基于生态安全目标下水资源利用研究——以昌吉回族自治州为例

简咏梅，苏 洋，王玉红

(1.新疆农业大学 经济管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052；2.昌吉州水利局，新疆 昌吉 831100)

1 引言

水资源是人类赖以生存、不可替代的基础性自然资源，是衡量一个国家或地区综合承载和支撑能力的定性指标。水资源也是自然生态系统、人类社会系统中最活跃、影响最广泛的控制性要素之一[1]。昌吉回族自治州(以下简称昌吉州)地处天山北麓、准噶尔盆地南缘，是典型的“绿洲经济、灌溉农业”，水资源供给量与经济社会发展需求矛盾日益突出，已成为制约昌吉州高效发展的“瓶颈”。

2 昌吉州水资源概况

《昌吉回族自治州统计年鉴》资料显示，昌吉州地表水资源量29.301亿m3，地表水资源可利用量24.78亿m3。平原区地下水补给量14.864亿m3，可开采量7.604亿m3。由于水资源总量不足，地下水严重超采，昌吉州已被国家指定为地下水超采重点监控区；地表水生态基流被挤占，全州35条常年有水河流平均引水比例为77.86%，部分河流超过80%，水资源问题已严重影响地区生态安全。

3 昌吉州水资源利用状况

2020年昌吉州水资源管理用水总量控制指标为25.04亿m3，2019年昌吉州实际用水总量为26.22亿m3，超过控制指标1.18亿m3。其中，生活用水1.17亿m3，工业用水1.10亿m3，农业用水22.96亿m3[2]。

3.1 总用水量线性增长

从2001年以来，昌吉州总用水量呈现线性增长态势，尤其是2009～2014年，总用水量迅速增加，并在2014年达到顶峰，用水总量达35.34亿m3。这表明昌吉州经济快速发展的同时，水资源消耗也快速增加。2014年以后，政府高度重视水资源利用状况，用水总量受到控制，并出现逐年下降趋势(图1)。

图1 2001～2019年昌吉州总用水量趋势

3.2 农业用水比重居高不下

在总用水量中，农业用水量始终占据高位。2001年以来，昌吉州农业用水比重一直占总用水量的75%以上，到2011年达到顶峰，农业用水比重达到94.77%。虽然从图2来看，农业用水比重呈现下降趋势，但降幅不大。

图2 2001～2019年昌吉州农业用水比重趋势

3.3 生活用水量增长迅速

随着经济社会的快速发展，近年来，昌吉州居民生活用水量也呈现迅速增长趋势。尤其是在2012年以后，生活用水量快速增加，2019年居民生活用水量为2009年的2.5倍(图3)。一方面，体现了人民生活水平的提高，用水需求增加；另一方面也显示了居民在节约用水方面的意识仍然有待提高，需要加强水资源节约与保护宣传力度。

图3 2001～2019年昌吉州生活用水量趋势

3.4 废污水排放形势严峻

废污水排放的来源主要为工业废水排放、生活污水排放，可以直接反映出一个地区水资源健康状况的好坏。图4为昌吉州2001～2019年工业废水及生活污水排放量变化趋势，根据线性趋势可以看出，2003年以来，昌吉州工业废水排放量呈现明显下降趋势，但生活污水的排放量却呈现持续上升趋势。

图4 2001～2019年昌吉州废污水排放趋势

4 昌吉州水资源利用对策及建议

为破除水资源瓶颈，保障生态安全，昌吉州应加快实现从供水管理向需水管理转变，从粗放用水向高效用水转变，从过度开发水资源向节约保护水资源转变。不断优化水资源配置和科学调度，倒逼生产方式转型和产业结构升级，逐步建立多措并举、精准管理的节水体系，优化配置、高效利用的供水体系，预防为主、功能完善的防洪体系，水岸同治、河湖健康的生态治理体系，增强经济社会可持续发展能力[3]。

4.1 加快水利基础设施建设

水利设施建设是基础性工程，截至2019年，昌吉州已建成水库92座，泵站36座，总控制灌溉面积4597.53 km2，基本形成以水库为骨干、大中型灌区设施为支撑、渠道田间节水为基础的大、中、小相结合，蓄、引、灌相配套的现代水利科技保障和防洪抗旱减灾体系[3]。然而，由于部分水利基础设施年久失修、带病运行，多数农村末级渠系渗漏严重，灌溉水利用率较低，一些病险水库设施老化、防洪能力不足，全州水利建设依然困难重重。

4.1.1 科学编制规划

加强水利基础设施建设，促进经济社会发展与区域水资源承载能力相协调，要根据昌吉州实际情况，科学编制大中型水库、灌区的逐年维修改造规划，各类涉农项目都要围绕全州水利建设总体规划进行布局和设计，避免重复投资，保障水利基础设施建设科学推进、有序运行。

4.1.2 健全奖补机制

在积极争取国家对小型农田水利基本建设资金投入的同时，各级政府可以设立小型农田水利设施建设补助专项资金，采取以奖代补、发动群众等形式，对农户投资投劳开展农田水利基础设施建设予以奖励补贴。此外，也可以通过部分产权制度改革引入商业模式，吸引社会力量和民间资本投入，鼓励和引导金融机构支持农田水利工程建设。

4.1.3 加强水库建设维护工作

水库可以调节流量，提高水源供水能力，还可以为防洪、发电、发展水产等多种用途服务。截至2019年，昌吉州已建成水库92座，总库容量为6.05亿m3，有力促进了经济社会的协调发展。但在加强水库建设的同时，还需要研究水库对流域和水库周围生态系统的影响，避免破坏环境。

4.2 优化水资源配制

水资源优化配置是实现水资源合理开发利用的基础，是水资源可持续利用的根本保证[4]。昌吉州要充分发挥最严格水资源管理“三条红线”的刚性约束，坚持以水定需、量水而行、因水制宜，推动农业节水向全社会节水转变，着力构建节水型社会。

4.2.1 完善水资源利用规划

根据昌吉州地下水资源与水环境承载能力，编制水资源评价报告、超采区划定报告、治理方案和用水总量控制方案等规划性报告，为全州水资源开发利用决策提供科学依据。

4.2.2 落实最严格水资源管理制度

据水利部门统计，昌吉州用水总量已从2015的32.65亿m3压减至2018年的27.73亿m3，万元工业增加值用水量较2015年降低13%，灌溉水利用系数提高至0.624。为实现2025年水资源管理用水总量24.2581亿m3的控制目标，需要进一步落实管理制度，提高用水效率，强化对水资源取、用、耗、排行为的动态监管。

4.3 深化水价综合改革，健全水权分配制度

深化水价综合改革、健全水权分配制度是提高水资源使用效率的有效方式[5]，昌吉州应将农业水权水价综合改革作为破解水资源紧缺难题、发展现代农牧业、促进农业种植结构调整的抓手，建立以优化配置水资源、节约用水、提高用水效率、促进水资源健康可持续利用为核心的农业水价形成机制和水价体系。

第一，以水资源交易平台为基础，加强水权制度建设和供水计量设施配套，尝试通过“一提一补”制度，实现既计提水价，又节约用水，不增加农民负担[6]。第二，进一步完善水价形成机制，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制，以及易于操作、用户普遍接受的节水奖励机制[7]。按照“节奖超罚”的原则，在实施超定额累进加价等“惩罚性”水价的同时，对用水者节水行为进行奖励，通过价格杠杆促进水资源节约。第三，进一步强化用水管理，对用水单位实施计划用水考核和超计划用水加价收费；加强对高耗水行业的监管和节水执法力度；强化城市生活节水管理，继续推进节水型器具的使用；理顺水价机制，充分发挥水价在促进节水减污中的积极作用，创建“节水型社会”[8]。

4.4 发展高效节水农业

长期以来，昌吉州农田水利基础设施薄弱，运行维护经费严重不足，管理不到位，水价形成机制不健全，农业用水价格水平总体偏低，造成用水方式粗放，难以保障农田水利工程良性运行。应以创新体制机制为动力，建立以节水为中心的农田灌溉体系，改造现有水利工程，开展水沙综合治理，提高农业用水效率。

首先，应积极推广管灌、微灌、喷灌等农业节水技术，由合作社、农业大户、村委会牵头，连片土地开展高标准农田建设，以提高水资源的利用效率[9]。其次，昌吉州是农业大州，退减灌溉面积是减少农业用水的主要手段，也是最有效的手段[10]。2017年全州农业用水量占总用水量的89.25%，2018年退地25.64万亩，农业灌溉用水量比重下降至88.41%。再次，应按照“压一、扩二、保三”用水结构调整思路，提高水利用效率和效益，促进供给侧结构性改革，充分发挥水资源管理红线的倒逼机制，推进产业结构调整和区域经济布局优化。最后，应开展生物工程建设，种草养畜、草田轮作、植树造林、营造护田林网，既有助于拦洪蓄水、涵养水源、保持水土，又能够防御干热风和黑风、防止沙漠化、改善局地气候和生态环境。

4.5 压减地下水开采量

随着人口膨胀与工农业快速发展，昌吉州水资源短缺日益严重，曾经作为开源抗旱的重要措施的地下水开发，由于长期超量开采，导致水源地地下水水位降深过大，形成地下水漏斗并逐年扩展，造成了水资源衰减和重大经济损失。对于农田，由于灌区内地下水盐碱不能向外排除，同时增加了地下水补给区范围，周边沙漠等含碱地下水地区需要向灌区补给，含碱地下水不断下渗到深层，造成土壤盐碱化加剧[11]。

2018年6月，昌吉州制定《昌吉州地下水超采区治理方案》，提出包括禁采区机井关停、退地减水、水资源置换、加强机电井管理、高效节水工程、人工回补等措施，2018年压减地下水开采量1.5亿m3，地下水用量从2015的17.36亿m3压减至2018年的13.19亿m3，局部地区地下水位出现回升迹象[12]。

第一，应科学划定禁采区。除21眼人饮井外，其它禁采区机电井应全部关停，并加强禁采区监管力度，禁止出现新的机电井。第二，要改进地下水位监测系统。昌吉州现有地下水位监测井240眼，但监测网点分布不合理，需要新增及改建监测井，确保监测数据真实准确，全面反映昌吉州地下水位的动态变化。第三，为保护区域水资源，昌吉州应坚持“先外调水、后当地水，先地表水、后地下水，先非常规水、后优质水”的水资源优化配置原则，充分利用水利工程，实现外调水、当地地表水、地下水、非常规水“四水”联合调试，置换地下水超采水量。

4.6 改善水资源生态环境

水体污染包括地表水污染和地下水污染两部分，生产过程中产生的工业废水、工业垃圾、工业废气、生活污水和生活垃圾都能通过不同渗透方式造成水资源的污染。故防治水污染、改善水资源生态环境应成为今后一个时期重要的任务[13]。

4.6.1 加强水污染源头整治

要狠抓工业污染防治，推进污水处理厂提标改造、在线监测同步推进，夯实农业农村污染防治，实施清洁水系行动。截至2018年，昌吉州已累计完成投资40.58亿元，持续改善流域水环境质量，不断提升水生态环境的自我修复、自我净化能力[14]。此外，还应将工程措施与生物措施相结合，综合治理上游小流域，控制水土流失，绿化荒山坡，以充分利用水土资源。

4.6.2 加强水源地环境整治

要对农村集中式水源地一级保护区内与供水设施和保护水源无关的项目及建筑物加大、加快清理力度，依法取缔排污口、清除垃圾堆放场、畜禽养殖场等污染源。同时加强水源地保护工作，修建围栏、设立宣传牌、交通警示牌，完善视频监控设备，加强水源地巡查，加强水质检测，确保农牧民饮水安全。

4.6.3 大力发展污水处理和综合利用产业

随着昌吉州经济社会的不断发展，污水排放量仍将进一步提升，如果不能妥善处理，会加剧水资源的浪费，进一步污染地表水[15]。应着力发展污水处理和综合利用产业，吸引社会投资，通过税收优惠鼓励污水处理企业提高科技含量、扩大生产规模，进一步提升昌吉州污水处理能力和重复利用能力。

5 结语

构建资源节约型、环境友好型社会是昌吉州未来发展的方向。应对水资源短缺问题，要坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，从水利基础设施建设、优化水资源配制、深化水价综合改革、发展高效节水农业、压减地下水开采量、改善水资源生态环境等方面入手，遵守自然和经济社会发展规律，充分考虑水资源和水环境的承载力，合理开发和高效利用水资源，以保障经济社会的可持续发展。