RCEP下的海南自由贸易港

2022-05-24迟福林

中国经济报告 2022年2期

提要：

当前，国际安全与经济秩序正经历重大调整，发展与冲突并存成为全球突出矛盾，经济全球化和区域经济一体化进程将发生某些重要变化。在这个大背景下，发挥好RCEP全球最大自由贸易区的作用，加强中国与东盟等RCEP区域合作进程，其战略性、全局性、紧迫性全面凸显。海南具有独特地缘优势，在RCEP与中国大市场中的战略枢纽地位凸显。抓住RCEP生效的重大机遇，海南自由贸易港要在服务大局、把握大势中推进更高水平开放，使海南自由贸易港在百年未有之大变局中扮演好特殊的战略角色①。

依托区位优势，做好自由贸易港政策制度与RCEP的叠加集成，使海南自由贸易港在中国与东盟的市场联通、产业融合、规则衔接、要素配置中发挥枢纽作用，成为两个市场的重要交汇点。

（一）海南自由贸易港有条件成为RCEP下中国与东盟合作交流的战略枢纽

作为全球经济活力最强的地区之一，东盟在我国以高水平开放构建新发展格局中的地位和作用明显提升。预计到2030年，东盟GDP将达到4.5万亿美元，并将成为世界第四大经济体。②特别是在现有国际政治经济安全秩序有可能在某些方面被打破重构、逆全球化问题将更加突出的情况下，抓住RCEP生效的重大利好，务实推进中国—东盟全面战略伙伴关系，加强与东盟经贸合作和人文交流，扩大地区内经贸融合度与利益交汇点，是我国在大变局下赢得国际合作竞争新优势的战略重点。

“将海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户”，是中央建立海南自由贸易港的战略目标与重大任务。海南是中国最大的经济特区，地处“泛南海经济合作圈”的中心位置，且具有宝贵的资源环境优势。在全球经济政治格局深刻复杂变化的背景下，建设海南自由贸易港，充分发挥海南地理区位独特优势以及背靠超大规模国内市场和腹地经济等优势，率先对接国际高水平经贸规则，实施全面深化改革和最高水平开放政策和制度，促进区域内生产要素自由便利流动①，使海南自由贸易港在中国与东盟的市场联通、产业融合、规则衔接、要素配置中发挥枢纽作用，成为两个市场的重要交汇点②。这是大变局下将海南自由贸易港打造成“重要开放门户”的重要抓手。

（二）RCEP生效为加强海南自由贸易港与东盟经贸合作带来重要机遇

1.RCEP强化海南区位优势。从RCEP成员国地理分布看，海南位于成员国合围的中心，向北通过海陆空与中国内地紧密相连；向东、向南与东亚两国、东盟10国、澳大利亚和新西兰通过航空与海运便捷地连接。作为中国的重要开放门户，东亚、东南亚各国都在海南4小时飞行圈内，澳大利亚也在海南8小时飞行圈内。

2.RCEP生效为海南自由贸易港构建面向东盟的产业链供应链提供重要契机。近年来，海南与RCEP国家间贸易占比稳定在40%以上③。RCEP生效后，对丰富海南产业结构、促进产业升级、稳定供应链区域布局具有重要意义。

3.RCEP生效为构建区域内统一大市场提供更高水平制度保障。RCEP的生效实施将使区域内部形成相对单一的市场与规则，并针对成员国不同情况采取过渡期和例外原则等包容、灵活的做法，务实、有效降低区域内贸易投资壁垒④。海南自由贸易港可利用政策优势吸引国内高水平企业“走出去”，也可以将包括东盟及日本、韩国、澳大利亚等国先进企业引进来，促进国内产业转型升级。

（三）抓住RCEP契机将海南自贸港打造成中国与东盟的市场交汇点

1.市场联结点

——创新市场。在海南适用《新加坡公约》等国际高标准知识产权保护规则，建立区域性知识产权交易所，吸引东盟国家知识产权在海南开展定价、交易、融资等服务，并推动知识产权在海南或内地的成果转化⑤。

——金融市场。一是争取中国证监会支持，在海南建立以天然橡胶为重点的热带农产品交易所；二是用好“支持符合条件的海南企业首发上市”政策；三是开展个人跨境财富管理试点，建立面向国内市场与东盟市场的财富管理中心。2020年，新加坡资产管理总规模已达到4.7万亿元新币（约23.5万亿元人民币）⑥。

——碳交易市场。通过建立海南碳汇交易市场，加强与国际碳汇交易市场的合作，助力区域内綠色发展。

——航运交易市场。建议对标新加坡管理服务标准，在洋浦筹建集航运资讯、航运交易、航运金融等功能于一体的泛南海航运交易所；打造航运服务要素集聚平台，重点发展航运金融、航运信息服务、船舶交易、海事诉讼与仲裁等高附加值环节，构建高效的现代航运服务体系。

2.产业联结点

——建立面向东盟的热带农产品保鲜、加工、储藏、出口基地。充分发挥加工增值政策优势，进口东南亚国家的农产品在海南进行精深加工，使产品增值30%以上再免关税进入内地；利用海南自贸港低税率政策，吸引国内外龙头企业建立一批集加工、包装、保鲜、物流、研发、示范、服务等相互融合和全产业链的农业产业化项目①；扩大税收优惠政策实施范围，将农业等纳入鼓励类产业目录清单；在海南设立南繁育种、农产品储藏保鲜等国家实验室，尽快改善本地相关企业储藏、保鲜、烘干、清选分级、包装等设施装备条件，力争5年内将海南打造成为东南亚储备保鲜能力最高、技术最先进的区域性农产品储藏保鲜中心。

——建立面向东盟的旅游经济合作网络。创造条件，开通面向东盟国家的邮轮航线，打造泛南海旅游合作圈；率先与东盟岛屿地区开展邮轮旅游合作，在疫情稳定的情况下，推动实现岛屿间客源共享和互送、邮轮航线的联合营销、邮轮旅游危机管理合作、人员入境相互免签、旅游人才联合培养等。

——建立面向东盟的数字经济发展高地。依托海南“一线放开、二线管住”的特殊政策，支持与新加坡等国的互联网企业在海南共同建立跨境“数字自由贸易园区”“数字经济合作园区”“智能制造合作园区”“数字交易中心”等，更大程度吸引中国国内及周边地区高新技术要素在海南集聚；开展数字版权确权、估价、交易、结算交付、安全保障、数据资产管理等服务，打造面向东南亚的数据定价交易服务中心②。

3.人文交流联结点

——适时放开面向东盟的劳务市场。菲律宾、印度尼西亚、柬埔寨等是全球劳务派遣服务大国。要适应各方需求，适时放开面向东盟的劳务市场。例如，通过配额管理、完善社会治安管理制度等方式，在海南率先引入菲佣等技能型外籍劳工，为国际化人才和海南中高收入家庭提供优质家政服务③。

——以特殊举措建立疫情下中国与国际交流尤其是与东盟交流的特殊区域。首先，要尽快成为RCEP成员国交流与能力培训的重要平台；其次，要以博鳌亚洲论坛为支撑，成为疫情下我国开展国际交流、交往的“特区”。在这方面，北京冬奥会己提供了疫情中举办大规模活动的管理模式①。

——建立区域性中国与东盟人文交流中心。发挥海南自由贸易港更加开放的人才和停居留政策优势，全方位开展与东盟各国的人文交流活动，构建官民并举、多方参与的人文交流机制。同时，依托博鳌亚洲论坛等重要平台，围绕南海务实合作开展高端对话和共同研究，推动与周边国家拓展海洋科技合作、环境保护及防灾减灾等方面的国际合作②。

——建立海南自由贸易港与东南亚智库联盟。支持海南自由贸易港智库与东南亚国家智库的交流合作，开展合作研究、合作研讨、学术互访、访问研究、研究人员交流等。

4.打造高水平经贸规则对接点

——率先在海南自由贸易港全面落实RCEP规则。结合海南自由贸易港服务贸易开放政策，对照我国在RCEP中的服务贸易开放承诺表，形成与国际接轨的更加开放透明的跨境服务贸易负面清单；结合我国在RCEP投资准入的相關承诺，强化海南自由贸易港在投资准入的行政程序、行政措施、行政决定及产权保护、市场监管等规则对接，为内外投资者提供更加稳定透明的市场环境。

——发挥封关运作对内外规则对接的重要促进作用。封关不是封岛，而是意味着更高水平、更大范围、更深程度的开放，海南全岛将成为海关监管特殊区域。从国际经验看，香港、新加坡、迪拜等全球知名高水平自由贸易港均体现了“一线放开、二线管住、区内自由”的一般特征。按照《海南自由贸易港建设总体方案》要求，启动全岛封关运作，就是要充分利用海南相对独立的地理单元优势，通过清晰的“境内关外”制度边界，在实现有效监管的同时，更大力度开展国际经贸规则的“压力测试”，更好发挥海南自由贸易港对区域内其他国家与地区的影响辐射作用。

以打造“重要开放门户”为战略目标的海南自由贸易港，应利用RCEP生效契机，以建设“两个总部基地”（建设国内企业进入东盟投资合作的“总部基地”；建设以东盟国家企业为主的面向中国大市场的“总部基地”）为重大任务，使自身在区域合作中发挥战略枢纽作用。建议在2025年封关运作前，率先实现“第一个总部基地”建设的重要突破，并为打造“第二个总部基地”做好各方面准备。

（一）抓紧打造“第一个总部基地”

面对国际政治经济格局复杂严峻变化，出台相关举措支持国内有条件的企业到东盟投资合作，具有紧迫性。发挥好海南自由贸易港的优势，首要的在于打造国内企业到东盟投资的“总部基地”。未来2-3年，要有重要突破。

1.加快推进海南自由贸易港政策的全面落地

——全面落实“两个15%”的所得税政策，并将享受15%企业所得税范围由正面清单向负面清单过渡。

——明确“新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税”相关细则，支持企业采用投资办厂、控股参股、收购兼并等方式开展投资，并取消“2025年前”的时间限制，稳定企业预期。

——允许以海南自由贸易港为总部基地的企业，根据对东盟国家投资的实际需求开展资金池业务，并对一定额度内资金进出实行信用监管③。

2.出台支持国内企业“走出去”的政策法规

——设立海南自由贸易港对外投资基金，对到东盟开展农业种植、资源加工等投资成本高、风险大的企业，给予一定的财政贴息或一次性财政资金支持①。

——取消农业、加工制造、数字经济、文化娱乐等领域总部企业境外投资核准制与备案制，赋予总部企业境外投资自主权。

——出台《海南自由贸易港对外投资管理条例》，以正面清单方式引导总部企业对东盟投资，明确企业经海南自由贸易港对外投资的投资形式、管理制度、融资渠道、税收政策、管理部门等。

3.着力建设企业走向东盟市场的服务体系

——建立企业“走出去”服务联盟，吸引专业的担保机构、会计与律师事务所、投资咨询公司、资产评估公司等，合作对走向东盟的企业提供法律援助、投资保险、直接融资、信用评级等一揽子专业服务。

——搭建综合信息服务平台，为“走出去”企业提供东盟当地政策与法律查询解读、国别投资环境评价、境外合作项目推荐、各类风险预警等相关服务。

——吸引华侨、华人、东盟留学生等人才在海南自由贸易港开展企业“走出去”的相关服务；设立“走出去”专家咨询委员会，建立跨国经营案例资料库，建设海南自由贸易港总部企业能力建设中心。

4.实现农业与数字经济领域的实质性突破

——将农业纳入“新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税”实施范围；利用RCEP生效东盟部分国家农业开放政策，支持国内农业企业以海南自由贸易港为基地到泰国、越南、印尼等地开展水稻种植、牲畜饲养、蔗糖加工、水产品加工等。

——协助国内互联网企业在东盟国家建立跨境或境外“数字自由贸易园区”“数字经济合作园区”“数字技术应用示范区”“智能制造合作园区”等，积极开展数字技术、数字基础设施、数字服务等项下的自由贸易。

——强化对农业与数字经济领域“走出去”企业的金融支持，为相关“走出去”企业开展“信保+担保”融资。

（二）着力打造第二个“总部基地”

1.以缩减跨境服务贸易负面清单为重点降低东盟企业准入门槛

按照主动对接高水平经贸规则要求，参照CPTPP服务贸易与投资规则，进一步放宽重点服务业市场准入。

——按照《海南自由贸易港建设总体方案》与《中华人民共和国海南自由贸易港法》要求，制定更加精简的跨境服务贸易负面清单。力争在2025年前将非金融领域跨境服务贸易限制措施数量缩减至30项左右。

——出台《海南自由贸易港跨境服务贸易条例》。明确海南自由贸易港范围内，对境外服务提供者的待遇不低于在相似情况下给予国内服务提供者的待遇；以清单形式列明国民待遇的具体权利；明确海南自由贸易港境内不得对服务提供者的数量、交易额、人员数量等进行限制。

——实现重点领域人才资格单向认可，最大限度降低RCEP相关企业在海南自由贸易港设立区域总部的准入后壁垒。

2.尽快形成跨境资金自由便利流动的政策与法律安排

资金能否自由便利地出入，成为RCEP成员国跨国企业是否在海南自由贸易港设立总部基地的核心关切。

——明确在资金“电子围网”后，海南自由贸易港将全面实现非金融企业资金自由出入，强化各方预期；提升外资总部企业及其外籍员工合法收入汇出的便利度。

——吸引海外优质金融机构和金融中介服务机构，在海南自由贸易港境内以跨境服务、商业存在等方式为外资总部企业提供包括风险对冲、保险、融资、供应链金融、财务管理、投资咨询等服务。

3.加强会计审计、投资咨询、信用评级等国际化专业化服务供给

——允许具备国際执业资格的会计师、审计师等，经海南主管部门备案后，直接为海南自由贸易港外资总部企业提供记账报税、审计验资、资产评估等会计服务①。

——以投资咨询中介服务机构为主体，建立面向外资总部企业的投资咨询平台，为相关企业提供专业、高效的中介服务。

——着手建立面向RCEP的信用评级方法与标准体系，为各类机构和企业提供认证服务。

4.率先实现泛南海旅游经济合作圈的实质性突破

支持东盟内相关企业在海南自由贸易港设立旅游综合性企业总部，开拓中国旅游大市场。

——率先全面放开国际旅游业务领域的服务贸易限制。

——支持外资企业参与海南邮轮母港建设，通过在境内外发行人民币债券方式筹集建设资金。

——吸引国际知名邮轮公司、旅游服务企业等在海南自由贸易港设立运营总部、营销总部、设计总部等；利用海南自由贸易港生产设备免关税政策，吸引相关企业将邮轮船舶维修、保养、设计、注册等总部基地放在海南。

——支持东盟主要旅游国家或城市或港口在海南自由贸易港设立办事处，专司旅游市场开拓、品牌打造等业务。

——吸引香港免税购物企业在海南设立免税品采购、分销等总部。

5.适应外资总部企业落户的实际需求，形成相关政策与法律法规

——制定《海南自由贸易港促进跨国公司区域总部发展条例》，就跨国公司区域总部企业认定标准、资金使用、支持政策、服务保障等作出相关规定。

——修订《海南总部企业认定管理办法》。实行以投资、结算、研发等核心业务实际开展情况为主的认定标准，并将内外资企业设立的符合一定条件的办事处视作总部企业。

——制定《海南自由贸易港总部企业税收激励办法》。例如，在明确重点行业的总部企业自动享受“两个15%”所得税基础上，通过税收返还、加速折旧、财政补贴、人才激励等多种方式将总部企业的实际税负降至10%以下，形成不亚于新加坡的总部企业税收政策。

——出台《海南自由贸易港总部企业域外规则适用条例》，赋予外资总部机构对法律适用的选择权及纠纷解决机制的选择权。

（三）着力建设“两个总部基地”的行动建议

1.赋予海南自由贸易港总部企业相关政策的更大制定权

——支持海南在符合《总体方案》和《海南自由贸易港法》的前提下，根据打造“两个总部基地”需要，制定财税、金融等优惠政策或地方性法规。

——支持海南对不利于打造“两个总部基地”的法律、法规相关条款在海南暂停适用、清理或修订。

——支持海南根据打造“两个总部基地”需要自主制定对接高水平国际经贸规则的相关政策，在服务贸易、投资、金融、电子商务等领域率先探索突破。

2.封关运作的制度安排要与打造“两个总部基地”相适应

——监管制度设计应在“一线”放开中完善“二线”管住、管好的硬件与制度条件，切实防范因过度风险防控而造成海南与内地货物、资金等要素双向流动的制度性壁垒。

——资金流动方面，应在强化安全审查的基础上，按照最大限度便利企业境外收购、获取关键性资源要素等投资活动，设计相关规则和监管办法。

——货物流动方面，重点强化对海南自由贸易港“零关税”货物进入内地的监管，对海南自由贸易港“零关税”政策进口并进入到内地的产品（非FTA零关税产品），在实行信用监管的同时，建立跟踪识别机制。

3.出台支持央企在海南自由贸易港设立国际运营总部的相关政策

——打造央企境外业务总部，以降低风险为导向支持其集中统一管理境外业务，并支持其按照国际通行规则开展对外投资业务。

——打造央企境外资金归集总部，对其在境外的资金实行集中管理，提高资金的安全性与使用效率，支持其建立离岸业务性质的资金池。

——打造央企境外产业回流总部，打造央企境外产业回流的重要平台。

4.支持海南成为与国际交流尤其是与东盟交流合作的特殊区域

——在59国免签政策基础上，形成商务人员临时入境清单，详细列明商业人员临时进入和停留的条件和限制，包括每类人员的停留时长等。

——支持海南自由贸易港创新土地供应制度，吸引境外大型企业集团、世界500强及行业协会（商会）、华侨华人、东盟-中国工商总会等在海南自由贸易港建设总部大楼、总部企业集聚区等。

5.支持海南与东盟国家开展海洋领域的务实合作

——支持在海南自由贸易港注册的国内总部企业同南海周边国家围绕渔业、旅游等资源开展共同开发。

——支持开展海洋环境保护合作，争取在海南设立南海海洋生态环境管理办公室。

——支持开展南海海上安全合作，同相关国家的地方政府开展以维护航道安全为目标的海警合作，为开展国家间防务合作奠定基础。

6.以建立容错机制为重点形成海南自由贸易港“大胆试、大胆闯”的制度环境

例如，出台《海南自由贸易港容错纠错条例》，仅以程序合规为唯一评价标准，避免因过分强调实体规定对省内干部政策落实、制度创新、压力测试等方面的掣肘。

抓住RCEP机遇加快海南自由贸易港建设，重在主动适应国际经贸规则重构的新趋势，做好高水平开放压力测试。

（一）把“竞争中性”等竞争政策作为压力测试的一条主线

1.全面强化竞争政策基础性地位。首先，要求缔约国开展竞争立法，设立一个或多个竞争法执法机构，并允许私人对涉嫌的不公平竞争裁决提起诉讼和抗辩。其次，在明确界定国有企业概念基础上，以专章明确对国有企业和指定垄断的约束。最后，在保证商业机密信息受到保护前提下，要求各方利用通知、通告、磋商和信息交流方式，提升市场监管与竞争执法透明度。

2.加快完善竞争政策地方性法规体系。一是增加对国有企业的相关条款，对承担国家安全或重大战略的国有企业以清单形式进行竞争审查豁免；二是增加反行政垄断的相关条款，明确除涉及国家安全的领域外各级政府不得以数量配额、垄断、专营服务等形式制定差异化的准入程序；三是增加透明度的相关条款。例如，定期公开竞争执法的相关政策与实践案例，并明确相关案例的适用条件；四是增加补贴政策的适用条款，提出制定适用产业扶持政策的正面清单；五是增加新经济领域反垄断条款，强化新经济领域的反垄断立法与执法；六是增加政府采购中的公平竞争条款，确保政府采购中无条件对内外供应商（含国企）国民待遇与非歧视。

3.提升公平竞争审查的专业性、有效性。组建法定机构性质的公平竞争委员会，在省市场监管局的指导下相对独立地开展竞争审查工作。依托其更加灵活的优势，吸引国内外竞争政策领域的专家、执法人员、企业、裁决人员及国际组织等参与。在省高院设立公平竞争法庭，专司公平竞争案件，并对因违反竞争法而被处罚或救济的个人、企业提供寻求对处罚或救济进行审查，待条件成熟时，建立海南自由贸易港公平竞争法院。

4.探索国有企业改革新路径。例如，对商业一类国企，通过股权多元化方式使政府持股比例降低到50%以下，并参照国际规则与行业实际选聘董事会与高管；对商业二类的国有企业，参考马来西亚、新加坡等国家的做法，通过股权基金进行持股，降低政府直接持股比例。同时，参考我国在CAI中承诺，形成国企定期披露机制。

5.开展竞争政策的国际交流。主动同新加坡等开展竞争执法机构的国际合作与交流，就内外竞争政策信息、竞争执法典型问题等开展交流研讨，并定期分享最佳实践案例，联合开展对中小企业利用竞争法律法规的辅导等。待条件成熟时，率先与新加坡共同制定公平竞争审查标准与程序，并实现竞争执法结果互认。

（二）把跨境服务贸易负面清单管理制度创新作为压力测试的重点

1.制定实施更加精简的跨境服务贸易负面清单。对标新加坡等国家，制定更加精简的海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单，并引入“棘轮机制”。

2.弱化跨境服务贸易负面清单限制强度。大幅减少禁止准入、股比限制、高管要求等硬约束，确保各类服务提供者公平竞争。在法律、会计、专利、咨询、调查、测绘、统计、建筑设计、教育、医疗、公证、出版、广播、电视、互联网信息服务等领域率先实现商业存在模式下的开放，并逐步向跨境服务开放过渡。

3.探索服务业投资与跨境服务贸易的负面清单一体化管理新模式。建议逐步推进外商投资准入负面清单、放宽市场准入特别措施（清单）、跨境服务贸易负面清单等的一体化管理；制定海南自由贸易港商务人士临时入境清单，实现商业存在、境外消费、跨境交付、自然人移动的清单制管理全覆盖。

4.明确细化服务贸易市场主体国民待遇标准。明确海南自由贸易港范围内，对境外服务提供者的待遇不低于在相似情况下给予本国服务和服务提供者的待遇；以清单形式列明国民待遇的具体权利，包括准入阶段的管理权力、要素供给、融资方式、进出口权、税收政策、法律保护、司法救济等一系列细化的待遇标准。

5.明确服务贸易市场准入及当地存在标准。例如，明确提出“除负面清单内规定的措施外，在海南自由贸易港内不得以数量配额、垄断、专营服务提供者的形式，对服务提供者的数量、交易额、人员数量等进行限制”；除负面清单内规定的措施外，不得要求另一缔约方的服务提供者在海南自由贸易港内设立或維持代表处或任何形式的企业或成为居民，作为跨境提供服务的条件等。

（三）把规则等制度型开放作为压力测试的关键

1.引进欧美日医疗药品管理标准

适应全社会日益增加的医疗健康需求，尽快形成国家服务业监管标准体系，并率先引入欧美医药安全管理标准，在倒逼企业转型的同时，提升监管的国际化水平。

2. 推进与发达国家在相关服务领域的职业资格互认

——建立与发达国家相衔接的服务业人才标准。进一步修改完善国家职业标准内容结构和技术规范，突出职业化、专业化、社会化和国际化，增强职业资格的国际可比性和等效性，从而为资格的国际互认、人才的國际流动提供基础标准保障。

——探索制定符合我国实际的职业资格互认制度。率先实现与发达国家在旅游、教育、医疗、商务、科技、文化等领域的职业资格互认。

3.建立与国际接轨的服务业管理标准体系

——加快推进服务业标准化。在对标RCEP发达国家在旅游、教育、金融及商务服务业行业管理标准，逐步形成与国际接轨的服务业管理标准体系。

——制订市场经营行为差异化责任豁免目录。在短期内可考虑制订市场经营行为差异化责任豁免目录，在保证国家安全的前提下，允许境外符合条件的境外服务贸易企业在国内经备案后提供相关服务，最大限度减少因标准差异而产生的企业成本。

4.与RCEP部分成员国合作探索服务领域规则对接

——探索实行服务贸易“认可经济营运商计划”。制定海南服务贸易“认可经济营运商”认证标准，对符合条件的境外服务贸易企业经备案后在海南自由贸易港自由开展自身业务范围以内的相关服务贸易业务。组建专业服务工作组，为境外专业服务提供者提供指导服务。

——成立由境外人员、企业参与的技术委员会。共同制定服务业领域标准，尽可能减少服务贸易领域的技术性壁垒。