫芦岛 125300)

0 引 言

小型农田水利工程(简称“小农水”)是指库容10万m3以下、除涝面积2000hm2以内、渠道流量不超过1m3/s、灌溉面积不大于666.7hm2的广泛分布于田间地头的各种水利设施，如水库、水闸、塘坝、渠道等，灌溉方式有蓄、引、提、抽等，对促进农业生产以及保障粮食安全等具有重要作用[1-3]。虽然小农水的规模不大，但分布范围广、数量众多，对于促进农村经济发展、抵御水旱灾害、改善农村生活环境和生产条件等发挥着重要作用。

1 小农水管理现状及问题原因

1.1 现存问题分析

近年来，我国小型水利工程出现了股份合作、民营水利、受益户共有制、农民用水协会自主管理、村集体管理、水利会、拍卖、租赁、承包等多种管理模式，并形成综合管理体制。调查显示，截至2020年我国发展农民用水合作组织近6.1万个，完成产权改革的小农水工程达到800多万个，对了充分发挥工程效益具有积极作用。然而，这些管理组织和模式并未从根本上解决工程管理问题，结合小农水实际情况仍存在用、建、管脱节，致使工程陷入“无人管、有人用”的问题[4]。总体上，小农水存在管理水平低、管理薄弱等问题，具体如下：

1)自觉管护意识不足。农民应作为管理主体，但许多人认为农田水利工程管理不是农民的事，他们只用不管，主动管护意识不强，随意性较大[5]。为了用水方便，个别农民任意地堵塞压垮渠道、随意在渠道上凿洞开口、移动机泵或闸门等，许多一流工程难以充分发挥长久效益。

2)运行资金缺乏，难以长效运行。为鼓励各地开展农田水利建设中央财政设立了专项补助资金，以“民办公助”的方式给予大力支持，并取得了显著成效。然而，工程维护和管理要有相应的经费支持，这也是工程管护的重要条件。“两工”取消后，农田水利建设逐渐成为基层政府面临的新问题，而“一事一议”在农民不富裕、经济基础薄弱的村庄很难运作。农民群众虽然期望农田灌溉问题的有效解决，但提到集资就很难操作。

3)责任不明确，产权不清晰。一直以来，许多水利工程受体制、机制、历史条件等因素影响，工程产权归属不明难以落实管护主体和责任。近年来，国家出资建设的小农水工程移交给乡镇管理，但工程责任与产权主体很难明确。农田水利设施大多由村集体、农户负责管理，尚未形成统一的经营管护准则，很大程度上限制了小农水的发展[6]。

4)管理不科学。目前，工程管理组织大都将运行管理的重点放在“用”上，对工程维护和管理运行重视不足，无法按规范要求实行管理，工程管护水平低、管理粗放，难以充分发挥工程效益。虽然小农水规模小，但仍需要科学的管理技术及方法。

5)运行管理不规范。虽然股份制、承包、农民用水协会、拍卖、租赁等管护模式多样，但对于不同模式的选择缺乏相应的理论依据，为科学选择管理模式国内诸多学者开展了相应研究，而按模式要求运作的工程较少[7]。例如，我国农民用水户协会有10多年的实践经验，但工程管理大多未按模式要求运作。

1.2 原因分析

1)制约小农水规范运行的核心是监督机制的缺失。虽然针对小农水成立了管理组织，但比较松散，距专业管理机构目标要求还有较大差距。由于小农水管理组织数量多、类型多样、规模较小，大大提高了政府监管难度。因缺乏监管机制，农田水利大多处于无人管护状态，管理组织的功能作用无法有效发挥。

2)制约小农水管理效率的内在因素是管理组织与制度的不全健全。规模虽小，但小农水的管理组织和规章制度不可或缺[8]。例如，用水协会要设立财务、用水和工程管理机构，选派委员会主席，制定适应的管理职责并配备相应的人员等。

3)制约小农水可持续发展的关键因素是缺乏行之有效的运行机制。目前，许多水管单位的运行机制尚不规范，如有章不循或无章可循、机构臃肿、职责不清、管理无序、分工不合理、办事随意、缺乏协调、考核靠感觉、目标不明确、权责不对等、工作不落实、奖惩靠感情、长官意志至上等，管理水平整体偏低，这些因素制约着农田水利管护水平的提升和水利事业的可持续发展。因此，当务之急就是加快推进水管单位的规范化运行，实现向精细化、规范化管理模式的转变。

4)小农水管理薄弱的关键原因是“重建轻管”。农田水利普遍存在重建轻配套重骨干、轻管理重建设的现象，特别是生产责任制实施后农民集体意识下降，在小农水管理上存在不愿管水、只知用水的现象，致使农田水利设施普遍存在损毁、老化失修的情况[9,10]。

5)限制小农水科学管理关键是管理人员能力偏低。大多数小农水的管理者为农民，缺少水利管理专业知识，在一定程度的存在业务水平偏低、技术力量单薄的现象。基层水利管理人员忙于其它事务而缺少学习，其工程管理水平低更缺少深层次的实践经验，对于一定深度的工作难以承担。

6)限制小农水运行管理的瓶颈是缺乏资金。充足的资金是维持小农水运行管理的基本要求，目前用水户集资和水费收入是管理组织的主要资金来源。从用户集资的角度上，当前主要实行“一事一议”的制度，但用水户对“如何集、集多少”难以达成一致，特别是经济落后地区的集资更难。资金不足严重制约了工程的长效运行，有的农田水利设施甚至处于难以为继的局面。从水费收入的角度上，现行水价偏低，很难实现按成本收费，并且即使实行低水价也很难足额收取水费；另外，用水少的年份所收取的费用也较少，强调实行的两部制水价很难被用水户接受，实际推行起来难度较高。

2 小农水可持续发展的特征

2.1 基本内涵

小农水可持续发展的基本内涵是充分利用行政、法律、经济、技术等管理手段，在一定的环境条件下确保农田水利的可持续运行，更好地满足农田灌溉用水需求[11]。其中，行政手段就是以强制性的规定、指示、命名等方式规范农田水利的建管运行，法律手段是通过立法和法制力量对工程建设运行进行约束，经济手段主要是利用工程收费、财政、金融等方式，确保工程管护所需的资金，技术手段是对农田水利工程利用先进的技术实施管护。小农水的环境条件覆盖社会和自然两大方面，社会条件有人口、文化、经济、法律法规和社会制度等，自然条件有工程所处的生态环境、气象、地形地貌、水自然等自然环境。总体而言，就是以工程可持续运行为目标、管理为手段、环境为基础来实现小农水的可持续发展。

2.2 典型特征

目前，社会、环境、资源、工程和经济的可持续性体现了小农水可持续运行的典型特征。其中，社会的可持续性表现为工程运行机制、管理机构与社会发展规律是否相适应，能够代表用水户切身利益等，保证经济社会发展与农田水利工程相适应；环境的可持续性体现在自然环境条件是否与工程运行相协调，确保不对环境产生不利影响以及工程运行状态良好；资源的可持续性表现为工程是否有充足的水量和可靠的水源，实现水资源的高效利用；工程的可持续性表现为工程长效运行，效益的持续发展；经济的可持续性表现为发展需求和工程日常运行费用的消耗是否能够由社会投入及工程管理单位的经济投入而得以满足。

3 小农水可持续发展运行机制

3.1 可持续运行机制

1)加快推进监管机制。针对小农水管理单位建立一套行之有效的监管制度体系，总体上包括两个方面：用水协会或受益农户等内部监管，村、乡镇和县层次的外部监管，其中政府监管的实现途径以乡镇、县为主[12]。政府监管要以管理制度为基准全面落实工程建后管理工作，利用多种方式检验管理成效，通过考核奖惩确保工程的长效运行。

2)实行农民自主管理机制。农民作为管理主体承担了大多数农田水利管理工作，为贯彻落实自主管理机制必须加强宣传，使其充分认识到工程管护的重要性，从工程管护、用水管理、水价形成、项目实施和工程规划等方面落实[13]。

3)健全政府扶持、引导机制。政府的支持和引导主要侧重于小农水建设上，对于工程的建后管理考虑较少。实践表明，政府的扶持和引导是保证小农水可持续运行的关键。政策引导就是以政策、宣传的方式实施宏观管理，通过实行奖励、补助、扶持政策支持小农水管理[14]。此外，政府应加大宣传，积极引导广大群众参与小农水的建后管理。管理者的工作能力和专业水平是用好、管好小型农田设施的关键，政府要从经济、管理、技术等方面加强对管理人员的培训，加快推进持证上岗制，切实提升管理人员的整体水平。政府扶持就是对较大工程维护项目、水价无法达到供水成本等经济条件较薄弱的农田水利工程，在资金上给予扶持以帮助其度过难关。

4)以水费收入为核心健全资金保障机制。目前，小农水管理资金主要来源于水费收入，必须实行有偿用水制度才能确保工程管理到位，实现以水养水的目标。长期以来，农村广大群众用“低价水”或“福利水”，在很大程度上限制了用水收费。所以，必须做好农民群众的思想工作和有偿用水机制的广泛宣传工作，逐渐转变用传统观念，切实发挥供水保障资金的作用。对于水价必须严格按照规定核算水价，贯彻落实物价部门相关制度，针对水费收取推广计量收费、合同供水、终端水价，贯彻实行水费公示制度[15]。

5)建立明晰的管理体制。依据小农水管理体制改革实施意见，对于以农户自用为主的“自管、自用、自有、自建”的小微型工程，产权归个人所有；对于国家出资建成的小农水，在用水户自愿参与和各级政府扶持、引导、宣传下组建用水合作组织，工程产权归用水合作组织所有；对于集体和国家共同出资建成的工程则由村民委员会或村民小组行使管理职能，也可由用水合作组织管理，相应的产权归属国家、集体所有；对于经营性水利项目，可以实行企业化运作模式。个人投资或多方投资的工程，产权归投资者和实行股份制管理，国家补助资金建成的可以由基层水利机构以持股经营的方式参与管理[16]。

3.2 管理层次

管理层次是指基层工作人员与最高层管理人员间的隶属关系数量，水利部提出要健全基层水利服务机构，加强农村水利服务体系建设切实解决小农水管护缺位问题，在县级财政预算中列入工程管护经费，确保人员编制的全面落实，做到村有水管员、乡有水管镇。所以，小农水管理涉及工程管理单位、村、乡镇和县级4个层次。结合小农水的受益范围和规模，可将管理层次划分成多个层级，见图1。管理小(2)型水库和跨乡镇工程由县直接管理，跨村工程由乡镇、县管理，由村、乡镇、县负责单村工程的管理。

图1 小农水管理层次

图2 小农水管理组织结构

3.3 组织结构

依据小农水的特点可以选用职能制组织结构，见图2。其中，虚线代表能够越级指挥，跨乡镇工程、小(2)型水库的管理单位接受县的直接指挥，乡镇可以直接指挥跨村工程管理单位。

4 结 论

因此，小农水运行涉及的因素较多，不同因素之间存在密切联系，为实现小农水管护目标必须构建一套长效运行机制。小农水运行机制就是构建工程管理组织和村、乡镇、市县区有机结合并符合农田水利特点的高效运行制度、方法和规则，其可持续发展包括高效的运行机制、合理的组织结构和科学的管理层次。文章全面分析了现阶段小农水存在的问题与原因，从政府监督、资金保障、工程管理、农民自主管理以及政府引导扶持等角度可持续发展的运行机制，旨在加快转变农田水利建后管护薄弱的现状，为确保小农水的规范化长效运行提供可靠保障。